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【摘要】“三公经费”是我国行政事业单位日常开支的重要组成部分，也是社会关注的焦点所在。本文以东海县2014年度“三公经费”管理为例，对“三公经费”管理的现状及存在的问题进行分析，并就如何解决存在的问题进行探讨，希望在实践工作中加以完善，发挥积极作用。
【关键词】三公经费 管理 问题 应对策略
“三公经费”是行政事业单位内部各部门、人员因公出国（境）、公车购置（运行）以及公务招待等行为所产生的费用，是行政事业单位各项工作得以正常开展的前提和保障。但当前受到管理制度不够完善、预算管理机制不合理、以及监督制约力度不足等因素的影响，“三公经费”的管理尚存在一定的问题，如何应对这些问题，实现“三公经费”的科学、合理管理是当前各方人员必须深入思考的问题。如东海县2014年县直各单位（各学校除外，下同）行政运行费用支出31257万元，同比减支5810万元，下降15.7%。其中“三公”经费支出3523万元，同比减支917万元，下降20.7%，“三公”经费占行政运行支出比重为11.3%，同比下降0.7个百分点，“三公经费”管理已经取得了一定的成效，但其目前在行政运行支出项目中所占比重仍然较高，还有待通过进一步加强管理的方式，促进“三公经费”管理的合理化发展。
一、“三公经费”管理现存问题
（一）预算机制不完善
第一，预算编制虽然要求“零基预算”，实际操作仍普遍采取基数法，即预算额度根据上一年度支出情况确定，导致“三公经费”管理差的单位预算额度持续走高，影响预算合理性;第二，非税收入纳入预算后，存在“以收定支”问题，实际存在非税收入较多的单位由于经费来源比较充足，就具备增大“三公经费”支出的条件，而非税收入较少的单位，又存在支出缺口矛盾;第三，在预算科目的设置中未针对性的设置“三公经费”科目，实际发生的“三公经费”支出明细被分散记录在不同的会计分录当中，导致“三公经费”预算的总体规模难以准确计算。
（二）绩效管理职能缺失
当前我国行政事业单位所引入的预算绩效评价多局限于项目考评环节当中，缺少对基本支出的绩效评价，难以体现绩效管理的全过程、全口径特点，在评估“三公经费”支出合理性方面的职能不足。
同时，由于“三公经费”在信息公开上不够全面，加之目前还缺乏有关的制度规定以及权威性部门的准确评估，导致社会公众对“三公经费”支出合理性的判断不够科学。如每年度国家税务总局所公布的“三公经费”支出数额巨大，占所有中央部门支出“三公经费”的比例高，这个数据一看非常惊人，但若考虑到税务部门内部复杂的结构组织，以及大量的预算单位、在职人员，这一数据似乎又可以理解。同时所公布的“三公经费”数据是否真正合理，公众是难以判断的。由于公众对各个部门的构成、职能、以及资产情况不熟悉，再加上没有权威性的部门进行评估，导致数据准确性、合理性无从考量。
（三）公示管理不完善
这主要表现在如下两方面：一是公示的内容不全面。现阶段“三公经费”公开的内容主要是预算安排和支出金额，缺乏各个项目的明细数据，社会公众只能够获得各单位支出的金额，无从了解支出的具体内容，因此导致支出金额较大的单位成为了“众矢之的”。由于公开的内容不全面与彻底，导致公众对这些经费的流向、金额大小缺乏知情权，监督权的实施因此受限，简单来说就是公众只知道“花了多少钱”，但却无从了解“花钱办了哪些事”。第二是公示的形式不统一。当前“三公经费”的支出方式以及金额大小都是由预算单位自行公布。虽然中央政府部门明确预算单位有向社会公众公布经费支出明细的责任，但在公布形式上还不够统一，表现在：一是时间上的不一致，预算公布的时间有早有晚且时间跨度大，有的部分甚至在下半年才公布上一年度预算数据（其目的是回避公众视野，避免引起媒体的关注报道）;二是模式上的不一致，一些单位所提供的预算数据非常明确，也很方便进行查询，但也有一些单位提供的都是比较模糊的数据，不易查询，导致公众、政府对这些项目的难以实施监督。
二、“三公经费”管理应对方式
（一）完善预算管理机制
