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摘 要：近年来，我国学界围绕国家治理效能的思想演进、理论内涵、转化界域、实现方式和目标引领等问题展开了深入探讨，形成的一系列学术成果清晰地阐释了提升国家治理效能的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑，为国家治理理论注入了活力。但既有成果也存在理论继承与发展不足、方法运用与革新滞后、研究深度与广度不够等薄弱环节。新形势新任务新要求下，国家治理效能研究应继续强化理论基础，重点关注核心议题，不断拓展研究视域，整合并细化研究的思路与方法。
关 键 词：国家治理现代化;制度优势;国家治理效能
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0028-12
收稿日期：2021-05-28
作者简介：丁志刚，兰州大学国家治理现代化研究中心主任，管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为国家治理;李天云，兰州大学管理学院硕士研究生，研究方向为制度政治学、国家治理。
基金项目：本文系2020年国家社科基金规划项目“中国特色社会主义政治制度的内容结构、内在逻辑与显著优势研究”的阶段性成果，20BZZ005。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调全面深化改革要“进一步提高政府效率和效能”，[1]“提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。[2]党的十九届四中、五中全会相继提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，持续推动“国家治理效能得到新提升”。在此背景下，加强国家治理效能研究已成为一项重大课题。目前，我国学界关于国家治理效能的学术成果颇丰，为进一步深化国家治理现代化研究提供了有益启示。笔者从思想演进、理论内涵、转化界域、实现方式和目标引领五个维度对近年来国家治理效能研究进行回溯，力图呈现出国家治理效能研究的阶段性面貌，在此基础上就其中的核心议题进行重点评析，以便更好探寻国家治理效能研究的创新空间和深化进路。
一、国家治理效能的思想演进
国家治理效能的生成与演进具有特定的实践背景和理论基础。我国学界普遍认为，国家治理效能思想萌生于对全面深化改革和国家治理规律的深刻认知，既是对内外环境发生复杂深刻变化的主动回应，也是从“中国之制”到“中国之治”的逻辑延伸。
国家治理效能萌生于对全面深化改革和國家治理规律的深刻认知 中国式现代化是一种外生后发赶超型现代化，在“时空压缩”下要完成从传统向现代化和后现代化的双重转型，担负着统筹推进国家建构、发展与治理三重交叠的任务。在新时代推进全面深化改革背景下，党中央对治国理政的规律认知更加深刻，这是国家治理效能思想萌生的深厚土壤。对此，燕继荣从国家运行逻辑出发，对改革开放以来一段时间内重发展轻治理的倾向进行了反思，认为“无发展无治理”“无发展的治理”和“无治理的发展”三种模式均会导致治理失败，理想的模式是平衡发展水平与治理能力以形成“有发展有治理”的运行模式，不断提升制度绩效和治理效能，在此过程中党和国家不断“点击”国家治理与制度建设这一政治学的核心议题，“国家治理效能”也就逐渐得以萌生孕育。[3]周虎和王明生对国家治理效能思想演进进行系统梳理后认为，在全面深化改革和不断推进国家治理现代化背景下，“治理效能”一词的使用经由社会治理、安全治理、反腐治腐领域逐渐扩展成为党和国家政策文件的常用术语，党的十九届四中全会正式提出“国家治理效能”，则意味着“治理效能”获得了“国家层面”的战略意涵。[4]不难看出，国家治理效能实际上是从改革开放以来“重发展轻治理”到全面深化改革时期“发展与治理协同推进”演进中逐渐孕育生成的，源于对全面深化改革和国家治理规律的深刻认知。
国家治理效能的出场是对内外环境发生复杂深刻变化的主动回应 国家治理效能的出场是为了有效应对百年变局下内外环境面临复杂深刻变化以及由此衍生出来的各种风险挑战，其既是中国特色社会主义建设从“发展起来”的“前半程”向“有效治理”的“后半程”进行场景转换后面临更多挑战、更大困境、更复杂问题、更严峻形势的必然选择，也是因应我国社会主要矛盾转变和外部风险挑战的有效策略。从国内环境来看，社会主要矛盾的转化对国家发展和国家治理提出了新挑战和新要求，进一步提升国家治理效能是在社会主要矛盾转化后有效应对发展不平衡、不充分和治理碎片化、分散化的理性选择，在党的十九届四中全会对国家治理体系进行了整体性的顶层设计后，系统性、持续性地提高国家治理效能就成为实现和彰显“中国之制”治理优势的内在要求。[5]从外部环境来看，提升国家治理效能是为了有效应对全球风险社会的复杂风险挑战和由新自由主义全球化所导致的动荡、混乱的国际秩序，主动适应和引领新一轮科技革命和产业革命引致的更加激烈的国际竞争环境，尤其是适应中美之间日趋激烈的常态化竞争，为处于多重张力下的中国文明崛起提供效能保障。[6]大国竞争是以治理效能为核心目标的国家治理现代化竞赛，面对多样化差异化的发展诉求、复杂化多元化的风险挑战和白热化加速化的国际竞争，国家治理效能应运而生。
国家治理效能的生成是“中国之制”到“中国之治”的逻辑延伸 把中国的制度优势更好转化为国家治理效能并不断推动国家治理效能得到新提升是新时代实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务、不断向前推进改革开放的根本要求和百年变局下有效应对风险挑战的有力保证。在治理现代化语境下，国家治理效能的生成表现为“中国之制”到“中国之治”的必然逻辑延伸。从实践上看，在国家制度与治理体系更加成熟定型的背景下，中国的制度优势与治理效能都已得到一定积累，如何更好更快提升国家治理效能就成为国家治理现代化的关键议题。提升国家治理效能不仅要发挥已有的制度优势，还要进一步夯实制度禀赋，不能仅满足于已有的治理效能，还要发掘更多的治理潜能，也就是说要以“善制”和“善治”为目标牵引更好地从“中国之制”向“中国之治”迈进，不断把制度性能转化为治理效能。[7]从理论上看，关于国家治理体系与治理能力现代化的研究已著述颇多，并在国家治理体系、国家治理能力、国家治理改革、国家治理评估等方面取得了实质性进展，因而治理效能或治理有效性自然就凸显出来，成为国家治理现代化研究的新生长点。[8]从关键节点上看，在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，无论是在实践上抑或说理论上，人们都不得不聚焦并反思疫情冲击带来的这场“效能体检”，也不得不重思如何提升治理效能。[9]对于中国而言，在“两大奇迹”、脱贫攻坚和高效抗疫的基础上，通过提高制度成熟度和治理能力来持续提升国家治理效能以创造更多新的伟大奇迹是“中国之制”走向“中国之治”的必然逻辑。 二、国家治理效能的内涵认知
正确认知并合理界定国家治理效能的理论涵义是进一步展开和深化相关研究的逻辑起点。从学科术语使用情况来看，治理效能原属于管理科学的范畴，并非政治学或公共管理学的本源词汇，因而关于国家治理效能的概念界定就存在一个场景和语境的转换。从既有研究来看，虽然国家治理效能的系统理论和评估框架尚未建立，但是学界也给出了一些颇具启发性的概念界定。
