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税收制度（简称税制）一般是指国家对税收这种无偿性、强制性和规范性的分配活动以法律或法规形式制定和颁发的一整套具体课税办法的总称，是规范国家征税和纳税人纳税的法律规范。在我国农村和城镇实行的是两套税制，在城镇中主要是实施的工商业税制，而在农村则又有———独立的税制即农业税制。
一、我国农业税费改革
1958年6月，国家颁布了《中华人民共和国农业税条例》。后来，虽然做出过几次大的调整，但基本上还是以该《条例》为基础的。随着时代和经济的发展变化，农业税征收目的、主体、对象和范围等等与过去相比都发生了重大变化。随着工商业的发展，农业在国民经济的比值逐渐下降，农业税已不是我国财政收入的主要财源。以2001年为例，农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6%。农业税的征收目的并非仅仅为增加财政收入，其主要功能是集中到公平纳税的宏观上来。然而，这种陈旧的税制除了加重农民负担外，在征收方面也出现了诸多与现实脱节的地方，已不能有效发挥税收的经济调节作用。同时，混淆了农村财政分配关系，严重影响了农民的生产积极性和社会秩序，阻碍了农村经济和社会生产力的发展，也成为农村全面建设小康社会的障碍。从这一客观现实出发，迫使我国政府在农村展开了以农村税费改革为核心的一系列改革。
2000年以安徽为试点进行农村税费改革,主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。同时,取消屠宰税,逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策；改革村提留使用办法。
2002年扩大改革的试点范围，2003年在全国范围之内推开，到2005年初，江苏、重庆、河南、四川、山西、内蒙古、贵州、安徽、海南、广东、宁夏、福建相继宣布取消农业税。至此，我国已有18个省份全部免征农业税。剩下的12个省区中，湖北等7个粮食主产区降低农业税率3个百分点以上。
这次税费改革从源头上堵住乱收费、乱摊派、乱集资的口子，使得农民从中受益，人们称之为继土地革命、家庭联产承包责任制以来的第三次革命，但这次改革与以往不同的是，前两次都是农村生产关系的改革，而这次改革不仅仅是农村生产关系的重大改革，同时也是各个阶层利益的重新分配，涉及面宽而深，触动各方的经济利益，因而实施具有很大的艰巨性和复杂性。目前摆在我们面前的是，农民负担减轻了但是农村的乡镇机构和村级组织却无法正常运转。那么我国的税制究竟走向如何？从2000年试点改革开始已成为学术界和理论界讨论的热点。但是，基本的观点是实行城乡统一的税制。
诚然，从长远来看，建立与我国社会经济发展的总体战略目标具有一致性的且与全球税收制度接轨的税费制度，使农村税费制度规范在整个国家市场经济制度建设的系统之内，成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度是一种必然的趋势。 但就目前而言在农村实行城乡统一的税制存在很大的难度。
二、目前我国实行统一税制的障碍
在我国从一个独立的农业税制转变为城乡统一的税制，这是一个长期的、渐进的过程。近年税费改革已向实施城乡统一税制迈出了第一步，但我国在税费改革的同时遇到了很多困难，短时间内实行统一的城乡税制恐怕有相当难度。主要原因如下:
（一）税费改革相应的其它配套改革是实行统一税制的前提和基础
税费改革并非一蹴而就，也不仅仅是税费制度的改革和完善，而是一次农村经济利益的大调整。它涉及到与其它现存制度安排顺理问题。按照均衡制度观理论，各个制度间是相互关联的和相互依赖的。如果一项新制度的安排与现存的制度不相“耦合”或人才积累不足，那么这项制度的结果均可能产生与立法者或政府的初衷不尽相同。
国家出台减免农业税之初，按其方案，在试点地区经初步测算，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。即以改革促改革。但在后来的实践中，瓶颈显现鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力出在行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。中央决定对各省进行转移支付来促进改革的进行。给钱并不是决策者的最终意图。出现意外情况的一个主要原因是在理想计划和发展历史烙印的现存制度环境之间缺乏“耦合”。只有相互一致和支持的制度安排才是富有生命力和可维系的，否则，精心设计的制度很可能是高度不稳定的。
（二）农村居民的收入水平决定了目前实行统一税制的不可行性
