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摘 要 重庆市开县乡村旅游资源丰富，但乡村旅游的发展存在一些问题，政府对乡村旅游管路同样也存在薄弱环节。通过对存在的问题进行分析研究，对重庆市开县发展乡村旅游政府管理职能进行了具体设计，力求为乡村旅游健康快速发展探索一条可行之路。
关键词 乡村旅游 政府管理 职能定位
乡村旅游是一种凭借城市周边以及比较偏远地带的自然资源和人文资源，面向城市居民开发的集参与性、娱乐性、享受性、科技性于一体的休闲旅游产品，其本质特性是乡土性。近年来，重庆市开县乡村旅游蓬勃兴起，但由于起步较晚，目前仍处于初级阶段，乡村旅游业经济效益没有很好地体现出来。如何使其规范发展，走上健康、高效之路，直接影响着重庆市开县乡村旅游未来的发展方向和发展速度。
一、目前政府在乡村旅游管理中存在的问题
（一）旅游整体形象不明确，市场开发不足
重庆市开县的主打旅游产品、品牌产品不明确，导致整体旅游形象不确定，市场定位不清晰。旅游者对重庆市开县乡村旅游产品及旅游形象的认识模糊，认同感低，这极大地影响了当地乡村旅游知名度的提高和在县内外旅游市场上的整体促销。在市场开发方面：宣传经费不足；促销方式方法单一，缺乏创意，在利用互联网等先进科技手段来加大促销力度和拓宽范围渠道方面不够，并且宣传促销往往是某家企业或某一地区单独进行，缺乏政府主导下的旅游企业和集团式、合作式联合促销；促销内容不够丰富等。
（二）管理体制不顺，管理缺乏力度
重庆市开县旅游业特别是各乡村旅游景点，由于分属不同的乡镇（街道）、部门和企业多头管理，条块矛盾突出，加上利益驱动，各方面“见利益就上，见问题就让”，缺乏协同配合，带来了乡村旅游开发和管理上的混乱和矛盾，严重制约了乡村旅游产品的开发和乡村旅游产业的发展。另一方面，现有的县旅游行政管理机构和建设行政机构在景区的规划、建设和管理上职责不是很清楚，难以有效规范地进行旅游宏观规划和景区的开发、管理，传统的管理办法在重要的营销和吸引投资方面也缺乏灵活性和行动力。
（三）资金投入严重不足，投资体制不健全
由于政府财政投入不足，重庆市开县在景区改造和提升上主要依靠社会投入和自身的滚动积累，在发展上受到很大制约。同样，在一些新景区的开发建设上，由于地方财力有限，政府难以做出大的投入，除基础设施由国家投资外，景区的开发建设资金更多地也只能依靠社会投入，但投资体制不健全，投资政策不完善，相关优惠措施不落实，难以吸引大量的社会投资。因此，旅游基础设施及旅游接待设施薄弱，特别是交通条件差严重影响了旅游业的发展。
（四）旅游从业人员素质偏低，人才匮乏
重庆市开县旅游教育培训工作、旅游开发与管理的学术研究和学科建设等，还远不能与乡村旅游业发展的需求相适应。规划、开发、经营管理和服务人才匮乏，相当部分的旅游从业人员特别是个体从业人员缺乏旅游方面常识，不掌握当地的基本情况，服务意识、服务态度等均较差。这种情况弱化了资源优势，影响了竞争力，已经成为制约当地乡村旅游业发展的“瓶颈”因素。
二、政府在乡村旅游发展中的职能定位
（一）理顺管理体制
（1）建立“大管理”机制。旅游管理是一个社会系统工程，行业管理不是排他性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要建立起促进发展的机制。因此，组建旅游产业发展委员会，应该说是一种更为理想的管理形式。（2）完善制度，加强配合。第一，应根据重庆市开县乡村旅游发展的实际，健全规章制度，出台《进一步加强乡村旅游发展的意见》，落实扶持乡村旅游发展的优惠政策。第二，各部门、乡镇（街道）要在立足自身职能的基础上，加强协调与沟通，整合资源，形成合力，在调度指挥、资金安排、信息共享方面建立良好的协调机制。特别是对乡村旅游发展规划要求实施，避免各行其是。
（二）进行合力的总体规划