从词源释义来理解国家治理效能 吕普生对“效能”进行词源释义后认为，效能有时作动词意理解，有时又可视作名词，同时包含了“行为主体贡献才能与效力”和“事物蕴含的有利作用与潜能”两重意蕴，进而指出国家治理效能是一个包含效率、功效和效益的复合性、积极性和变动性的概念，本质上是“国家治理活动所产生的一系列有利作用或积极效果，表现为国家制度和国家治理体系所指向的治理目标的实现程度”。[10]实际上，国家治理现代化话语境下的“效能”兼有效率、效果、效益、效力等含义。在政治学和公共管理学语境下，治理效能还与治理绩效相关，且二者常常混用，但是治理效能的外延实际上要大于治理绩效。具体而言，国家治理效能是一个潜在性、过程性、结果性、指向性相统一的概念：作为一种潜在性状态，制度优势生成意味着其蕴含了制度势能与治理潜能，此时国家治理效能更多是一个潜在性概念;作为一种过程性状态，制度优势转化为治理效能需要在制度执行的治理实践中持续实现，此时的国家治理效能既是过程性概念又是结果性概念;作为一种指向性状态，把制度优势更好转化为治理效能是为了加快推进国家治理现代化，完成党和国家擘划制定的战略任务，此时的国家治理效能实际上是一个指向性概念。
从内在维度来理解国家治理效能 王增智认为，目标、效率和评价是理解国家治理效能的三个核心维度，其中治理目标在治理效能中具有统领作用，既提供方向指引又规定目标任务，在此意义上治理效能可以定义为达到或期望达到任务目标的程度，提升治理效能实质就是目标管理;治理效率反映国家治理效能的时间约束和质量要求，在时间上既要考虑国家治理的时间约束和机会成本，也要考虑国家治理的阶段性目标要求，包括数量和质量的双重要求，如果放在大国竞争视域下还要比较相对效率;治理评价则侧重于凸显国家治理效能的价值追求，既包括国家治理基本价值主张，也包括国家治理的高远价值追求。[11]立足中国语境，理解和衡量治理效能要注重推进制度体系更加成熟定型和实现“两个一百年”奋斗目标的时间约束，同时还要注重国家治理的质量约束，既要考虑数量指标又要兼顾质量标准，注重国家治理的“质量转向”。概言之，就是要坚持以人民为中心的价值理念和根本立场，以人民群众的获得感、幸福感、安全感、满意度为标准，以高效能治理支撑公共服务的高质量供给，加快推动建设美好社会，不断向实现美好生活迈进。从目标管理、成本管控和绩效管理三个维度进行解读，客观上有益于加深对国家治理效能的理论认知。
从治理语境来理解国家治理效能 麻宝斌从制度执行力的视角出发，认为在治理现代化语境下国家治理效能就是治国理政的各项制度在治理实践中得以贯彻执行和完成既定任务目标的实际程度，制度执行是国家治理效能实现的关键环节，是一个动态推进的过程。[12]在此基础上，丁志刚和李天云认为，国家治理效能是国家治理的实际行为表现和国家治理体系与治理能力现代化任务目标之间的匹配程度，是衡量治理有效性与目标达成性的关键标识，治理过程有效和治理目标达成是深入理解国家治理效能的两個关键点，强调国家治理效能是涵盖了治理生态、治理体系、治理能力和治理成本等方方面面。[13]实际上，国家治理效能的提出有其深刻的经济社会发展背景，在全面深化改革取得决定性成就和阶段性成果的情境下，理解国家治理效能的内涵需要从开启基本实现国家治理现代化和全面建设社会主义现代化国家来作战略性、长周期考量。也就是说，党中央提出国家治理效能是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标指引的，现代化是进行时状态而非完成时状态，国家治理效能提升是一个持续性事业和未完成方案，理解国家治理效能关键是要理解国家治理实践成就是否与国家治理的内在需求相匹配，国家治理的进展进度是否与规定的任务目标相符合。理解国家治理效能必须贴合国家治理体系和治理能力现代化语境，否则非常容易造成治理研究的语境疏离。
三、国家治理效能的转化界域
把党的十九届四中全会系统部署的根本制度、基本制度和重要制度的制度优势更好转化为国家治理效能是一项复杂而重大的系统性工程，构成了国家治理效能研究的核心域，形成了总论性和分论性两种进路。
制度优势转化为国家治理效能的总论性研究 从总论性研究来看，唐任伍认为，党的十九届四中全会审议通过的纲领性文件是把制度优势转化为国家治理效能的总纲领;[14]丁元竹从党和国家机构改革着眼，认为应在不断推进党和国家机构改革中持续提升治理效能;[15]汪仕凯认为，“党和国家机构改革重塑强大的政治体制能力”是制度优势转化为治理效能的中国逻辑;[16]李景治提出要从加强和完善党的领导、发挥人民群众主体作用、创新体制机制、优化政府职责体系、理顺治理关系和提高干部制度执行能力等方面来积极促进制度优势转化为治理效能;[17]胡乐明和刘刚论述了制度优势与治理效能协同提升理论逻辑，并从组织遗传学视角指出党组织为关键行动者在实现效能转化的重要作用。[18]此外，齐卫平和陈冬冬提出了制度优势转化为治理效能的“政党推动论”，强调中国共产党既是国家制度的建构者，也是治理效能转化提升的推动者，中国国家治理“政党在场”是区别于西方国家治理“政党缺场”的重要标识;[19]胡洪彬尝试构建了制度优势转化为治理效能的系统模型，并勾勒出中国共产党“主导型”转化模式、人民群众“参与型”转化模式以及党和人民群众共同推动的“协作型”转化模式;[20]韩步江提出了制度优势转化为治理效能的“实践方法论”，强调实事求是、系统论以及实践逻辑分析方法在治理效能转化提升中的指导意义。[21]客观上看，关于制度优势转化为治理效能的理论逻辑和实践逻辑已经取得了诸多研究成果。[22] 制度优势转化为国家治理效能的分论性研究 一是根本制度优势的效能转化研究，集中在党的领导制度和人民代表大会制度上。在党的领导制度体系方面，王志阐释了党的领导优势转化为国家治理效能的内在逻辑，认为党的宗旨、理想、阶段性纲领、指导思想以及党的建设是党的领导制度优势转化为治理效能的重要途径;[23]郭定平认为，中国遵循的是一种“政党中心”的国家治理，要加强“治理型政党”建设，在党的全面领导与国家治理体系的有机统一持续推进治国理政的制度化、法治化与规范化，把党的领导制度优势更好转化为治理效能;[24]李永胜和朱健源从制度价值入心、制度内容完善以及制度落实落地三个方面提出了不忘初心、牢记使命制度优势转化为治理效能的路径;[25]于学强则讨论了党内巡视的制度优势及其治理效能的转化策略。[26]在人民代表大会制度方面，浦兴祖强调了人大制度在国家治理体系中的重要位置及其内蕴的显著优势，认为人大制度优势转化为国家治理效能关键要坚持党的领导、继续完善制度、自觉联系群众、认真执行制度、重视制度间关系。[27]二是基本制度优势的效能转化研究，集中在新型政党制度、民族区域自治制度和社会主义基本经济制度上。在新型政党制度方面，刘志礼和魏梓桐认为，新型政党制度在国家治理中具有结构性优势，推动新型政党制度优势不断转化为治理效能应着力于增强治理主体能力建设，持续完善民主协商机制和多党合作制度建设;[28]王永香和刘婷婷提出了将新型政党制度优势更好转化为治理效能的实现路径，认为核心是要推动执政党的现代化转型，以民主法治型政治权威作为根本保障，并不断从宏观、中观和微观三个层面系统完善新型政党制度体系，提升参政党的参与治理能力素养;[29]许奕锋从定向、善治、聚力和规范四个维度论述了新型政党制度在国家治理中的政治效能、共识效能、整合效能与制度效能;[30]韩慧和藏秀玲则围绕新型政党制度的效能机理和治理优势进行了探讨。