农村居民收入普遍偏低，没达到城市居民个人所得税的起征点。在1990、1995、2000、2002、2003年我国农村居民纯收入每年分别为686.31元、1577.4元、2253.42元、2475.63元、2622.24元。西部地区的收入更低，以西部开发12省农村居民纯收入来说明，在1990、1995、2000、2002、2003年居民的纯收入分别为552.7、116.78、1661.03、1820.78、1936.01元。我国城市居民的个人所得税，起征点为每月800元，从上述得知，2003年我国农村居民的纯收入每月仅为218.5元，西部地区为每月161元，而且农村的纯收入中所包括的农产品销售收入并未扣除农民的劳动投入，可以说与城镇居民相比实际上比这个比例更低。
（三）农村的商品化程度和文化程度是实行统一税制的重要因素
从实践上看，农业税收制度是随着各国经济发展和其他内外部因素变化而变化的。是否进行农业税制改革及其改革的彻底程度如何受制于农业的自给半自给程度或商品货币化程度、农业的经营规模、农民的素质如何以及税收工作人员的专业水平和征收手段。设计税种和征收方式总是要考虑实施成本、纳税成本和政治成本，并对此进行反复核算的。假如我们在农村也实行个人所得税。但税收、征收方法的选取必须符合目前农村的现实情况。
个人所得税的课征方法有从源征收法和申报清缴两种方法。各国根据不同项目同时采用这两种课征方法。
所谓从源征收法，是指在支付收入时代扣代缴个人所得税。通常的情况是，在支付工资、薪金、利息或股息时，支付单位依据税法负责对所支付之收入项目扣缴税款，然后汇总缴纳。所谓申报清缴法，就是分期预缴和年终汇算相结合，由纳税人在纳税年度申报全年估算的总收入额，并按估算额分期预缴税款。到年度终了时，再按实际收入额提交申报表，依据全年实际人所得税额，对税款多退少补。
目前，各国除对某些收入项目采用从源征收法外，一般都是采用申报清缴法，在美国，除了对工资、薪金收入实际从源课征和清缴相结合的课征法之外，对纳税人工资、薪金收入以外的其他收入，采用按季自报缴纳，年终汇算清缴的办法，来课征个人所得税。日本所得税的课税方法也大体相似，以纳税人自行申报所得额与税款的课征也采用两种税制结合的做法。如果在我国农村实行城乡统一的税制，由于农民收入的多元化和非固定工资，很难实行从源征收法，那么主要的只能采用申报清缴法。这种方法的是在税务管理上，对税务机关和纳税人都方便易行。但我国强制性收税体制下的农民，文化程度低、纳税意识差加之于农民数量众多，商品化程度低，靠农村主动而真实的申报清缴，似乎不太可能。另一方面，由于农业是国民经济的基础，农业生产单位规模普遍偏小、分散，征税机关没有条件和手段建立健全的核算体系准确核定农民的收入，税收征管困难，征收成本提高。以前征收的以销售收入为计税依据的农业税在实际操作中演化为按田亩数或人头数征收的定额税就说明了这一事实。
（四）我国现行的工商税制本身存在很多缺陷
1.我国税收成本的管理过大。我国对于税收成本长期未能引起足够的重视，人员的办公经费快速增长，机构严重膨胀，经常为小额税款征收耗费大量人力成本，各级政府为刺激税务部门增收的积极性，提退和财政安排的手续费增大以及给予各种不规范的奖励等等。由于农村对税费的抵触情绪较城市更大，因此，加大这种税收的成本。
2.现行的工商税制政策稳定性差。除了税收法律、条例、规章，还不断出台数不清的行政解释、补充规定以及过多、过滥的临时性税收优惠政策，造成纳税人不断的增加在应付各种税收的时间精力和财力的投资。
三、对策及建议
（一）提高农民文化水平和思想素质
大力发展农村职业技术教育和成人教育，加速培养农村适用人才。同时也不断提高征税人的专业知识水平和职业道德。
（二）大力发展乡镇企业，降低农村地区企业所得税税率
由于农村地区的基础设施落后、人力资源不足等缺陷，不仅农村外部资本少有投入，就连内部资金也通过金融体系大量外流，因此，需要降低农村企业的公共产品负担成本，全面下调农村企业所得税税率，弥补资本投资于农村的不利条件，一方面吸引资金的回流和进入，使资本投入有利可图；另一方面也为对农村非农劳动力开征社会保险税创造条件。农村地区的企业不论资本来源、不分企业类型应全面低税率企业所得税，以刺激投资，扩大就业。
（三）中央应加大对农村的基础设施建设投资
由国家提供农村所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。
（四）改革土地制度加快土地流转机制，逐步将分散的低水平的小农经营转变成为成片的土地，家庭农场式经营
（五）做好其它的配套改革
精简财政供养人员，缩减财政支出，提高政府的行政效率，转变政府人员的工作作风；要科学划分财权、事权，完善分税制财政体制，建立科学合理的地方税税制结构，做到财权和事权相统一；加速农村社保制度建设，切实提高农村的保障水平。
（六）不断完善工商税制，简化税制，便于征管，易于纳税人了解和遵从税法，降低税收成本