改进预算管理机制的关键是调整基于基数法的预算核定方式。需要基于对各个机构部门情况的了解，确定单位的基本数值以及定额标准，按照该标准对单位预算进行核定。以车辆运行费用项目为例，特别是执法保留的单位，首先需要结合各个部门、机构的实际情况，对车辆编制数进行核定，然后调查不同车型，根据车型核定单车定额标准，最终计算得到车辆预算数。通过这种切合实际的方法，一方面能够使各个部门、机构的预算数值与实际情况更加吻合，另一方面能够约束以往开支水平较高单位、机构的支出。当然，针对编制以外的超标车辆，需要参考公车治理规定进行清理，一方面使合法、合理使用的资产效益得到最大限度的发挥，另一方面也需要对闲置资产加以及时处理，以免因闲置而出现不合理的浪费项目。
（二）加强预算绩效管理
“三公经费”的管理中还需要引入绩效管理的概念。评价一个单位或机构是否较好地执行了本职工作，并不是单纯的看“三公经费”支出的多少。如果这些单位、机构的工作任务复杂、业务量大、工作难度高，就势必需要一定量的“三公经费”予以保障。但如何判断“三公经费”支出与实际工作量、工作难度之间的均衡性呢？最关键性的一点就是将绩效管理理念引入预算工作中，如对于两个职能相似的单位而言，若人员配置以及资产数量相当，则理论上两个单位的“三公经费”预算、支出数值均应当基本一致。但若两个单位所取得的绩效成果有所差异，则付出的成本也不尽相同。任务完成得较好的单位相应的“三公经费”支出高的可能性大，而任务完成情况不佳的单位相应的“三公经费”支出低的可能性大。通过这种方式，将“三公经费”的支出与绩效管理相结合，以完成同等绩效为前提，“三公经费”支出越小的情况越佳。 （三）完善公示制度
首先需要对“三公经费”的公示制度进行完善，包括“三公经费”的公示时间，公示形式，以及细化程度。各个部门不单需要公示“三公经费”，同时也需要公开其他预算支出项目。同时要求主管部门对“三公经费”的相关支出情况进行必要分析，例如支出的合理性以及变化情况，从专业角度分析支出项目，以达到减少信息不对称性的目的。除此以外，还需要健全监督制度以及问责制度。各部门每年的年度决算，应规定由相关部门进行监督和评估。可以借鉴企业管理的做法，每年由中介机构对其会计报表做出审计报告，并对报告的真实性负责，如在以后的年度审计中发现问题，也可直接追究中介机构的责任。
（四）深化财政体制改革
预算是控制“三公经费”支出金额的重要途径之一，同时也能够作为社会各界对“三公经费”进行监督的基本依据。特别是《财政总预算会计制度》将于2016年1月日正式实施，在新会计制度的改革背景下，对单位、机构的财务水平要求逐渐增高。行政事业单位收入以财政拨款为主，也有部分收入来源于资产盈利（罚款、赞助、租金等）。根据这一特点，在全口径预算管理模式下，在收入项目中详细记录资金的具体来源与用途，支出项目则按照“三公经费”以及公共服务支出进行划分，使财政部门对“三公经费”的监管有据可依。同时，还需要对资产流动进行严格控制，行政事业单位的公车、精密仪器等设备必须在民众监督下进行公开拍卖，除此以外，还需要对采购事项进行严格控制，机关事业单位所有采购事项必须纳入年度预算管理，无预算不采购。事业单位需要加大采购管理力度，对采购支出进行严格控制，通过招标等形式，由招标确定消耗品以及部分大型高额物品的采购计划，通过对采购事项的严格控制，能够有效控制“三公经费”中所谓的“灰色地带”。
三、结束语
总之，“三公经费”是我国一项非常巨大的财政支出项目，每年度支出数额非常庞大。若有关“三公经费”的财务状况不透明，则不利于对“三公经费”支出的监督管理，可能会导致“三公经费”的控制目标难以实现。针对“三公经费”管理中存在的问题，必须找准问题产生的根本原因，有针对性的制定应对方案，通过完善预算管理机制，加强预算绩效管理，完善公示制度，以及深化财政体制改革的方式促进“三公经费”管理水平的发展、提升。
参考文献
[1]谢柳芳，刘更新.“三公经费”披露体系与审计监控体系研究[J].会计之友，2015，（10）：114-120.
