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【摘要】新中国成立以来，我国慈善事业在取得长足发展的同时，也存在着诸多问题，主要表现在慈善组织缺乏公信力、慈善事业发展尚未完全走上法治轨道等方面。为进一步推动我国慈善事业的健康发展，必须构建相应的法律约束机制，使我国慈善事业的发展走上法治轨道。唯有如此，慈善事业才能得到民众的信任和支持。
【关键词】慈善事业 法律约束机制 发展困境
改革开放以来，我国经济社会呈现快速稳步发展的良好态势，人民群众的生产条件和生活水平均得到了较大程度的改善，中国的国际地位也得到不断提升。但是，处于社会转型时期的中国还面临许多社会矛盾以及经济社会发展上的问题，这在一定程度上制约了我国的和谐社会建设。在构建社会主义和谐社会的过程中，我们必须强调大力发展具有中国特色的慈善事业，这不仅是和谐社会的一个十分重要的组成部分，而且也是加强党的执政能力建设的重要举措。
我国慈善事业取得全面发展
改革开放以后，全国的慈善事业经历了一个从无到有、从有到优的循序渐进的发展过程。特别是近年来，得到了更为迅速和全面的发展：中共十六届四中全会提出的“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障体系”要求得到了相应的落实；在十六届四中全会提出要求的基础上，十六届五中全会又提出了“支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”的新号召，对于我国社会慈善事业给予了充分的肯定；十七届五中全会也明确提出了“大力发展慈善事业”的要求，为慈善事业在我国的健康发展提供了政策保障。慈善事业是需要资金的，经济社会的快速发展和人民生活水平的大幅提高为慈善事业的发展提供了坚实的物质基础。此外，对慈善事业进行广泛而深入的舆论引导和教育宣传，也促使民众的慈善事业价值观念得到加强。
慈善事业的长足发展对经济社会发展的贡献越来越大，我国发展慈善事业的政治、经济、法律和道德文化基础都在不断地得到加强。目前，我国慈善事业从总体上看已经步入了稳步、快速、全面发展的重要阶段，慈善事业在法律法规建设、政策建设、慈善组织培育发展以及慈善捐赠的总额等方面均发展迅速。与此同时，民众对慈善事业的认识逐步提升，政府及相关部门、机构对于慈善专门人才的培养使用等得到明显提高。《中国慈善发展报告（2011）》统计数据表明，2010年底，我国全国各类社会组织达到了43万多个，其中，各种基金会的数量达到了2168家，各种社会团体的数量达到了243万个，各种民办的非企业机构达到了19.5万个。发展报告还指出，我国各种非公募基金会的增幅比较大，非公募基金会的数量几乎和公募基金会的数量相当，目前在全国各地的乡镇、村以及企业、事业单位均有分布，这些机构共同组成了我国目前比较具有生命力的慈善机构组织网络。《中国慈善发展报告（2012）》统计数据表明，2011年我国慈善事业继续呈现良好发展的状态。2011年，我国虽没有发生什么特别重大的灾害事件，但相关社会组织仍然保持了持续发展的良好势头，社会捐赠总量也同样保持了较高的水平，并且，我国在全民建构公共空间社会慈善政策的转型以及创新方面取得明显进步。到2011年底，我国各类社会组织达到了46.2万个，数量比上一年增长3.6%。同时，基金会比上一年增长了18.8%，并且非公募基金会的增长数量超过公募基金会的增长数量。2011年2月，胡锦涛在中央党校的讲话，以及2011年7月中央关于社会管理创新的意见等，均充分肯定了慈善事业对我国经济社会所做出的重大贡献，并对如何发展慈善事业提出了要求、指明了發展方向，提供了有力的政策支持。
目前我国慈善事业发展中存在的问题
慈善组织缺乏相应的公信力。公信力低是我国慈善组织目前存在的一个非常严重的问题。郭美美事件之所以演化成为一个社会公共事件，也是慈善组织缺乏相应公信力的体现。我国的慈善机构特别是官方举办的许多大型慈善机构由于无形或者有形地受到行政机构的影响，其决策权主要掌握在少数机构领导人特别是主要负责人的手中，机构中的一般工作人员根本无法对重大决策产生影响，更不要说是捐款捐物者了，机构缺乏内部的监督制约机制。虽然有些慈善机构设有理事会，但是一般慈善机构的理事会都只是摆设。造成慈善机构缺乏公信力的原因，主要是政府还是采用行政命令的手段管理慈善组织。我国相关法规虽然明确规定红十字会等慈善机构是非营利性的社会团体，但是，以官方名义举办的各类慈善机构仍然具有“二政府”的特征，机构负责人由政府安排任命，重大事项决策权仍操控在政府手中，慈善机构缺乏应有的独立性。由于对慈善机构的监督机制不健全、不完善，慈善机构常会发生违法使用公益金的现象，这些现象的发生导致了慈善机构的公信力不断受到挑战，严重损害了人民群众向慈善机构捐款捐物的积极性。