[31]在民族区域自治制度方面，杨维周和王慧认为，要从历史、价值、理论与实践四重逻辑来坚持和完善民族区域自治制度，不断释放民族区域自治制度的国家治理效能;[32]陈亚联从“何来”“何在”“何用”三个方面简要论述了把民族区域自治制度优势转化为治理效能的理论逻辑。[33]在社会主义基本经济制度方面，张劲松以统筹新冠肺炎疫情防控和经济发展为例，阐释了社会主义基本经济制度在资源调配、基本保障和动能激发方面的效能优势;[34]周文和刘少阳论述了社会主义基本经济制度与国家治理现代化的内在关联，认为把基本经济制度优势更好转化为治理效能要始终坚持党对经济工作集中统一领导，警惕“超阶段论”和“西方中心论”两种错误倾向。[35]关于基层群众自治制度优势转化为治理效能的研究则暂付阙如。三是重要制度优势的效能转化研究。党的十九届四中全会提出了九项重要制度，即中国特色社会主义法治重要制度、中国特色社会主义政府治理重要制度、中国特色社会主义文化重要制度、统筹城乡的民生保障重要制度、共建共治共享社会治理重要制度、生态文明重要制度、“一国两”制重要制度、外事工作重要制度、党和国家监督重要制度。目前国内学界关于九项重要制度优势的效能转化研究虽然在生态文明制度、[36]纪检监察制度[37]等方面已产出了一些成果，但是相较于现实的理论需求而言，研究的数量和质量都还有待提升。这其中存在多方面的复杂原因，关键一点是因为重要制度是新提法，研究存在一定时滞性。
四、国家治理效能的实现方式
如何践行是国家治理效能研究的重中之重，既有研究重点聚焦于提升国家治理效能的有效路徑、构建国家治理效能的实现机制和加强干部队伍治理能力建设三个方面。
从总体视角来论述提升国家治理效能的有效路径 吕普生提出要着力优化和创新国家治理体系的内部职能体系及纵横衔接运行机制，切实提高制度执行能力，以制度化治理巩固和发展中国之“治”;[38]虞崇胜认为，要把制度优势转化为治理效能，应加快制度集成、发挥制度优势、补齐制度短板，构建科学完备的制度体系并发挥其整体功能，着力于强化制度执行并狠抓治理环节;[39]周虎和王明生提出要在党的集中统一领导下实现“效能转起来”，在知行合一的有效衔接中推动“基层动起来”，在执行监督的贯彻落实中促使“堡垒严起来”，在协商治理的吸纳整合中带动“氛围活起来”，在于法有据的持续改革中督促“效果实起来”。[40]为了适应国家治理的网络化、数字化、智能化转型，一些研究开始关注大数据、区块链、人工智能等新技术在提升国家治理效能中的加速作用。高奇琦主张积极运用信息技术赋权增能，推动国家治理体系的结构性调校，实现国家治理能力的整体性提升。[41]此外，庞明礼和陈念平强调了“担当”作为科层运作中效能转化工具的重要性，[42]傅慧芳和张力伟则强调了“责任政治”建设对于持续推动治理效能转化提升支撑性，[43]这表明国家治理效能研究已逐渐从宏观向中观、微观转变，开始不断细化、深化。
从政策过程视角来构建国家治理效能的实现机制 傅慧芳和苏贵斌以新冠肺炎疫情为例，认为在公共危机应对中要发挥集中力量办大事制度优势的治理效能，要构建全国一盘棋的决策机制、综合协调的组织机制、高效运转的执行机制和问题导向的监督机制，以确保防疫抗疫政策高效协调运转，更好、更有效地发挥政策的治理效应;[44]庞明礼认为，提升国家治理效能要紧扣国家治理的中国语境，以此为基础构建以顶层设计的决策机制、高位推动的执行机制以及层级节制的监督机制为核心的政策实现机制，并提出要从“领导高度重视”“开会”和“尺度拿捏”三个要点来理解高位推动机制;[45]贺东航和孔繁斌认为，高位推动机制的学术表达实际上就是“政策势能”;[46]沿此进路，王杰和张宇在对政府权责清单制度进行研究的基础上进一步提出了“制度势能”。[47]实践表明，制度势能与政策势能本质上是依托于权力链条的制度位阶和节点政治的实践表达，并且制度与政策还存在匹配效应，良好的制度与良好的政策之间的匹配对于提升国家治理效能起着重要作用。相反，匹配错位则是导致治理效应相互抵消的重要原因。继续深化国家治理效能研究，须关注政策在治理效能转化过程中的中介作用，从政策过程视角来系统构建国家治理效能的实现机制。 通过加强干部队伍治理能力建设来提高国家治理效能 孔庚和王炳林认为，各级党组织和广大党员干部是提升国家治理效能的“主心骨”，推进国家治理现代化、不断提高国家治理效能关键是要发挥党的领导作用和党员干部的核心主体作用;[48]刘炳香认为，要从站位高、素质优、理念新、路径对、动力足五个核心要素来提高领导干部治理能力，以领导干部治理能力建设为核心不断提升国家治理效能;[49]马宝成认为，提高治理效能要有效治理“局部空转”，抓住领导干部这个“关键少数”，切实提高领导干部的制度执行力，不断提高领导干部的干事效率效能;[50]屠永永认为，干部是制度执行的主体，干部心态好坏直接影响治理效能的高低，提升治理效能须加强干部心态建设，要以思想淬炼、政治历练、实践锻炼和专业训练来培育干部的忠诚心态、担当心态、为民心态以及务实心态。[51]还有学者将视角放在基层干部队伍治理能力建设上。范逢春认为，“本领恐慌”是基层治理偏差的重要原因，防治基层“小毛病”发展成“大问题”急需提高基层干部治理能力;[52]侯麟科等进一步强调了基层治理中本地干部的自源性优势以及持续提升干部治理能力的重要性。[53]实际上，国家治理现代化是人的现代化和制度现代化的有机统一，在制度建设已相对成熟定型的情况下，提升国家治理效能关键是要提升干部队伍的“八项本领”和“七种能力”，夯实干部队伍治理能力这一国家治理现代化的微观基础。
五、国家治理效能的目标引领
国家治理效能的目标引领主要是指党的十九届四中、五中全会提出的国家治理现代化需要达成的阶段性目标，即“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”和“国家治理效能得到新提升”，实现“高效能治理”，进而向基本实现国家治理体系与治理能力现代化迈进。既有研究主要聚焦于基层治理、公共服务和国家治理三个视角。
以基层高效能治理为视角 申建林认为，基层治理在国家治理架构中处于基础性和支撑性地位，高效能治理是基层治理的目标导引，从被动走向自主的治理转型、政治意识形态与基层民众价值的有效整合以及资源下沉与治理重心下移相协调进而实现责权结构平衡是基层高效能治理的理想逻辑。[54]
以公共服务高质量供给为视角 陈振明和李德国认为，以高效能治理为引领是我国公共服务高质量发展的重要目标，公共服务高质量发展要以高效能治理为新的基准、新的管理体系和新的技术平台。[55]
以国家高效能治理为视角 樊鹏认为，实现高效能治理，既要善于运用中国传统文化精髓搞治理，践行“惠而不费、威而不猛”理念，集中优势力量、优质资源来落实重大部署攻坚克难，避免片面追求全面覆盖和四面出击，懂得尊重国家发展与治理的差异性、层次性需求;也要重视多元协商共治，紧紧围绕治理难题，调动一切积极力量来参与治理建设，最大限度凝聚共识汇聚力量，并适度增强“弱中心”思维，以软治理和硬治理相结合来更好推动治理效能提升。[56]丁志刚和李天云认为，提升国家治理效能要紧紧围绕“十四五”时期“国家治理效能得到新提升”这一经济社会发展的主要目标，一体推动提升国家治理的生态优化效能、体系建构效能、能力生产效能、成本管控效能，“以制度化治理为核心来建设先锋使命责任型政党、积极有为服务型政府、有序公平统一型市场、有机和谐法治型社会，进而提速高效能治理，形成国家高效能治理的善治模式”。[57]