[2]范晓红.浅谈三公经费下行政事业单位财务管理[J].行政事业资产与财务，2015，（19）：70-70，69.
【关键词】三公经费 管理 问题 应对策略
“三公经费”是行政事业单位内部各部门、人员因公出国（境）、公车购置（运行）以及公务招待等行为所产生的费用，是行政事业单位各项工作得以正常开展的前提和保障。但当前受到管理制度不够完善、预算管理机制不合理、以及监督制约力度不足等因素的影响，“三公经费”的管理尚存在一定的问题，如何应对这些问题，实现“三公经费”的科学、合理管理是当前各方人员必须深入思考的问题。如东海县2014年县直各单位（各学校除外，下同）行政运行费用支出31257万元，同比减支5810万元，下降15.7%。其中“三公”经费支出3523万元，同比减支917万元，下降20.7%，“三公”经费占行政运行支出比重为11.3%，同比下降0.7个百分点，“三公经费”管理已经取得了一定的成效，但其目前在行政运行支出项目中所占比重仍然较高，还有待通过进一步加强管理的方式，促进“三公经费”管理的合理化发展。
一、“三公经费”管理现存问题
（一）预算机制不完善
第一，预算编制虽然要求“零基预算”，实际操作仍普遍采取基数法，即预算额度根据上一年度支出情况确定，导致“三公经费”管理差的单位预算额度持续走高，影响预算合理性;第二，非税收入纳入预算后，存在“以收定支”问题，实际存在非税收入较多的单位由于经费来源比较充足，就具备增大“三公经费”支出的条件，而非税收入较少的单位，又存在支出缺口矛盾;第三，在预算科目的设置中未针对性的设置“三公经费”科目，实际发生的“三公经费”支出明细被分散记录在不同的会计分录当中，导致“三公经费”预算的总体规模难以准确计算。
（二）绩效管理职能缺失
当前我国行政事业单位所引入的预算绩效评价多局限于项目考评环节当中，缺少对基本支出的绩效评价，难以体现绩效管理的全过程、全口径特点，在评估“三公经费”支出合理性方面的职能不足。
同时，由于“三公经费”在信息公开上不够全面，加之目前还缺乏有关的制度规定以及权威性部门的准确评估，导致社会公众对“三公经费”支出合理性的判断不够科学。如每年度国家税务总局所公布的“三公经费”支出数额巨大，占所有中央部门支出“三公经费”的比例高，这个数据一看非常惊人，但若考虑到税务部门内部复杂的结构组织，以及大量的预算单位、在职人员，这一数据似乎又可以理解。同时所公布的“三公经费”数据是否真正合理，公众是难以判断的。由于公众对各个部门的构成、职能、以及资产情况不熟悉，再加上没有权威性的部门进行评估，导致数据准确性、合理性无从考量。
（三）公示管理不完善
这主要表现在如下两方面：一是公示的内容不全面。现阶段“三公经费”公开的内容主要是预算安排和支出金额，缺乏各个项目的明细数据，社会公众只能够获得各单位支出的金额，无从了解支出的具体内容，因此导致支出金额较大的单位成为了“众矢之的”。由于公开的内容不全面与彻底，导致公众对这些经费的流向、金额大小缺乏知情权，监督权的实施因此受限，简单来说就是公众只知道“花了多少钱”，但却无从了解“花钱办了哪些事”。第二是公示的形式不统一。当前“三公经费”的支出方式以及金额大小都是由预算单位自行公布。虽然中央政府部门明确预算单位有向社会公众公布经费支出明细的责任，但在公布形式上还不够统一，表现在：一是时间上的不一致，预算公布的时间有早有晚且时间跨度大，有的部分甚至在下半年才公布上一年度预算数据（其目的是回避公众视野，避免引起媒体的关注报道）;二是模式上的不一致，一些单位所提供的预算数据非常明确，也很方便进行查询，但也有一些单位提供的都是比较模糊的数据，不易查询，导致公众、政府对这些项目的难以实施监督。
二、“三公经费”管理应对方式
（一）完善预算管理机制
