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当前，我国光伏产业的制造量与装机量均跃居世界第一，光伏产业正在走出行业不景气的艰难阶段。然而目前光伏产业仍然面对着诸如产业畸形发展、出口依赖度高、自主创新不足和融资难的问题。本文通过研究这些问题，明确了政府在产业发展过程中的角色，提出了有针對性的对策建议。
近几年来，光伏产业一直是我国政府重点关注的产业，单从国家层面出台的产业政策数量就可以看出来：2009年14项，2010年7项，2011年11项。2011年之后，在全球市场变化剧烈时期，政策出台更加密集，涉及部门从国务院到国家发改委、财政部、工信部、国家能源局以及国家电网等多个部委。2012年国家有关部门共出台光伏产业相关政策17条， 2013年共出台政策15条，平均每个月都有政策出台。在国家产业政策的支持下，我国光伏产业自2009年起呈现爆发式增长，装机总量从当年的0.16GW增长到2013年的11.3GW，2015年底达到了43.18GW成为世界首位。2015年底，世界新增光伏装机容量达到53GW，我国新增光伏装机量15GW，占全球总量的28.3%，同比增长41.5%。截止到2015年底，我国光伏装机量占发电总装机规模的比例只有2.9%，光伏发电量占总发电量的比例仅为0.7%，仍然有巨大的发展潜力和空间。
一、现阶段我国光伏产业存在的主要问题
2008年，中央政府出台了四万亿经济刺激计划，意欲保证中国经济在全球经济危机中平稳持续发展。2011-2015年期间，政府通过使用上述资金以及税收减免向九个重点行业提供财政支持，光伏产业位列其中。可以说，光伏产业蓬勃发展的高潮得益于政策驱动，而政策驱动的发展模式却也造成了诸多问题。
（一）政府引导监督不力，产业畸形发展
政府在新兴产业发展过程中要起到应有的支撑作用和保护作用，用完善的顶层设计、法制保障、政策保障来扶持新兴产业的发展，给企业可预期的信心。而我国的光伏产业政策更像是补丁式政策，一遇到问题，就出台政策，产业问题不断，政策出台不断，缺乏战略性和系统性，明显没有起到战略引导和市场监督的作用。
1. 进口量庞大与严重过剩并存
近年来，地方官员为了保住经济增长率，绞尽脑汁寻找经济增长极，而光伏产业作为新兴产业，符合政策风向，被当作新的投资热点产业。于是地方政府给企业提供土地、资金、税收优惠，大张旗鼓打造“新能源基地”。这种缺乏可行性论证的投资热潮，很容易导致产能过剩，造成巨大的财产损失和资源浪费，最终不得不被市场淘汰。以多晶硅为例，据海关统计数据显示，2013年全年累计进口多晶硅80653吨，但是与庞大的进口量并存的情况是，国内硅材料企业开工量严重低下，到2013年底，国内大约有13家多晶硅企业恢复生产，产能利用率30%左右。
2. 以制造业为主造成严重的环境污染
中国光伏产业承担了全球主要的制造工作，而光伏应用市场主要在国外，造成的局面就是低价的产品供给到了国外、生态问题留在了国内。根据2012年《中国光伏产业清洁生产研究报告》调查，国家工信部发布的多晶硅行业准入名单中，有20家企业符合《多晶硅行业准入条件》，而当时全国有多晶硅企业70多家。由于设备和工艺的领先，光伏产业链其他环节的环境污染问题少于多晶硅行业， 但部分规模以下企业仍然存在环境污染问题，主要原因是：首先，地方政府对企业监管不力、执法不严；其次，企业为降低成本而不治理废气、废水、废渣；再次，企业对化学品相关岗位人员培训不足导致环境污染事故的发生。
（二）出口依赖度高，遭受贸易壁垒多
我国是光伏产品的重要生产国，但大部分的光伏产品都是出口欧美日，容易受到国外需求动摇以及汇率、贸易壁垒等影响。2012年11月，美国和欧洲先后给予中国光伏产业严重贸易打击，美国时间11月7日，美国国际贸易委员会（ITC）作出终裁，对从中国进口的晶体硅光伏电池及组件做出双反终裁，开始对中国光伏电池征收惩罚性关税；11月8日，欧盟委员会正式发布公告，称已对从中国光伏企业进口的硅片、电池、组件启动反补贴调查。欧盟目前是中国光伏企业最主要的出口市场，出货量占到中国光伏企业的70%左右。欧盟此举涉及其从中国进口的价值210亿欧元的光伏产品，并制造了全球金额最大的贸易摩擦案。