既有研究普遍认为，国家治理效能的目标引领就是高效能治理，下落到国家治理的各领域、各环节、各层面，就是要更好更快推进国家治理效能得到新提升。笔者则认为，国家治理效能的目标指引是“以高效能治理推动构建中国国家治理新格局”。理由在于：从历史逻辑来看，构建“新治理格局”是中国国家治理范式转换与传统治理格局革新的规律使然;从理论逻辑来看，开启基本实现国家治理现代化和全面建设社会主义现代化国家是“新治理格局”的目标指引和理论基础;从实践逻辑来看，在高质量发展背景下构建与“新发展格局”映射耦合的“新治理格局”是国家治理效能得到新提升的实践指向。
六、评价与前瞻：国家治理效能的研究空间与创新路向
“国家治理现代化”意味着国家治理效能既是一个暂时性、结果性存在，更是一个恒久性、过程性、指向性存在，需要持续改良和不断完善。在国家治理效能研究方兴未艾之际，对于其中的薄弱环节和不足之处，更需清醒认知并持续强化。
国家治理效能研究的薄弱环节与不足 一是理论继承与发展不足，理论基础有待夯实。在理论衔接上，国家治理效能研究缺乏与既有国家治理现代化研究成果的深度勾连和有效衔接，“国家治理效能”某种程度上还囿于从概念到概念的逻辑推论和抽象思辨，其准确内涵仍需进一步明晰与凝练，系统性理论框架还有待建立。如由于缺乏与国家治理评估研究成果的理论对接，一定程度上导致了国家治理效能的评估标准缺乏理论支撑。在理论深度上，大多研究尚停留于对制度优势如何转向治理效能的宏观论述，对国家治理效能的整体性认知拓展不足，制度优势转化为治理效能的微观深入研究也不够深入，理论的全面性与客观性、严谨性与科学性还有待提高。在理论体系上，国家治理效能的话语体系与学术体系建设依然任重道远。不断释放治理效能是中国国家治理现代化的核心议题，在对西方治理理论进行有效借鉴的基础上，要以“国家治理效能”这一原创概念加快推动构建成熟系统的国家治理理论，而不能陷入“概念娱乐”和“术语泡沫”的内卷陷阱之中。进一步深化国家治理效能研究应做好理论衔接，提高理论深度与成熟度，完善理论体系，切实夯实理论基础。二是方法运用与革新滞后，研究方法有待拓展。笔者对相关文献进行梳理后发现，目前关于国家治理效能的研究集中体现为规范性阐释，研究方法运用还比较单一。对此，既要在应然层面继续夯实对国家治理效能的概念阐析、逻辑推演和价值判断，更要在实然层面上强化实证研究、客观例证和事实判断，在全面、及时宣传和解读党中央政策文件和国家领导人重要讲话的同时进一步加强对鲜活现实案例的研究，以中国案例讲好中国故事。而且，破除“历史周期率”的困扰以实现长周期执政，有效应对风险社会和激烈国际竞争，是中国共产党领导人民治国理政的核心议题，国家治理效能研究必须加强纵向的历史比较和横向的国别地区比较。然而，既有研究尚缺乏对国家治理效能时空延展的历史性观照和客观性比较，一些具有镜鉴意义与启发价值的治理经验、教训发掘不够。此外，国家治理效能研究的方法拓展略显滞后，需要与时俱进。工业社会向知识信息社会的整体跃迁带来了社会图景的全新变化，当今时代是一个经验科学、理论科学、计算科学、数据密集型科学四种范式融为一体、交织演化的时代，国家治理效能研究方法的拓展应坚持定性与定量融合、规范与经验结合，而不能仅仅满足于经验层面或理论思辨层面的论述。三是内容深度与广度不够，研究视域有待扩充。“国家治理效能”在中国治理话语中的崛起意味着党中央对国家治理的规律认识更加深刻，对长周期执政的理论认知更进一步，这是“国家治理效能得到新提升”成为当下经济社会发展的主要目标的深层逻辑。遗憾的是，学界对于党和国家根本制度、基本制度、重要制度和一些起关键作用的具体制度的优势总结与效能转化规律的研究覆蓋不全、深度不够，研究数量和质量还需持续提升;对于“国家治理效能得到新提升”涵盖的阶段性目标阐释不够深入，体系化、代表性的成果较为稀缺，基层治理效能、应急管理效能、政府行政体系建设效能、突发公共事件应对效能、国家安全管理效能等方面的理论研究有待补强;还未形成与开启全面建设社会主义现代化和基本实现国家治理现代化的研究格局，如何形成与新发展格局相适应、相匹配的治理格局等问题还需进一步探讨，前瞻性、预测性的研究成果还较为少见。 深化国家治理效能研究的实现路径 一是深化并廓清基础性问题研究，夯实国家治理效能的理论基础。作为一个原创性的本土概念，国家治理效能是在国家治理体系与治理能力现代化取得了重要进展以后，党中央从国家治理全局考量提出的理论命题，为推动构建国家治理理论注入了活力、提供了养分，拓展了国家治理理论的知识体系和话语体系。未来，国家治理效能研究应着力于夯实理论基础，深化并廓清基础性问题研究，积极推进系统性、全面性研究。应加快形成适应中国语境和中国情景的科学理论体系和本土话语体系，研究构建一套国家治理效能的系统性理解框架和评估体系，防止片面运用和盲目套用西方治理理论导致国家治理效能研究的语境疏离以及由此加剧的概念空心化和研究过密化。应加强与既有国家治理现代化研究成果的对话和交流，特别是积极借鉴国家治理评估的相关研究成果，以“国家治理效能得到新提升”为基准来合理借鉴、整合重塑、创新发展既有理论成果。二是紧扣国家治理现代化重大问题，深入掌握治理效能提升“密钥”。研究国家治理效能要紧扣党的领导和人民群众当家作主这一重大问题，明晰党作为领导主体和人民群众作为实践主体的重要性。系统性、持续性地提升国家治理效能核心是坚持和加强党的全面领导，推动人民群众积极参与，尽可能调动一切积极力量和发挥一切积极因素，把制度优势更好更快地转化为治理效能，这是国家治理现代化研究亟待加强的重大问题。要在“十三五”时期经济社会发展取得决定性成就的基础上，紧扣“十四五”时期经济社会发展的六大新目标，重点关注如何实现“国家治理效能得到新提升”及其战略部署，在制度优势和治理效能已有一定积累的基础上坚持和加强系统、依法、综合、源头“四维治理”，实现政治、法治、德治、自治、智治“五治并举”，朝着高效能治理的目标迈进，这是国家治理现代化研究亟待加强的现实问题。在全球治理生态恶化、国内社会主要矛盾转变和新一轮科技革命加速演进的交叠背景下，研究国家治理效能须统筹国际与国内、当下与未来，协调安全与发展、发展与治理，突出问题意识，善用矛盾分析法。三是拓展研究视域，整合并细化国家治理效能研究的思路与方法。国家治理效能研究是一个全局性问题，既涉及到基层治理、地方治理、国家治理、全球治理，又涉及到党的建设、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理。同时，国家治理效能研究还是一个整体性问题，只有坚持马克思主义的立场、方法、观点，保持开放、理性视野，坚持研究视域的系统性、全面性，才能确保相关研究得以全方位整体推进。要整合并细化国家治理效能研究议题，加强对国家治理效能认知的整体性拓展。总的来看，就是要以发挥国家制度与治理体系的效能为宗旨，扬长避短、查缺补漏，不断深化、细化，重点是以党和国家的根本制度、基本制度和重要制度为问题域，系统研究制度优势转化为治理效能的一般规律。当然，对于一些在国家治理中起关键作用的具体制度也要持续加强研究。要从国家治理现代化的全局视野来加强国家治理效能研究，对于国家治理生态、成本、规模等问题要重点关注。要坚持以“问题导向+方法支撑”双轮驱动，在问题意识已经十分明晰的情况下关键是要加强“方法补课”，及时更新研究方法，善于运用新技术、新方法来拓展国家治理效能研究的深度与广度。在此过程中，要注意避免方法至上带来的工具理性僭越和方法缺失导致的价值理性疏失两种陷阱，以科学、合理、适切的研究方法夯实基础、提升质量，提高研究结论的效度与信度。