（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院 内蒙古地方税务局中部税务稽查分局）
一、我国农业税费改革
1958年6月，国家颁布了《中华人民共和国农业税条例》。后来，虽然做出过几次大的调整，但基本上还是以该《条例》为基础的。随着时代和经济的发展变化，农业税征收目的、主体、对象和范围等等与过去相比都发生了重大变化。随着工商业的发展，农业在国民经济的比值逐渐下降，农业税已不是我国财政收入的主要财源。以2001年为例，农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6%。农业税的征收目的并非仅仅为增加财政收入，其主要功能是集中到公平纳税的宏观上来。然而，这种陈旧的税制除了加重农民负担外，在征收方面也出现了诸多与现实脱节的地方，已不能有效发挥税收的经济调节作用。同时，混淆了农村财政分配关系，严重影响了农民的生产积极性和社会秩序，阻碍了农村经济和社会生产力的发展，也成为农村全面建设小康社会的障碍。从这一客观现实出发，迫使我国政府在农村展开了以农村税费改革为核心的一系列改革。
2000年以安徽为试点进行农村税费改革,主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。同时,取消屠宰税,逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策；改革村提留使用办法。
2002年扩大改革的试点范围，2003年在全国范围之内推开，到2005年初，江苏、重庆、河南、四川、山西、内蒙古、贵州、安徽、海南、广东、宁夏、福建相继宣布取消农业税。至此，我国已有18个省份全部免征农业税。剩下的12个省区中，湖北等7个粮食主产区降低农业税率3个百分点以上。
这次税费改革从源头上堵住乱收费、乱摊派、乱集资的口子，使得农民从中受益，人们称之为继土地革命、家庭联产承包责任制以来的第三次革命，但这次改革与以往不同的是，前两次都是农村生产关系的改革，而这次改革不仅仅是农村生产关系的重大改革，同时也是各个阶层利益的重新分配，涉及面宽而深，触动各方的经济利益，因而实施具有很大的艰巨性和复杂性。目前摆在我们面前的是，农民负担减轻了但是农村的乡镇机构和村级组织却无法正常运转。那么我国的税制究竟走向如何？从2000年试点改革开始已成为学术界和理论界讨论的热点。但是，基本的观点是实行城乡统一的税制。
诚然，从长远来看，建立与我国社会经济发展的总体战略目标具有一致性的且与全球税收制度接轨的税费制度，使农村税费制度规范在整个国家市场经济制度建设的系统之内，成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度是一种必然的趋势。 但就目前而言在农村实行城乡统一的税制存在很大的难度。
二、目前我国实行统一税制的障碍
在我国从一个独立的农业税制转变为城乡统一的税制，这是一个长期的、渐进的过程。近年税费改革已向实施城乡统一税制迈出了第一步，但我国在税费改革的同时遇到了很多困难，短时间内实行统一的城乡税制恐怕有相当难度。主要原因如下:
（一）税费改革相应的其它配套改革是实行统一税制的前提和基础
税费改革并非一蹴而就，也不仅仅是税费制度的改革和完善，而是一次农村经济利益的大调整。它涉及到与其它现存制度安排顺理问题。按照均衡制度观理论，各个制度间是相互关联的和相互依赖的。如果一项新制度的安排与现存的制度不相“耦合”或人才积累不足，那么这项制度的结果均可能产生与立法者或政府的初衷不尽相同。
国家出台减免农业税之初，按其方案，在试点地区经初步测算，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。即以改革促改革。但在后来的实践中，瓶颈显现鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力出在行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。中央决定对各省进行转移支付来促进改革的进行。给钱并不是决策者的最终意图。出现意外情况的一个主要原因是在理想计划和发展历史烙印的现存制度环境之间缺乏“耦合”。只有相互一致和支持的制度安排才是富有生命力和可维系的，否则，精心设计的制度很可能是高度不稳定的。
（二）农村居民的收入水平决定了目前实行统一税制的不可行性