（三）发明创新不足，受国外技术牵制
据不完全统计，国内光伏企业的总研发费用仅为美国光伏企业的1/3，而销售收入约为美国光伏企业的4倍。 在硅材料、光伏电池、光伏组件的生产中，硅材料生产技术以及生产装备大多需要进口，光伏电池和光伏组件的关键设备完全依赖进口。尽管从光伏产业的绝对专利数量来看，我国已处于世界前列，但我国光伏产业专利结构不合理，大多属于实用新型专利和外观设计专利，缺乏高质量的创新发明专利。而美、日、欧盟诸国在中国的专利申请大多集中于高技术含量的发明专利。2013年，我国光伏产业发明专利引用国外专利15971次，引用国内专利仅为6363次， 可见国内很少有专利处于核心地位。
（四）融资环境恶化，企业缺乏金融支持
在“光伏寒冬”时期，市场不景气、贸易摩擦、库存压力等诸多因素严重打击了各类投资者和金融机构对光伏产业的信心，造成光伏企业融资难的困境。银行对光伏企业加紧收回贷款、限制贷款，证监会对光伏企业上市进行更为严厉的审核甚至暂停光伏企业上市，机构投资者对光伏企业债券更是毫无信心，无论是银行融资、股权融资还是债券融资都是难上加难。尽管国家对光伏产业依旧重视，但融资渠道与政策态度严重脱节，光伏产业的地位与金融支持力度极不相符。我国金融市场本身就存在问题，当遇到处在快速增长、剧烈变化的光伏产业时，两者所暴露出来的矛盾就更为复杂了。
二、推动我国光伏产业健康发展的对策
（一）转变政府的产业发展观念，加强产业引导与监督作用
过去，光伏产业被政府视为新的经济增长点和政绩的体现，动用各种资源支持光伏产业发展，没有考虑到大量资源投入可能带来的产能过剩问题，同时也放松了产业监管，造成了高能耗高污染的恶果。因此，在未来的工作中政府应当将这种盲目的产业发展观念转变为积极推动新能源生产和消费革命，塑造具有国际竞争力的新兴产业的观念。要立足于国家能源战略层面而非经济增长和政绩层面，为光伏产业提供良好的发展环境和平台。在这一过程中，政府主要的作用是引导和监督：第一，合理规划产业链产能布局，避免某些环节产能过高、开工不足的问题；第二，引导产业转型升级，用市场机制淘汰落后生产方式，向微笑曲线上端转型；第三，提供配套公共服务，建立光伏产业公共服务平台，加强对政策及市场的跟踪，做好行业信息收集于分析，处理好企业与政府关系；第四，监督企业遵守市场经济秩序规范，处理好经济效益与生态环境、企业与利益相关者的关系。 （二）进一步拓展国内光伏应用市场，降低国际市场依赖度
我国光伏发电应用市场具有起步晚、基数小、发展快的特点。从我國光伏发电装机量增长趋势来看，“金太阳计划”和“分布式光伏发电”等政策对国内光伏应用市场的推动作用是明显的。2011年我国光伏装机量只占全部发电装机量的2.2%，2013年该比例增长到12%，可见国内光伏应用市场发展是非常迅速的，这也是我国光伏产业能够从低谷中强势恢复增长的主要原因。为了降低国际市场依赖度，减少贸易摩擦案，我们应该进一步拓展国内光伏应用市场。这样做不仅有利于光伏产业的健康可持续发展，更有利于国家能源安全和建设美丽中国的需要。将来几年，在贯彻落实《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》的过程中，各地因结合自身实际情况，拓宽光伏应用领域。主要有以下三个领域可供开发：第一，进一步鼓励建设屋顶分布式光伏发电系统安装，采取“自身利用，余量上网”的方式，在各类大型场馆、商业办公楼、公共建筑物、居民住宅楼上推广应用；第二，进一步建设公共场所光伏照明系统，在广场、公园、园区、景区等安装光伏发电系统；第三，高效利用国土资源和日照资源，建设大型地面光伏电站。有了强大的国内市场根基，我国光伏产业才能在世界市场保持竞争力，帮助我国在能源革命中占得一席之地。
（三）加大自主创新力度，掌握核心技术