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（责任编辑：刘亚峰）
关 键 词：国家治理现代化;制度优势;国家治理效能
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0028-12
收稿日期：2021-05-28
作者简介：丁志刚，兰州大学国家治理现代化研究中心主任，管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为国家治理;李天云，兰州大学管理学院硕士研究生，研究方向为制度政治学、国家治理。
基金项目：本文系2020年国家社科基金规划项目“中国特色社会主义政治制度的内容结构、内在逻辑与显著优势研究”的阶段性成果，20BZZ005。
党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调全面深化改革要“进一步提高政府效率和效能”，[1]“提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。[2]党的十九届四中、五中全会相继提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，持续推动“国家治理效能得到新提升”。在此背景下，加强国家治理效能研究已成为一项重大课题。目前，我国学界关于国家治理效能的学术成果颇丰，为进一步深化国家治理现代化研究提供了有益启示。笔者从思想演进、理论内涵、转化界域、实现方式和目标引领五个维度对近年来国家治理效能研究进行回溯，力图呈现出国家治理效能研究的阶段性面貌，在此基础上就其中的核心议题进行重点评析，以便更好探寻国家治理效能研究的创新空间和深化进路。
一、国家治理效能的思想演进
国家治理效能的生成与演进具有特定的实践背景和理论基础。我国学界普遍认为，国家治理效能思想萌生于对全面深化改革和国家治理规律的深刻认知，既是对内外环境发生复杂深刻变化的主动回应，也是从“中国之制”到“中国之治”的逻辑延伸。
国家治理效能萌生于对全面深化改革和國家治理规律的深刻认知 中国式现代化是一种外生后发赶超型现代化，在“时空压缩”下要完成从传统向现代化和后现代化的双重转型，担负着统筹推进国家建构、发展与治理三重交叠的任务。在新时代推进全面深化改革背景下，党中央对治国理政的规律认知更加深刻，这是国家治理效能思想萌生的深厚土壤。对此，燕继荣从国家运行逻辑出发，对改革开放以来一段时间内重发展轻治理的倾向进行了反思，认为“无发展无治理”“无发展的治理”和“无治理的发展”三种模式均会导致治理失败，理想的模式是平衡发展水平与治理能力以形成“有发展有治理”的运行模式，不断提升制度绩效和治理效能，在此过程中党和国家不断“点击”国家治理与制度建设这一政治学的核心议题，“国家治理效能”也就逐渐得以萌生孕育。[3]周虎和王明生对国家治理效能思想演进进行系统梳理后认为，在全面深化改革和不断推进国家治理现代化背景下，“治理效能”一词的使用经由社会治理、安全治理、反腐治腐领域逐渐扩展成为党和国家政策文件的常用术语，党的十九届四中全会正式提出“国家治理效能”，则意味着“治理效能”获得了“国家层面”的战略意涵。[4]不难看出，国家治理效能实际上是从改革开放以来“重发展轻治理”到全面深化改革时期“发展与治理协同推进”演进中逐渐孕育生成的，源于对全面深化改革和国家治理规律的深刻认知。
国家治理效能的出场是对内外环境发生复杂深刻变化的主动回应 国家治理效能的出场是为了有效应对百年变局下内外环境面临复杂深刻变化以及由此衍生出来的各种风险挑战，其既是中国特色社会主义建设从“发展起来”的“前半程”向“有效治理”的“后半程”进行场景转换后面临更多挑战、更大困境、更复杂问题、更严峻形势的必然选择，也是因应我国社会主要矛盾转变和外部风险挑战的有效策略。从国内环境来看，社会主要矛盾的转化对国家发展和国家治理提出了新挑战和新要求，进一步提升国家治理效能是在社会主要矛盾转化后有效应对发展不平衡、不充分和治理碎片化、分散化的理性选择，在党的十九届四中全会对国家治理体系进行了整体性的顶层设计后，系统性、持续性地提高国家治理效能就成为实现和彰显“中国之制”治理优势的内在要求。[5]从外部环境来看，提升国家治理效能是为了有效应对全球风险社会的复杂风险挑战和由新自由主义全球化所导致的动荡、混乱的国际秩序，主动适应和引领新一轮科技革命和产业革命引致的更加激烈的国际竞争环境，尤其是适应中美之间日趋激烈的常态化竞争，为处于多重张力下的中国文明崛起提供效能保障。[6]大国竞争是以治理效能为核心目标的国家治理现代化竞赛，面对多样化差异化的发展诉求、复杂化多元化的风险挑战和白热化加速化的国际竞争，国家治理效能应运而生。
国家治理效能的生成是“中国之制”到“中国之治”的逻辑延伸 把中国的制度优势更好转化为国家治理效能并不断推动国家治理效能得到新提升是新时代实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务、不断向前推进改革开放的根本要求和百年变局下有效应对风险挑战的有力保证。在治理现代化语境下，国家治理效能的生成表现为“中国之制”到“中国之治”的必然逻辑延伸。从实践上看，在国家制度与治理体系更加成熟定型的背景下，中国的制度优势与治理效能都已得到一定积累，如何更好更快提升国家治理效能就成为国家治理现代化的关键议题。提升国家治理效能不仅要发挥已有的制度优势，还要进一步夯实制度禀赋，不能仅满足于已有的治理效能，还要发掘更多的治理潜能，也就是说要以“善制”和“善治”为目标牵引更好地从“中国之制”向“中国之治”迈进，不断把制度性能转化为治理效能。[7]从理论上看，关于国家治理体系与治理能力现代化的研究已著述颇多，并在国家治理体系、国家治理能力、国家治理改革、国家治理评估等方面取得了实质性进展，因而治理效能或治理有效性自然就凸显出来，成为国家治理现代化研究的新生长点。[8]从关键节点上看，在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，无论是在实践上抑或说理论上，人们都不得不聚焦并反思疫情冲击带来的这场“效能体检”，也不得不重思如何提升治理效能。[9]对于中国而言，在“两大奇迹”、脱贫攻坚和高效抗疫的基础上，通过提高制度成熟度和治理能力来持续提升国家治理效能以创造更多新的伟大奇迹是“中国之制”走向“中国之治”的必然逻辑。 二、国家治理效能的内涵认知
正确认知并合理界定国家治理效能的理论涵义是进一步展开和深化相关研究的逻辑起点。从学科术语使用情况来看，治理效能原属于管理科学的范畴，并非政治学或公共管理学的本源词汇，因而关于国家治理效能的概念界定就存在一个场景和语境的转换。从既有研究来看，虽然国家治理效能的系统理论和评估框架尚未建立，但是学界也给出了一些颇具启发性的概念界定。