（1）着重体现“乡村性”。乡村旅游规划应凸显“乡村性”空间中的自然风景、农业生产活动与产品、聚落、村民农事活动与日常活动等表层资源优势和“乡村性”景观意象的景观美学价值、环境生态价值、历史文化价值和地方文化价值等深层资源优势。（2）注重科学性。乡村旅游规划的编制应在充分对乡村旅游资源调查评价、市场预测和经济、社会、环境的承载力分析的基础上，高起点、高标准进行乡村旅游发展总体规划和修建性详细规划。（3）具有可操作性。县乡村旅游发展规划应找准立足点，更加注重宏观的协调性和战略性、区域的协调性和整合性，不应该做得太详细，操作性应该表现在线路协调、促销、联合等方面。
（三）打造良好的发展环境
（1）以政府投资为引导，拓宽融资渠道。县政府要在每年的旅游发展专项资金中安排一定比例支持乡村旅游的发展，同时，要建立和健全资金使用情况的后评价制度，加强资金使用的规范性，提高资金效率。政府应通过采取放宽市场准入条件，不断完善各类投资主体的政策环境，进一步降低民营资本投资门槛等各项措施，吸引有实力的大企业对乡村旅游资源进行规模开发和经营，建立起“政府引导、市场运作、企业开发、多方参与”的开发建设机制，以财政投入为引导、业主开发为主体、社会资金为补充、项目经费捆绑使用的模式，多渠道投入，整合各类涉农项目和资金投入乡村旅游建设。（2）加快基础设施配套建设。包括加强和完善乡村旅游道路交通建设、供电设施建设、服务与卫生设施建设、给排水规划建设等。
（四）加强行业监管
（1）以标准化指导乡村旅游的发展。要建立相关的行业服务标准，标准制定后及时出台相应的申报评定办法，对合格的单位和组织予以冠标。其次，组织标准培训班，请相关专家做报告、授课，让业务主管部门的同志以及乡村旅游点人员熟悉和掌握标准。还可以召开各种不拘形式的座谈会，听取乡村旅游基层从业人员的意见和建议。还可以参照有些地区（如浙江省）成立旅标委组专门负责标准化工作的做法，探索建立以“政府宏观指导，旅标委市场运作、企业共同参与”的三位一体的旅游标准化运行机制。（2）规范旅游市场。公安、工商、旅游、物价等相关部门要加大市场监管力度，定期、不定期对乡村旅游区（点）的餐饮、运输、商贸、住宿、卫生等行业进行检查。 （五）加强教育培训力度
（1）积极转变旅游教育发展模式，促进旅游教育与旅游产业融合发展，大力支持发展旅游职业教育，培养旅游专业人才。（2）加强对旅游行政管理人员、旅游企业管理人员、旅游从业技术人员三类人员的教育培训，提升其职业道德和服务水平。（3）广泛开展主题培训活动，深入开展企业培训。促进旅游教育培训、人才培养与旅游产业发展的有机结合，促进旅游人力资源开发的可持续发展。（4）树立人才资源是第一资源的思想，在工资收入、社会保障等方面予以经费保障，以此培养人才对企业的忠诚度。（5）整合现有旅游教育培训资源，进一步发挥各类旅游教育培训机构的作用，统一规划，合理分工，集中力量建设一批重点基地，建立优势互补的旅游人才培养平台。（6）加快市和县旅游培训中心建设，可以依托重庆三峡库区创业培训中心等培训机构予以培训规范；同时，积极推行旅游企业的服务技能在岗培训：开展旅游服务技能比赛、以会代训等多种形式的岗位培训，提高一线旅游人才的服务技能和服务水平。（7）建立重庆市开县旅游人才库，搭建信息交流平台。加强与相关部门、相关行业的合作，建立有效的旅游人才资源统计体系。（8）建立完善配套的旅游人才评价体系；并与人才库链接，完善人才信息化建设，为旅游人才的自由择业和旅游企业择才提供平台。
（六）坚持科学开发
（1）挖掘亮点，坚持“特色”开发之路。乡村旅游的开发与建设，应坚持特色原则，将“特色”作为乡村旅游资源的“卖点”，避免随波逐流，千景一面。目前，重庆市开县一些著名的乡村旅游景点，例如十里竹溪、水韵厚坝、毛成桃花、长沙橘海、幸福满月、养生白泉等，正是由于突出了“特色”，吸引了大批游客，取得了良好的经济效益。（2）保护生态环境，实现乡村旅游协调可持续发展。开发乡村旅游产品时必须注意自然环境、民俗风貌和人类遗产的保护，坚持资源保护与开发利用相结合，使旅游资源持续利用。乡村旅游项目的开发建设必须正确处理好资源开发与保护的关系，按照可持续发展的原则，坚持先规划、后建设，有重点、分层次地进行。要加强对乡村旅游规划的旅游项目的具体实施监督管理，防止盲目开发和低水平重复建设。乡村旅游规划区内，凡不符合规划要求的建筑物和其他设施项目，要限期改造和拆除。结合退耕还林、还草、还果等项目，加强乡村生态建设。