目前我国光伏产业内的发明创新、技术进步成果与巨大的产业规模极不相配。要实现产业转型升级、保持持续国际竞争力，唯有加大自主创新力度，掌握核心技术。第一，政府带头与企业、科研院所、高校成立科技创新领导小组，主要任务是研究制定产业科技发展计划，建立产业科技信息服务平台，促进产学研一体化发展。第二，加大科研投入、促科研成果产出。一方面各级政府提供配套财政支持、专项基金和科技贷款，用以支持企业的科技攻关；另一方面光伏企业也要认识到科研重要性，提高科研投入与销售额比重，加大自主创新与引进吸收在创新力度。第三，坚持人才战略，做到引进高层次人才与培养人才储备并举。采用各种激励措施，大力引进光伏领域高层次管理与研究人才；同时重视培养后备人才，完善人才培养体系，建立人才培养基地。第四，制定科学、先进的技术标准体系，淘汰落后生产技术、促使光伏企业提高生产技术， 缩短与光伏强国的技术水平差距。
（四）改善融资环境，提供金融支持
在光伏产业快速成长、光伏应用市场迅速扩张、产业重组整合进入高潮的现实背景下，良好的金融环境和坚定的金融支持对我国光伏产业发展至关重要。财政补贴促增长在产业化初始阶段很有效，但随着产业规模达到一定程度，金融支持就成为促进产业更进一步发展的重要力量。因此，为落实中央部委政策精神，达到中央对于光伏产业发展的中长期规划目标，应进一步加强与改进我国光伏产业金融服务。第一，充分认识光伏产业潜力，提升金融支持信心。经过前一发展阶段的剧烈波动，我国光伏产业正在回归理性发展，在国际国内市场均具有很大的发展潜力，金融市场应该对此有充分的认识，对光伏产业发展有信心。第二，客观考察光伏企业，加强互信合作。对有融资要求的光伏企业要区别对待、客观考察，杜绝全盘否定光伏企业的融资资质，对发展势头好、财务状况好的企业，要坚定地提供金融支持。同时，借贷双方要加强沟通交流，构建互信合作的金融关系，避免发生抽贷、拖贷的不良现象。第三，鼓励金融创新，完善金融服务。光伏产业的融资应当借鉴国际经验，做到金融支持多样化，比如信贷多样化、融资国际化、资产证券化等，同时探索新型金融业务、金融产品，提供投行业务等综合金融服务。第四，加大监测力度，防范金融风险。对融资后的光伏企业要做到定期监测财务数据，制作信贷监测报告，以此保证资金有效运作，防范金融风险。
近几年来，光伏产业一直是我国政府重点关注的产业，单从国家层面出台的产业政策数量就可以看出来：2009年14项，2010年7项，2011年11项。2011年之后，在全球市场变化剧烈时期，政策出台更加密集，涉及部门从国务院到国家发改委、财政部、工信部、国家能源局以及国家电网等多个部委。2012年国家有关部门共出台光伏产业相关政策17条， 2013年共出台政策15条，平均每个月都有政策出台。在国家产业政策的支持下，我国光伏产业自2009年起呈现爆发式增长，装机总量从当年的0.16GW增长到2013年的11.3GW，2015年底达到了43.18GW成为世界首位。2015年底，世界新增光伏装机容量达到53GW，我国新增光伏装机量15GW，占全球总量的28.3%，同比增长41.5%。截止到2015年底，我国光伏装机量占发电总装机规模的比例只有2.9%，光伏发电量占总发电量的比例仅为0.7%，仍然有巨大的发展潜力和空间。
一、现阶段我国光伏产业存在的主要问题
2008年，中央政府出台了四万亿经济刺激计划，意欲保证中国经济在全球经济危机中平稳持续发展。2011-2015年期间，政府通过使用上述资金以及税收减免向九个重点行业提供财政支持，光伏产业位列其中。可以说，光伏产业蓬勃发展的高潮得益于政策驱动，而政策驱动的发展模式却也造成了诸多问题。
（一）政府引导监督不力，产业畸形发展
政府在新兴产业发展过程中要起到应有的支撑作用和保护作用，用完善的顶层设计、法制保障、政策保障来扶持新兴产业的发展，给企业可预期的信心。而我国的光伏产业政策更像是补丁式政策，一遇到问题，就出台政策，产业问题不断，政策出台不断，缺乏战略性和系统性，明显没有起到战略引导和市场监督的作用。
1. 进口量庞大与严重过剩并存