从词源释义来理解国家治理效能 吕普生对“效能”进行词源释义后认为，效能有时作动词意理解，有时又可视作名词，同时包含了“行为主体贡献才能与效力”和“事物蕴含的有利作用与潜能”两重意蕴，进而指出国家治理效能是一个包含效率、功效和效益的复合性、积极性和变动性的概念，本质上是“国家治理活动所产生的一系列有利作用或积极效果，表现为国家制度和国家治理体系所指向的治理目标的实现程度”。[10]实际上，国家治理现代化话语境下的“效能”兼有效率、效果、效益、效力等含义。在政治学和公共管理学语境下，治理效能还与治理绩效相关，且二者常常混用，但是治理效能的外延实际上要大于治理绩效。具体而言，国家治理效能是一个潜在性、过程性、结果性、指向性相统一的概念：作为一种潜在性状态，制度优势生成意味着其蕴含了制度势能与治理潜能，此时国家治理效能更多是一个潜在性概念;作为一种过程性状态，制度优势转化为治理效能需要在制度执行的治理实践中持续实现，此时的国家治理效能既是过程性概念又是结果性概念;作为一种指向性状态，把制度优势更好转化为治理效能是为了加快推进国家治理现代化，完成党和国家擘划制定的战略任务，此时的国家治理效能实际上是一个指向性概念。
从内在维度来理解国家治理效能 王增智认为，目标、效率和评价是理解国家治理效能的三个核心维度，其中治理目标在治理效能中具有统领作用，既提供方向指引又规定目标任务，在此意义上治理效能可以定义为达到或期望达到任务目标的程度，提升治理效能实质就是目标管理;治理效率反映国家治理效能的时间约束和质量要求，在时间上既要考虑国家治理的时间约束和机会成本，也要考虑国家治理的阶段性目标要求，包括数量和质量的双重要求，如果放在大国竞争视域下还要比较相对效率;治理评价则侧重于凸显国家治理效能的价值追求，既包括国家治理基本价值主张，也包括国家治理的高远价值追求。[11]立足中国语境，理解和衡量治理效能要注重推进制度体系更加成熟定型和实现“两个一百年”奋斗目标的时间约束，同时还要注重国家治理的质量约束，既要考虑数量指标又要兼顾质量标准，注重国家治理的“质量转向”。概言之，就是要坚持以人民为中心的价值理念和根本立场，以人民群众的获得感、幸福感、安全感、满意度为标准，以高效能治理支撑公共服务的高质量供给，加快推动建设美好社会，不断向实现美好生活迈进。从目标管理、成本管控和绩效管理三个维度进行解读，客观上有益于加深对国家治理效能的理论认知。
从治理语境来理解国家治理效能 麻宝斌从制度执行力的视角出发，认为在治理现代化语境下国家治理效能就是治国理政的各项制度在治理实践中得以贯彻执行和完成既定任务目标的实际程度，制度执行是国家治理效能实现的关键环节，是一个动态推进的过程。[12]在此基础上，丁志刚和李天云认为，国家治理效能是国家治理的实际行为表现和国家治理体系与治理能力现代化任务目标之间的匹配程度，是衡量治理有效性与目标达成性的关键标识，治理过程有效和治理目标达成是深入理解国家治理效能的两個关键点，强调国家治理效能是涵盖了治理生态、治理体系、治理能力和治理成本等方方面面。[13]实际上，国家治理效能的提出有其深刻的经济社会发展背景，在全面深化改革取得决定性成就和阶段性成果的情境下，理解国家治理效能的内涵需要从开启基本实现国家治理现代化和全面建设社会主义现代化国家来作战略性、长周期考量。也就是说，党中央提出国家治理效能是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标指引的，现代化是进行时状态而非完成时状态，国家治理效能提升是一个持续性事业和未完成方案，理解国家治理效能关键是要理解国家治理实践成就是否与国家治理的内在需求相匹配，国家治理的进展进度是否与规定的任务目标相符合。理解国家治理效能必须贴合国家治理体系和治理能力现代化语境，否则非常容易造成治理研究的语境疏离。
三、国家治理效能的转化界域
把党的十九届四中全会系统部署的根本制度、基本制度和重要制度的制度优势更好转化为国家治理效能是一项复杂而重大的系统性工程，构成了国家治理效能研究的核心域，形成了总论性和分论性两种进路。
制度优势转化为国家治理效能的总论性研究 从总论性研究来看，唐任伍认为，党的十九届四中全会审议通过的纲领性文件是把制度优势转化为国家治理效能的总纲领;[14]丁元竹从党和国家机构改革着眼，认为应在不断推进党和国家机构改革中持续提升治理效能;[15]汪仕凯认为，“党和国家机构改革重塑强大的政治体制能力”是制度优势转化为治理效能的中国逻辑;[16]李景治提出要从加强和完善党的领导、发挥人民群众主体作用、创新体制机制、优化政府职责体系、理顺治理关系和提高干部制度执行能力等方面来积极促进制度优势转化为治理效能;[17]胡乐明和刘刚论述了制度优势与治理效能协同提升理论逻辑，并从组织遗传学视角指出党组织为关键行动者在实现效能转化的重要作用。[18]此外，齐卫平和陈冬冬提出了制度优势转化为治理效能的“政党推动论”，强调中国共产党既是国家制度的建构者，也是治理效能转化提升的推动者，中国国家治理“政党在场”是区别于西方国家治理“政党缺场”的重要标识;[19]胡洪彬尝试构建了制度优势转化为治理效能的系统模型，并勾勒出中国共产党“主导型”转化模式、人民群众“参与型”转化模式以及党和人民群众共同推动的“协作型”转化模式;[20]韩步江提出了制度优势转化为治理效能的“实践方法论”，强调实事求是、系统论以及实践逻辑分析方法在治理效能转化提升中的指导意义。[21]客观上看，关于制度优势转化为治理效能的理论逻辑和实践逻辑已经取得了诸多研究成果。[22] 制度优势转化为国家治理效能的分论性研究 一是根本制度优势的效能转化研究，集中在党的领导制度和人民代表大会制度上。在党的领导制度体系方面，王志阐释了党的领导优势转化为国家治理效能的内在逻辑，认为党的宗旨、理想、阶段性纲领、指导思想以及党的建设是党的领导制度优势转化为治理效能的重要途径;[23]郭定平认为，中国遵循的是一种“政党中心”的国家治理，要加强“治理型政党”建设，在党的全面领导与国家治理体系的有机统一持续推进治国理政的制度化、法治化与规范化，把党的领导制度优势更好转化为治理效能;[24]李永胜和朱健源从制度价值入心、制度内容完善以及制度落实落地三个方面提出了不忘初心、牢记使命制度优势转化为治理效能的路径;[25]于学强则讨论了党内巡视的制度优势及其治理效能的转化策略。[26]在人民代表大会制度方面，浦兴祖强调了人大制度在国家治理体系中的重要位置及其内蕴的显著优势，认为人大制度优势转化为国家治理效能关键要坚持党的领导、继续完善制度、自觉联系群众、认真执行制度、重视制度间关系。[27]二是基本制度优势的效能转化研究，集中在新型政党制度、民族区域自治制度和社会主义基本经济制度上。在新型政党制度方面，刘志礼和魏梓桐认为，新型政党制度在国家治理中具有结构性优势，推动新型政党制度优势不断转化为治理效能应着力于增强治理主体能力建设，持续完善民主协商机制和多党合作制度建设;[28]王永香和刘婷婷提出了将新型政党制度优势更好转化为治理效能的实现路径，认为核心是要推动执政党的现代化转型，以民主法治型政治权威作为根本保障，并不断从宏观、中观和微观三个层面系统完善新型政党制度体系，提升参政党的参与治理能力素养;[29]许奕锋从定向、善治、聚力和规范四个维度论述了新型政党制度在国家治理中的政治效能、共识效能、整合效能与制度效能;[30]韩慧和藏秀玲则围绕新型政党制度的效能机理和治理优势进行了探讨。[31]在民族区域自治制度方面，杨维周和王慧认为，要从历史、价值、理论与实践四重逻辑来坚持和完善民族区域自治制度，不断释放民族区域自治制度的国家治理效能;[32]陈亚联从“何来”“何在”“何用”三个方面简要论述了把民族区域自治制度优势转化为治理效能的理论逻辑。