（作者单位：中共重庆市开县县委党校）
关键词 乡村旅游 政府管理 职能定位
乡村旅游是一种凭借城市周边以及比较偏远地带的自然资源和人文资源，面向城市居民开发的集参与性、娱乐性、享受性、科技性于一体的休闲旅游产品，其本质特性是乡土性。近年来，重庆市开县乡村旅游蓬勃兴起，但由于起步较晚，目前仍处于初级阶段，乡村旅游业经济效益没有很好地体现出来。如何使其规范发展，走上健康、高效之路，直接影响着重庆市开县乡村旅游未来的发展方向和发展速度。
一、目前政府在乡村旅游管理中存在的问题
（一）旅游整体形象不明确，市场开发不足
重庆市开县的主打旅游产品、品牌产品不明确，导致整体旅游形象不确定，市场定位不清晰。旅游者对重庆市开县乡村旅游产品及旅游形象的认识模糊，认同感低，这极大地影响了当地乡村旅游知名度的提高和在县内外旅游市场上的整体促销。在市场开发方面：宣传经费不足；促销方式方法单一，缺乏创意，在利用互联网等先进科技手段来加大促销力度和拓宽范围渠道方面不够，并且宣传促销往往是某家企业或某一地区单独进行，缺乏政府主导下的旅游企业和集团式、合作式联合促销；促销内容不够丰富等。
（二）管理体制不顺，管理缺乏力度
重庆市开县旅游业特别是各乡村旅游景点，由于分属不同的乡镇（街道）、部门和企业多头管理，条块矛盾突出，加上利益驱动，各方面“见利益就上，见问题就让”，缺乏协同配合，带来了乡村旅游开发和管理上的混乱和矛盾，严重制约了乡村旅游产品的开发和乡村旅游产业的发展。另一方面，现有的县旅游行政管理机构和建设行政机构在景区的规划、建设和管理上职责不是很清楚，难以有效规范地进行旅游宏观规划和景区的开发、管理，传统的管理办法在重要的营销和吸引投资方面也缺乏灵活性和行动力。
（三）资金投入严重不足，投资体制不健全
由于政府财政投入不足，重庆市开县在景区改造和提升上主要依靠社会投入和自身的滚动积累，在发展上受到很大制约。同样，在一些新景区的开发建设上，由于地方财力有限，政府难以做出大的投入，除基础设施由国家投资外，景区的开发建设资金更多地也只能依靠社会投入，但投资体制不健全，投资政策不完善，相关优惠措施不落实，难以吸引大量的社会投资。因此，旅游基础设施及旅游接待设施薄弱，特别是交通条件差严重影响了旅游业的发展。
（四）旅游从业人员素质偏低，人才匮乏
重庆市开县旅游教育培训工作、旅游开发与管理的学术研究和学科建设等，还远不能与乡村旅游业发展的需求相适应。规划、开发、经营管理和服务人才匮乏，相当部分的旅游从业人员特别是个体从业人员缺乏旅游方面常识，不掌握当地的基本情况，服务意识、服务态度等均较差。这种情况弱化了资源优势，影响了竞争力，已经成为制约当地乡村旅游业发展的“瓶颈”因素。
二、政府在乡村旅游发展中的职能定位
（一）理顺管理体制
（1）建立“大管理”机制。旅游管理是一个社会系统工程，行业管理不是排他性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要建立起促进发展的机制。因此，组建旅游产业发展委员会，应该说是一种更为理想的管理形式。（2）完善制度，加强配合。第一，应根据重庆市开县乡村旅游发展的实际，健全规章制度，出台《进一步加强乡村旅游发展的意见》，落实扶持乡村旅游发展的优惠政策。第二，各部门、乡镇（街道）要在立足自身职能的基础上，加强协调与沟通，整合资源，形成合力，在调度指挥、资金安排、信息共享方面建立良好的协调机制。特别是对乡村旅游发展规划要求实施，避免各行其是。
（二）进行合力的总体规划
（1）着重体现“乡村性”。乡村旅游规划应凸显“乡村性”空间中的自然风景、农业生产活动与产品、聚落、村民农事活动与日常活动等表层资源优势和“乡村性”景观意象的景观美学价值、环境生态价值、历史文化价值和地方文化价值等深层资源优势。（2）注重科学性。乡村旅游规划的编制应在充分对乡村旅游资源调查评价、市场预测和经济、社会、环境的承载力分析的基础上，高起点、高标准进行乡村旅游发展总体规划和修建性详细规划。（3）具有可操作性。县乡村旅游发展规划应找准立足点，更加注重宏观的协调性和战略性、区域的协调性和整合性，不应该做得太详细，操作性应该表现在线路协调、促销、联合等方面。