近年来，地方官员为了保住经济增长率，绞尽脑汁寻找经济增长极，而光伏产业作为新兴产业，符合政策风向，被当作新的投资热点产业。于是地方政府给企业提供土地、资金、税收优惠，大张旗鼓打造“新能源基地”。这种缺乏可行性论证的投资热潮，很容易导致产能过剩，造成巨大的财产损失和资源浪费，最终不得不被市场淘汰。以多晶硅为例，据海关统计数据显示，2013年全年累计进口多晶硅80653吨，但是与庞大的进口量并存的情况是，国内硅材料企业开工量严重低下，到2013年底，国内大约有13家多晶硅企业恢复生产，产能利用率30%左右。
2. 以制造业为主造成严重的环境污染
中国光伏产业承担了全球主要的制造工作，而光伏应用市场主要在国外，造成的局面就是低价的产品供给到了国外、生态问题留在了国内。根据2012年《中国光伏产业清洁生产研究报告》调查，国家工信部发布的多晶硅行业准入名单中，有20家企业符合《多晶硅行业准入条件》，而当时全国有多晶硅企业70多家。由于设备和工艺的领先，光伏产业链其他环节的环境污染问题少于多晶硅行业， 但部分规模以下企业仍然存在环境污染问题，主要原因是：首先，地方政府对企业监管不力、执法不严；其次，企业为降低成本而不治理废气、废水、废渣；再次，企业对化学品相关岗位人员培训不足导致环境污染事故的发生。
（二）出口依赖度高，遭受贸易壁垒多
我国是光伏产品的重要生产国，但大部分的光伏产品都是出口欧美日，容易受到国外需求动摇以及汇率、贸易壁垒等影响。2012年11月，美国和欧洲先后给予中国光伏产业严重贸易打击，美国时间11月7日，美国国际贸易委员会（ITC）作出终裁，对从中国进口的晶体硅光伏电池及组件做出双反终裁，开始对中国光伏电池征收惩罚性关税；11月8日，欧盟委员会正式发布公告，称已对从中国光伏企业进口的硅片、电池、组件启动反补贴调查。欧盟目前是中国光伏企业最主要的出口市场，出货量占到中国光伏企业的70%左右。欧盟此举涉及其从中国进口的价值210亿欧元的光伏产品，并制造了全球金额最大的贸易摩擦案。
（三）发明创新不足，受国外技术牵制
据不完全统计，国内光伏企业的总研发费用仅为美国光伏企业的1/3，而销售收入约为美国光伏企业的4倍。 在硅材料、光伏电池、光伏组件的生产中，硅材料生产技术以及生产装备大多需要进口，光伏电池和光伏组件的关键设备完全依赖进口。尽管从光伏产业的绝对专利数量来看，我国已处于世界前列，但我国光伏产业专利结构不合理，大多属于实用新型专利和外观设计专利，缺乏高质量的创新发明专利。而美、日、欧盟诸国在中国的专利申请大多集中于高技术含量的发明专利。2013年，我国光伏产业发明专利引用国外专利15971次，引用国内专利仅为6363次， 可见国内很少有专利处于核心地位。
（四）融资环境恶化，企业缺乏金融支持
在“光伏寒冬”时期，市场不景气、贸易摩擦、库存压力等诸多因素严重打击了各类投资者和金融机构对光伏产业的信心，造成光伏企业融资难的困境。银行对光伏企业加紧收回贷款、限制贷款，证监会对光伏企业上市进行更为严厉的审核甚至暂停光伏企业上市，机构投资者对光伏企业债券更是毫无信心，无论是银行融资、股权融资还是债券融资都是难上加难。尽管国家对光伏产业依旧重视，但融资渠道与政策态度严重脱节，光伏产业的地位与金融支持力度极不相符。我国金融市场本身就存在问题，当遇到处在快速增长、剧烈变化的光伏产业时，两者所暴露出来的矛盾就更为复杂了。
二、推动我国光伏产业健康发展的对策
（一）转变政府的产业发展观念，加强产业引导与监督作用
过去，光伏产业被政府视为新的经济增长点和政绩的体现，动用各种资源支持光伏产业发展，没有考虑到大量资源投入可能带来的产能过剩问题，同时也放松了产业监管，造成了高能耗高污染的恶果。因此，在未来的工作中政府应当将这种盲目的产业发展观念转变为积极推动新能源生产和消费革命，塑造具有国际竞争力的新兴产业的观念。要立足于国家能源战略层面而非经济增长和政绩层面，为光伏产业提供良好的发展环境和平台。在这一过程中，政府主要的作用是引导和监督：第一，合理规划产业链产能布局，避免某些环节产能过高、开工不足的问题；第二，引导产业转型升级，用市场机制淘汰落后生产方式，向微笑曲线上端转型；第三，提供配套公共服务，建立光伏产业公共服务平台，加强对政策及市场的跟踪，做好行业信息收集于分析，处理好企业与政府关系；第四，监督企业遵守市场经济秩序规范，处理好经济效益与生态环境、企业与利益相关者的关系。 （二）进一步拓展国内光伏应用市场，降低国际市场依赖度