农村居民收入普遍偏低，没达到城市居民个人所得税的起征点。在1990、1995、2000、2002、2003年我国农村居民纯收入每年分别为686.31元、1577.4元、2253.42元、2475.63元、2622.24元。西部地区的收入更低，以西部开发12省农村居民纯收入来说明，在1990、1995、2000、2002、2003年居民的纯收入分别为552.7、116.78、1661.03、1820.78、1936.01元。我国城市居民的个人所得税，起征点为每月800元，从上述得知，2003年我国农村居民的纯收入每月仅为218.5元，西部地区为每月161元，而且农村的纯收入中所包括的农产品销售收入并未扣除农民的劳动投入，可以说与城镇居民相比实际上比这个比例更低。
（三）农村的商品化程度和文化程度是实行统一税制的重要因素
从实践上看，农业税收制度是随着各国经济发展和其他内外部因素变化而变化的。是否进行农业税制改革及其改革的彻底程度如何受制于农业的自给半自给程度或商品货币化程度、农业的经营规模、农民的素质如何以及税收工作人员的专业水平和征收手段。设计税种和征收方式总是要考虑实施成本、纳税成本和政治成本，并对此进行反复核算的。假如我们在农村也实行个人所得税。但税收、征收方法的选取必须符合目前农村的现实情况。
个人所得税的课征方法有从源征收法和申报清缴两种方法。各国根据不同项目同时采用这两种课征方法。
所谓从源征收法，是指在支付收入时代扣代缴个人所得税。通常的情况是，在支付工资、薪金、利息或股息时，支付单位依据税法负责对所支付之收入项目扣缴税款，然后汇总缴纳。所谓申报清缴法，就是分期预缴和年终汇算相结合，由纳税人在纳税年度申报全年估算的总收入额，并按估算额分期预缴税款。到年度终了时，再按实际收入额提交申报表，依据全年实际人所得税额，对税款多退少补。
目前，各国除对某些收入项目采用从源征收法外，一般都是采用申报清缴法，在美国，除了对工资、薪金收入实际从源课征和清缴相结合的课征法之外，对纳税人工资、薪金收入以外的其他收入，采用按季自报缴纳，年终汇算清缴的办法，来课征个人所得税。日本所得税的课税方法也大体相似，以纳税人自行申报所得额与税款的课征也采用两种税制结合的做法。如果在我国农村实行城乡统一的税制，由于农民收入的多元化和非固定工资，很难实行从源征收法，那么主要的只能采用申报清缴法。这种方法的是在税务管理上，对税务机关和纳税人都方便易行。但我国强制性收税体制下的农民，文化程度低、纳税意识差加之于农民数量众多，商品化程度低，靠农村主动而真实的申报清缴，似乎不太可能。另一方面，由于农业是国民经济的基础，农业生产单位规模普遍偏小、分散，征税机关没有条件和手段建立健全的核算体系准确核定农民的收入，税收征管困难，征收成本提高。以前征收的以销售收入为计税依据的农业税在实际操作中演化为按田亩数或人头数征收的定额税就说明了这一事实。
（四）我国现行的工商税制本身存在很多缺陷
1.我国税收成本的管理过大。我国对于税收成本长期未能引起足够的重视，人员的办公经费快速增长，机构严重膨胀，经常为小额税款征收耗费大量人力成本，各级政府为刺激税务部门增收的积极性，提退和财政安排的手续费增大以及给予各种不规范的奖励等等。由于农村对税费的抵触情绪较城市更大，因此，加大这种税收的成本。
2.现行的工商税制政策稳定性差。除了税收法律、条例、规章，还不断出台数不清的行政解释、补充规定以及过多、过滥的临时性税收优惠政策，造成纳税人不断的增加在应付各种税收的时间精力和财力的投资。
三、对策及建议
（一）提高农民文化水平和思想素质
大力发展农村职业技术教育和成人教育，加速培养农村适用人才。同时也不断提高征税人的专业知识水平和职业道德。
（二）大力发展乡镇企业，降低农村地区企业所得税税率
由于农村地区的基础设施落后、人力资源不足等缺陷，不仅农村外部资本少有投入，就连内部资金也通过金融体系大量外流，因此，需要降低农村企业的公共产品负担成本，全面下调农村企业所得税税率，弥补资本投资于农村的不利条件，一方面吸引资金的回流和进入，使资本投入有利可图；另一方面也为对农村非农劳动力开征社会保险税创造条件。农村地区的企业不论资本来源、不分企业类型应全面低税率企业所得税，以刺激投资，扩大就业。
（三）中央应加大对农村的基础设施建设投资
由国家提供农村所需要的公共基础设施，变“抽血”为“输血”。必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。
（四）改革土地制度加快土地流转机制，逐步将分散的低水平的小农经营转变成为成片的土地，家庭农场式经营
（五）做好其它的配套改革
精简财政供养人员，缩减财政支出，提高政府的行政效率，转变政府人员的工作作风；要科学划分财权、事权，完善分税制财政体制，建立科学合理的地方税税制结构，做到财权和事权相统一；加速农村社保制度建设，切实提高农村的保障水平。
（六）不断完善工商税制，简化税制，便于征管，易于纳税人了解和遵从税法，降低税收成本
（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院 内蒙古地方税务局中部税务稽查分局）