[33]在社会主义基本经济制度方面，张劲松以统筹新冠肺炎疫情防控和经济发展为例，阐释了社会主义基本经济制度在资源调配、基本保障和动能激发方面的效能优势;[34]周文和刘少阳论述了社会主义基本经济制度与国家治理现代化的内在关联，认为把基本经济制度优势更好转化为治理效能要始终坚持党对经济工作集中统一领导，警惕“超阶段论”和“西方中心论”两种错误倾向。[35]关于基层群众自治制度优势转化为治理效能的研究则暂付阙如。三是重要制度优势的效能转化研究。党的十九届四中全会提出了九项重要制度，即中国特色社会主义法治重要制度、中国特色社会主义政府治理重要制度、中国特色社会主义文化重要制度、统筹城乡的民生保障重要制度、共建共治共享社会治理重要制度、生态文明重要制度、“一国两”制重要制度、外事工作重要制度、党和国家监督重要制度。目前国内学界关于九项重要制度优势的效能转化研究虽然在生态文明制度、[36]纪检监察制度[37]等方面已产出了一些成果，但是相较于现实的理论需求而言，研究的数量和质量都还有待提升。这其中存在多方面的复杂原因，关键一点是因为重要制度是新提法，研究存在一定时滞性。
四、国家治理效能的实现方式
如何践行是国家治理效能研究的重中之重，既有研究重点聚焦于提升国家治理效能的有效路徑、构建国家治理效能的实现机制和加强干部队伍治理能力建设三个方面。
从总体视角来论述提升国家治理效能的有效路径 吕普生提出要着力优化和创新国家治理体系的内部职能体系及纵横衔接运行机制，切实提高制度执行能力，以制度化治理巩固和发展中国之“治”;[38]虞崇胜认为，要把制度优势转化为治理效能，应加快制度集成、发挥制度优势、补齐制度短板，构建科学完备的制度体系并发挥其整体功能，着力于强化制度执行并狠抓治理环节;[39]周虎和王明生提出要在党的集中统一领导下实现“效能转起来”，在知行合一的有效衔接中推动“基层动起来”，在执行监督的贯彻落实中促使“堡垒严起来”，在协商治理的吸纳整合中带动“氛围活起来”，在于法有据的持续改革中督促“效果实起来”。[40]为了适应国家治理的网络化、数字化、智能化转型，一些研究开始关注大数据、区块链、人工智能等新技术在提升国家治理效能中的加速作用。高奇琦主张积极运用信息技术赋权增能，推动国家治理体系的结构性调校，实现国家治理能力的整体性提升。[41]此外，庞明礼和陈念平强调了“担当”作为科层运作中效能转化工具的重要性，[42]傅慧芳和张力伟则强调了“责任政治”建设对于持续推动治理效能转化提升支撑性，[43]这表明国家治理效能研究已逐渐从宏观向中观、微观转变，开始不断细化、深化。
从政策过程视角来构建国家治理效能的实现机制 傅慧芳和苏贵斌以新冠肺炎疫情为例，认为在公共危机应对中要发挥集中力量办大事制度优势的治理效能，要构建全国一盘棋的决策机制、综合协调的组织机制、高效运转的执行机制和问题导向的监督机制，以确保防疫抗疫政策高效协调运转，更好、更有效地发挥政策的治理效应;[44]庞明礼认为，提升国家治理效能要紧扣国家治理的中国语境，以此为基础构建以顶层设计的决策机制、高位推动的执行机制以及层级节制的监督机制为核心的政策实现机制，并提出要从“领导高度重视”“开会”和“尺度拿捏”三个要点来理解高位推动机制;[45]贺东航和孔繁斌认为，高位推动机制的学术表达实际上就是“政策势能”;[46]沿此进路，王杰和张宇在对政府权责清单制度进行研究的基础上进一步提出了“制度势能”。[47]实践表明，制度势能与政策势能本质上是依托于权力链条的制度位阶和节点政治的实践表达，并且制度与政策还存在匹配效应，良好的制度与良好的政策之间的匹配对于提升国家治理效能起着重要作用。相反，匹配错位则是导致治理效应相互抵消的重要原因。继续深化国家治理效能研究，须关注政策在治理效能转化过程中的中介作用，从政策过程视角来系统构建国家治理效能的实现机制。 通过加强干部队伍治理能力建设来提高国家治理效能 孔庚和王炳林认为，各级党组织和广大党员干部是提升国家治理效能的“主心骨”，推进国家治理现代化、不断提高国家治理效能关键是要发挥党的领导作用和党员干部的核心主体作用;[48]刘炳香认为，要从站位高、素质优、理念新、路径对、动力足五个核心要素来提高领导干部治理能力，以领导干部治理能力建设为核心不断提升国家治理效能;[49]马宝成认为，提高治理效能要有效治理“局部空转”，抓住领导干部这个“关键少数”，切实提高领导干部的制度执行力，不断提高领导干部的干事效率效能;[50]屠永永认为，干部是制度执行的主体，干部心态好坏直接影响治理效能的高低，提升治理效能须加强干部心态建设，要以思想淬炼、政治历练、实践锻炼和专业训练来培育干部的忠诚心态、担当心态、为民心态以及务实心态。[51]还有学者将视角放在基层干部队伍治理能力建设上。范逢春认为，“本领恐慌”是基层治理偏差的重要原因，防治基层“小毛病”发展成“大问题”急需提高基层干部治理能力;[52]侯麟科等进一步强调了基层治理中本地干部的自源性优势以及持续提升干部治理能力的重要性。[53]实际上，国家治理现代化是人的现代化和制度现代化的有机统一，在制度建设已相对成熟定型的情况下，提升国家治理效能关键是要提升干部队伍的“八项本领”和“七种能力”，夯实干部队伍治理能力这一国家治理现代化的微观基础。
五、国家治理效能的目标引领
国家治理效能的目标引领主要是指党的十九届四中、五中全会提出的国家治理现代化需要达成的阶段性目标，即“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”和“国家治理效能得到新提升”，实现“高效能治理”，进而向基本实现国家治理体系与治理能力现代化迈进。既有研究主要聚焦于基层治理、公共服务和国家治理三个视角。
以基层高效能治理为视角 申建林认为，基层治理在国家治理架构中处于基础性和支撑性地位，高效能治理是基层治理的目标导引，从被动走向自主的治理转型、政治意识形态与基层民众价值的有效整合以及资源下沉与治理重心下移相协调进而实现责权结构平衡是基层高效能治理的理想逻辑。[54]
以公共服务高质量供给为视角 陈振明和李德国认为，以高效能治理为引领是我国公共服务高质量发展的重要目标，公共服务高质量发展要以高效能治理为新的基准、新的管理体系和新的技术平台。[55]
以国家高效能治理为视角 樊鹏认为，实现高效能治理，既要善于运用中国传统文化精髓搞治理，践行“惠而不费、威而不猛”理念，集中优势力量、优质资源来落实重大部署攻坚克难，避免片面追求全面覆盖和四面出击，懂得尊重国家发展与治理的差异性、层次性需求;也要重视多元协商共治，紧紧围绕治理难题，调动一切积极力量来参与治理建设，最大限度凝聚共识汇聚力量，并适度增强“弱中心”思维，以软治理和硬治理相结合来更好推动治理效能提升。[56]丁志刚和李天云认为，提升国家治理效能要紧紧围绕“十四五”时期“国家治理效能得到新提升”这一经济社会发展的主要目标，一体推动提升国家治理的生态优化效能、体系建构效能、能力生产效能、成本管控效能，“以制度化治理为核心来建设先锋使命责任型政党、积极有为服务型政府、有序公平统一型市场、有机和谐法治型社会，进而提速高效能治理，形成国家高效能治理的善治模式”。[57]