我国光伏发电应用市场具有起步晚、基数小、发展快的特点。从我國光伏发电装机量增长趋势来看，“金太阳计划”和“分布式光伏发电”等政策对国内光伏应用市场的推动作用是明显的。2011年我国光伏装机量只占全部发电装机量的2.2%，2013年该比例增长到12%，可见国内光伏应用市场发展是非常迅速的，这也是我国光伏产业能够从低谷中强势恢复增长的主要原因。为了降低国际市场依赖度，减少贸易摩擦案，我们应该进一步拓展国内光伏应用市场。这样做不仅有利于光伏产业的健康可持续发展，更有利于国家能源安全和建设美丽中国的需要。将来几年，在贯彻落实《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》的过程中，各地因结合自身实际情况，拓宽光伏应用领域。主要有以下三个领域可供开发：第一，进一步鼓励建设屋顶分布式光伏发电系统安装，采取“自身利用，余量上网”的方式，在各类大型场馆、商业办公楼、公共建筑物、居民住宅楼上推广应用；第二，进一步建设公共场所光伏照明系统，在广场、公园、园区、景区等安装光伏发电系统；第三，高效利用国土资源和日照资源，建设大型地面光伏电站。有了强大的国内市场根基，我国光伏产业才能在世界市场保持竞争力，帮助我国在能源革命中占得一席之地。
（三）加大自主创新力度，掌握核心技术
目前我国光伏产业内的发明创新、技术进步成果与巨大的产业规模极不相配。要实现产业转型升级、保持持续国际竞争力，唯有加大自主创新力度，掌握核心技术。第一，政府带头与企业、科研院所、高校成立科技创新领导小组，主要任务是研究制定产业科技发展计划，建立产业科技信息服务平台，促进产学研一体化发展。第二，加大科研投入、促科研成果产出。一方面各级政府提供配套财政支持、专项基金和科技贷款，用以支持企业的科技攻关；另一方面光伏企业也要认识到科研重要性，提高科研投入与销售额比重，加大自主创新与引进吸收在创新力度。第三，坚持人才战略，做到引进高层次人才与培养人才储备并举。采用各种激励措施，大力引进光伏领域高层次管理与研究人才；同时重视培养后备人才，完善人才培养体系，建立人才培养基地。第四，制定科学、先进的技术标准体系，淘汰落后生产技术、促使光伏企业提高生产技术， 缩短与光伏强国的技术水平差距。
（四）改善融资环境，提供金融支持
在光伏产业快速成长、光伏应用市场迅速扩张、产业重组整合进入高潮的现实背景下，良好的金融环境和坚定的金融支持对我国光伏产业发展至关重要。财政补贴促增长在产业化初始阶段很有效，但随着产业规模达到一定程度，金融支持就成为促进产业更进一步发展的重要力量。因此，为落实中央部委政策精神，达到中央对于光伏产业发展的中长期规划目标，应进一步加强与改进我国光伏产业金融服务。第一，充分认识光伏产业潜力，提升金融支持信心。经过前一发展阶段的剧烈波动，我国光伏产业正在回归理性发展，在国际国内市场均具有很大的发展潜力，金融市场应该对此有充分的认识，对光伏产业发展有信心。第二，客观考察光伏企业，加强互信合作。对有融资要求的光伏企业要区别对待、客观考察，杜绝全盘否定光伏企业的融资资质，对发展势头好、财务状况好的企业，要坚定地提供金融支持。同时，借贷双方要加强沟通交流，构建互信合作的金融关系，避免发生抽贷、拖贷的不良现象。第三，鼓励金融创新，完善金融服务。光伏产业的融资应当借鉴国际经验，做到金融支持多样化，比如信贷多样化、融资国际化、资产证券化等，同时探索新型金融业务、金融产品，提供投行业务等综合金融服务。第四，加大监测力度，防范金融风险。对融资后的光伏企业要做到定期监测财务数据，制作信贷监测报告，以此保证资金有效运作，防范金融风险。