改进预算管理机制的关键是调整基于基数法的预算核定方式。需要基于对各个机构部门情况的了解，确定单位的基本数值以及定额标准，按照该标准对单位预算进行核定。以车辆运行费用项目为例，特别是执法保留的单位，首先需要结合各个部门、机构的实际情况，对车辆编制数进行核定，然后调查不同车型，根据车型核定单车定额标准，最终计算得到车辆预算数。通过这种切合实际的方法，一方面能够使各个部门、机构的预算数值与实际情况更加吻合，另一方面能够约束以往开支水平较高单位、机构的支出。当然，针对编制以外的超标车辆，需要参考公车治理规定进行清理，一方面使合法、合理使用的资产效益得到最大限度的发挥，另一方面也需要对闲置资产加以及时处理，以免因闲置而出现不合理的浪费项目。
（二）加强预算绩效管理
“三公经费”的管理中还需要引入绩效管理的概念。评价一个单位或机构是否较好地执行了本职工作，并不是单纯的看“三公经费”支出的多少。如果这些单位、机构的工作任务复杂、业务量大、工作难度高，就势必需要一定量的“三公经费”予以保障。但如何判断“三公经费”支出与实际工作量、工作难度之间的均衡性呢？最关键性的一点就是将绩效管理理念引入预算工作中，如对于两个职能相似的单位而言，若人员配置以及资产数量相当，则理论上两个单位的“三公经费”预算、支出数值均应当基本一致。但若两个单位所取得的绩效成果有所差异，则付出的成本也不尽相同。任务完成得较好的单位相应的“三公经费”支出高的可能性大，而任务完成情况不佳的单位相应的“三公经费”支出低的可能性大。通过这种方式，将“三公经费”的支出与绩效管理相结合，以完成同等绩效为前提，“三公经费”支出越小的情况越佳。 （三）完善公示制度
首先需要对“三公经费”的公示制度进行完善，包括“三公经费”的公示时间，公示形式，以及细化程度。各个部门不单需要公示“三公经费”，同时也需要公开其他预算支出项目。同时要求主管部门对“三公经费”的相关支出情况进行必要分析，例如支出的合理性以及变化情况，从专业角度分析支出项目，以达到减少信息不对称性的目的。除此以外，还需要健全监督制度以及问责制度。各部门每年的年度决算，应规定由相关部门进行监督和评估。可以借鉴企业管理的做法，每年由中介机构对其会计报表做出审计报告，并对报告的真实性负责，如在以后的年度审计中发现问题，也可直接追究中介机构的责任。
（四）深化财政体制改革
预算是控制“三公经费”支出金额的重要途径之一，同时也能够作为社会各界对“三公经费”进行监督的基本依据。特别是《财政总预算会计制度》将于2016年1月日正式实施，在新会计制度的改革背景下，对单位、机构的财务水平要求逐渐增高。行政事业单位收入以财政拨款为主，也有部分收入来源于资产盈利（罚款、赞助、租金等）。根据这一特点，在全口径预算管理模式下，在收入项目中详细记录资金的具体来源与用途，支出项目则按照“三公经费”以及公共服务支出进行划分，使财政部门对“三公经费”的监管有据可依。同时，还需要对资产流动进行严格控制，行政事业单位的公车、精密仪器等设备必须在民众监督下进行公开拍卖，除此以外，还需要对采购事项进行严格控制，机关事业单位所有采购事项必须纳入年度预算管理，无预算不采购。事业单位需要加大采购管理力度，对采购支出进行严格控制，通过招标等形式，由招标确定消耗品以及部分大型高额物品的采购计划，通过对采购事项的严格控制，能够有效控制“三公经费”中所谓的“灰色地带”。
三、结束语
总之，“三公经费”是我国一项非常巨大的财政支出项目，每年度支出数额非常庞大。若有关“三公经费”的财务状况不透明，则不利于对“三公经费”支出的监督管理，可能会导致“三公经费”的控制目标难以实现。针对“三公经费”管理中存在的问题，必须找准问题产生的根本原因，有针对性的制定应对方案，通过完善预算管理机制，加强预算绩效管理，完善公示制度，以及深化财政体制改革的方式促进“三公经费”管理水平的发展、提升。
参考文献
[1]谢柳芳，刘更新.“三公经费”披露体系与审计监控体系研究[J].会计之友，2015，（10）：114-120.
[2]范晓红.浅谈三公经费下行政事业单位财务管理[J].行政事业资产与财务，2015，（19）：70-70，69.