既有研究普遍认为，国家治理效能的目标引领就是高效能治理，下落到国家治理的各领域、各环节、各层面，就是要更好更快推进国家治理效能得到新提升。笔者则认为，国家治理效能的目标指引是“以高效能治理推动构建中国国家治理新格局”。理由在于：从历史逻辑来看，构建“新治理格局”是中国国家治理范式转换与传统治理格局革新的规律使然;从理论逻辑来看，开启基本实现国家治理现代化和全面建设社会主义现代化国家是“新治理格局”的目标指引和理论基础;从实践逻辑来看，在高质量发展背景下构建与“新发展格局”映射耦合的“新治理格局”是国家治理效能得到新提升的实践指向。
六、评价与前瞻：国家治理效能的研究空间与创新路向
“国家治理现代化”意味着国家治理效能既是一个暂时性、结果性存在，更是一个恒久性、过程性、指向性存在，需要持续改良和不断完善。在国家治理效能研究方兴未艾之际，对于其中的薄弱环节和不足之处，更需清醒认知并持续强化。
国家治理效能研究的薄弱环节与不足 一是理论继承与发展不足，理论基础有待夯实。在理论衔接上，国家治理效能研究缺乏与既有国家治理现代化研究成果的深度勾连和有效衔接，“国家治理效能”某种程度上还囿于从概念到概念的逻辑推论和抽象思辨，其准确内涵仍需进一步明晰与凝练，系统性理论框架还有待建立。如由于缺乏与国家治理评估研究成果的理论对接，一定程度上导致了国家治理效能的评估标准缺乏理论支撑。在理论深度上，大多研究尚停留于对制度优势如何转向治理效能的宏观论述，对国家治理效能的整体性认知拓展不足，制度优势转化为治理效能的微观深入研究也不够深入，理论的全面性与客观性、严谨性与科学性还有待提高。在理论体系上，国家治理效能的话语体系与学术体系建设依然任重道远。不断释放治理效能是中国国家治理现代化的核心议题，在对西方治理理论进行有效借鉴的基础上，要以“国家治理效能”这一原创概念加快推动构建成熟系统的国家治理理论，而不能陷入“概念娱乐”和“术语泡沫”的内卷陷阱之中。进一步深化国家治理效能研究应做好理论衔接，提高理论深度与成熟度，完善理论体系，切实夯实理论基础。二是方法运用与革新滞后，研究方法有待拓展。笔者对相关文献进行梳理后发现，目前关于国家治理效能的研究集中体现为规范性阐释，研究方法运用还比较单一。对此，既要在应然层面继续夯实对国家治理效能的概念阐析、逻辑推演和价值判断，更要在实然层面上强化实证研究、客观例证和事实判断，在全面、及时宣传和解读党中央政策文件和国家领导人重要讲话的同时进一步加强对鲜活现实案例的研究，以中国案例讲好中国故事。而且，破除“历史周期率”的困扰以实现长周期执政，有效应对风险社会和激烈国际竞争，是中国共产党领导人民治国理政的核心议题，国家治理效能研究必须加强纵向的历史比较和横向的国别地区比较。然而，既有研究尚缺乏对国家治理效能时空延展的历史性观照和客观性比较，一些具有镜鉴意义与启发价值的治理经验、教训发掘不够。此外，国家治理效能研究的方法拓展略显滞后，需要与时俱进。工业社会向知识信息社会的整体跃迁带来了社会图景的全新变化，当今时代是一个经验科学、理论科学、计算科学、数据密集型科学四种范式融为一体、交织演化的时代，国家治理效能研究方法的拓展应坚持定性与定量融合、规范与经验结合，而不能仅仅满足于经验层面或理论思辨层面的论述。三是内容深度与广度不够，研究视域有待扩充。“国家治理效能”在中国治理话语中的崛起意味着党中央对国家治理的规律认识更加深刻，对长周期执政的理论认知更进一步，这是“国家治理效能得到新提升”成为当下经济社会发展的主要目标的深层逻辑。遗憾的是，学界对于党和国家根本制度、基本制度、重要制度和一些起关键作用的具体制度的优势总结与效能转化规律的研究覆蓋不全、深度不够，研究数量和质量还需持续提升;对于“国家治理效能得到新提升”涵盖的阶段性目标阐释不够深入，体系化、代表性的成果较为稀缺，基层治理效能、应急管理效能、政府行政体系建设效能、突发公共事件应对效能、国家安全管理效能等方面的理论研究有待补强;还未形成与开启全面建设社会主义现代化和基本实现国家治理现代化的研究格局，如何形成与新发展格局相适应、相匹配的治理格局等问题还需进一步探讨，前瞻性、预测性的研究成果还较为少见。 深化国家治理效能研究的实现路径 一是深化并廓清基础性问题研究，夯实国家治理效能的理论基础。作为一个原创性的本土概念，国家治理效能是在国家治理体系与治理能力现代化取得了重要进展以后，党中央从国家治理全局考量提出的理论命题，为推动构建国家治理理论注入了活力、提供了养分，拓展了国家治理理论的知识体系和话语体系。未来，国家治理效能研究应着力于夯实理论基础，深化并廓清基础性问题研究，积极推进系统性、全面性研究。应加快形成适应中国语境和中国情景的科学理论体系和本土话语体系，研究构建一套国家治理效能的系统性理解框架和评估体系，防止片面运用和盲目套用西方治理理论导致国家治理效能研究的语境疏离以及由此加剧的概念空心化和研究过密化。应加强与既有国家治理现代化研究成果的对话和交流，特别是积极借鉴国家治理评估的相关研究成果，以“国家治理效能得到新提升”为基准来合理借鉴、整合重塑、创新发展既有理论成果。二是紧扣国家治理现代化重大问题，深入掌握治理效能提升“密钥”。研究国家治理效能要紧扣党的领导和人民群众当家作主这一重大问题，明晰党作为领导主体和人民群众作为实践主体的重要性。系统性、持续性地提升国家治理效能核心是坚持和加强党的全面领导，推动人民群众积极参与，尽可能调动一切积极力量和发挥一切积极因素，把制度优势更好更快地转化为治理效能，这是国家治理现代化研究亟待加强的重大问题。要在“十三五”时期经济社会发展取得决定性成就的基础上，紧扣“十四五”时期经济社会发展的六大新目标，重点关注如何实现“国家治理效能得到新提升”及其战略部署，在制度优势和治理效能已有一定积累的基础上坚持和加强系统、依法、综合、源头“四维治理”，实现政治、法治、德治、自治、智治“五治并举”，朝着高效能治理的目标迈进，这是国家治理现代化研究亟待加强的现实问题。在全球治理生态恶化、国内社会主要矛盾转变和新一轮科技革命加速演进的交叠背景下，研究国家治理效能须统筹国际与国内、当下与未来，协调安全与发展、发展与治理，突出问题意识，善用矛盾分析法。三是拓展研究视域，整合并细化国家治理效能研究的思路与方法。国家治理效能研究是一个全局性问题，既涉及到基层治理、地方治理、国家治理、全球治理，又涉及到党的建设、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理。同时，国家治理效能研究还是一个整体性问题，只有坚持马克思主义的立场、方法、观点，保持开放、理性视野，坚持研究视域的系统性、全面性，才能确保相关研究得以全方位整体推进。要整合并细化国家治理效能研究议题，加强对国家治理效能认知的整体性拓展。总的来看，就是要以发挥国家制度与治理体系的效能为宗旨，扬长避短、查缺补漏，不断深化、细化，重点是以党和国家的根本制度、基本制度和重要制度为问题域，系统研究制度优势转化为治理效能的一般规律。当然，对于一些在国家治理中起关键作用的具体制度也要持续加强研究。要从国家治理现代化的全局视野来加强国家治理效能研究，对于国家治理生态、成本、规模等问题要重点关注。要坚持以“问题导向+方法支撑”双轮驱动，在问题意识已经十分明晰的情况下关键是要加强“方法补课”，及时更新研究方法，善于运用新技术、新方法来拓展国家治理效能研究的深度与广度。在此过程中，要注意避免方法至上带来的工具理性僭越和方法缺失导致的价值理性疏失两种陷阱，以科学、合理、适切的研究方法夯实基础、提升质量，提高研究结论的效度与信度。
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（责任编辑：刘亚峰）