（三）打造良好的发展环境
（1）以政府投资为引导，拓宽融资渠道。县政府要在每年的旅游发展专项资金中安排一定比例支持乡村旅游的发展，同时，要建立和健全资金使用情况的后评价制度，加强资金使用的规范性，提高资金效率。政府应通过采取放宽市场准入条件，不断完善各类投资主体的政策环境，进一步降低民营资本投资门槛等各项措施，吸引有实力的大企业对乡村旅游资源进行规模开发和经营，建立起“政府引导、市场运作、企业开发、多方参与”的开发建设机制，以财政投入为引导、业主开发为主体、社会资金为补充、项目经费捆绑使用的模式，多渠道投入，整合各类涉农项目和资金投入乡村旅游建设。（2）加快基础设施配套建设。包括加强和完善乡村旅游道路交通建设、供电设施建设、服务与卫生设施建设、给排水规划建设等。
（四）加强行业监管
（1）以标准化指导乡村旅游的发展。要建立相关的行业服务标准，标准制定后及时出台相应的申报评定办法，对合格的单位和组织予以冠标。其次，组织标准培训班，请相关专家做报告、授课，让业务主管部门的同志以及乡村旅游点人员熟悉和掌握标准。还可以召开各种不拘形式的座谈会，听取乡村旅游基层从业人员的意见和建议。还可以参照有些地区（如浙江省）成立旅标委组专门负责标准化工作的做法，探索建立以“政府宏观指导，旅标委市场运作、企业共同参与”的三位一体的旅游标准化运行机制。（2）规范旅游市场。公安、工商、旅游、物价等相关部门要加大市场监管力度，定期、不定期对乡村旅游区（点）的餐饮、运输、商贸、住宿、卫生等行业进行检查。 （五）加强教育培训力度
（1）积极转变旅游教育发展模式，促进旅游教育与旅游产业融合发展，大力支持发展旅游职业教育，培养旅游专业人才。（2）加强对旅游行政管理人员、旅游企业管理人员、旅游从业技术人员三类人员的教育培训，提升其职业道德和服务水平。（3）广泛开展主题培训活动，深入开展企业培训。促进旅游教育培训、人才培养与旅游产业发展的有机结合，促进旅游人力资源开发的可持续发展。（4）树立人才资源是第一资源的思想，在工资收入、社会保障等方面予以经费保障，以此培养人才对企业的忠诚度。（5）整合现有旅游教育培训资源，进一步发挥各类旅游教育培训机构的作用，统一规划，合理分工，集中力量建设一批重点基地，建立优势互补的旅游人才培养平台。（6）加快市和县旅游培训中心建设，可以依托重庆三峡库区创业培训中心等培训机构予以培训规范；同时，积极推行旅游企业的服务技能在岗培训：开展旅游服务技能比赛、以会代训等多种形式的岗位培训，提高一线旅游人才的服务技能和服务水平。（7）建立重庆市开县旅游人才库，搭建信息交流平台。加强与相关部门、相关行业的合作，建立有效的旅游人才资源统计体系。（8）建立完善配套的旅游人才评价体系；并与人才库链接，完善人才信息化建设，为旅游人才的自由择业和旅游企业择才提供平台。
（六）坚持科学开发
（1）挖掘亮点，坚持“特色”开发之路。乡村旅游的开发与建设，应坚持特色原则，将“特色”作为乡村旅游资源的“卖点”，避免随波逐流，千景一面。目前，重庆市开县一些著名的乡村旅游景点，例如十里竹溪、水韵厚坝、毛成桃花、长沙橘海、幸福满月、养生白泉等，正是由于突出了“特色”，吸引了大批游客，取得了良好的经济效益。（2）保护生态环境，实现乡村旅游协调可持续发展。开发乡村旅游产品时必须注意自然环境、民俗风貌和人类遗产的保护，坚持资源保护与开发利用相结合，使旅游资源持续利用。乡村旅游项目的开发建设必须正确处理好资源开发与保护的关系，按照可持续发展的原则，坚持先规划、后建设，有重点、分层次地进行。要加强对乡村旅游规划的旅游项目的具体实施监督管理，防止盲目开发和低水平重复建设。乡村旅游规划区内，凡不符合规划要求的建筑物和其他设施项目，要限期改造和拆除。结合退耕还林、还草、还果等项目，加强乡村生态建设。
（作者单位：中共重庆市开县县委党校）