相关法律法规不健全、不完善。在法治社会，发展慈善事业必须坚决走法治之路。我国慈善事业发展中存在的另一个十分严重问题是法律法规不健全、不完善，慈善事业发展尚未完全走上法治轨道。到目前为止，我国还没有制订专门的《慈善事业促进法》、《慈善法》、《慈善资金使用条例》等法律法规，现有法律法规中有一些和慈善相关的条文，但不够具体，缺乏可操作性，慈善组织开展募捐活动以及救助活动缺乏相应的法律法规方面的依据，慈善事业相关法律法规不健全、不完善的问题已经成为严重影响我国慈善事业健康有序发展的障碍。目前，能够对我国慈善事业发挥指导作用的法律法规主要有《公益捐赠法》、《基金会管理条例》等，数量较少，并且规定较为笼统，已经完全无法适应我国慈善事业快速发展的形势。这些年来，我国在慈善事业中出现的一些违法违纪现象，和法律及监督的缺位不无关系，导致慈善事业不断受到社会公众的质疑，严重阻碍了我国慈善事业的健康发展。因此，我们应当尽快制订出台一部全国性的法律对慈善事业的发展进行规范、制约、促进，使我国慈善事业的发展走上法治轨道。
构建法律约束机制推进慈善事业健康发展
加强慈善立法，扭转慈善事业无法可依的局面。目前，我国慈善事业的相关法律法规及政策建设取得一定成效。我国在认真贯彻落实了《公益事业捐赠法》的同时，相关部门和立法机构已经对《慈善事业法》的草案进行了讨论和研究，目前已经纳入了全国人大的立法规划当中。下一步，要采取切实有效措施，加快《慈善事业法》的制订出台，同时还须制订出台《社会募捐管理条例》、《志愿者服务条例》等法律法规，推进目前已出台的相关法律法规的贯彻实施，对于违反《刑法》相关规定贪污慈善款或者有其他犯罪行为的，人民检察院要坚决向人民法院提起公诉，人民法院要依法从严判处，以儆效尤，维护慈善机构良好形象，避免慈善机构公信力遭受破坏。鼓励各地制订出台结合当地实际的促进慈善事业发展的地方法规和政策，从而形成促进慈善事业不断健康发展的多层级法律法规体系，解决慈善事业发展无法可依的混乱局面。要逐步完善并且落实相关组织、企业和其他机构进行募捐减税、免税政策。出台专门法律法规，规范境外组织在我国开展慈善事业的行为。
加强监督制约，规避慈善机构违法违纪行为。慈善机构公信力之所以受到严重影响，和我国缺乏对慈善机构的监督制约，慈善机构在一定程度上存在违法违纪行为不无关系。为此，我们必须切实加强监督制约机制，从源头上预防和规避慈善机构的违法违纪行为。我国许多慈善机构是“官办”的，要切实加强行政监督，慈善机构的主管部门要对机构的活动进行界定，对慈善机构的财务行为进行定期、不定期的监督检查，避免挪用、贪污善款的违法犯罪行为发生。政府相关部门要对慈善机构进行定期清理，及时查处那些打着慈善旗号进行坑蒙拐骗的违法机构，构成犯罪的移送司法机关处理。
加强自身建设，解决公信力不高的问题。慈善活动要由慈善组织来开展，慈善组织是我国现代慈善事业活动开展的主体，慈善组织及其组成人员的自身素质如何，事关慈善事业的高效开展和慈善组织的公信力。因此，加强自身建设，提高慈善人员素质，是提升慈善机构公信力的重要举措。为此，我们必须切实加强慈善机构工作人员的道德建设，加强培训，提高技能，狠抓内部管理，以高效、廉洁促公信力的提升。
加强信息公开，解决透明度不够的问题。民众之所以对慈善机构存有疑虑，其重要原因之一是信息公开不够，相关工作缺乏透明度。因而，慈善机构的各项工作应该在阳光下运行，自觉接受政府和人民群众的监督。要加强对慈善组织、慈善活动的新闻监督、民众监督，政府举办的慈善机构要按照《政府信息公开条例》的规定公开相关信息，使慈善事业在阳光下运行。对于接受公众捐款捐物的情况、使用捐款的情况、捐款保值增值的情况等都要定期向全社会公开，让行善者了解自己的捐款捐物的使用情况，唯有如此，慈善机构才能得到民众的信任和支持。
（作者分别为陕西科技大学管理学院副院长、教授，陕西科技大学硕士研究生）
【关键词】慈善事业 法律约束机制 发展困境
改革开放以来，我国经济社会呈现快速稳步发展的良好态势，人民群众的生产条件和生活水平均得到了较大程度的改善，中国的国际地位也得到不断提升。但是，处于社会转型时期的中国还面临许多社会矛盾以及经济社会发展上的问题，这在一定程度上制约了我国的和谐社会建设。在构建社会主义和谐社会的过程中，我们必须强调大力发展具有中国特色的慈善事业，这不仅是和谐社会的一个十分重要的组成部分，而且也是加强党的执政能力建设的重要举措。
我国慈善事业取得全面发展
改革开放以后，全国的慈善事业经历了一个从无到有、从有到优的循序渐进的发展过程。特别是近年来，得到了更为迅速和全面的发展：中共十六届四中全会提出的“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障体系”要求得到了相应的落实；在十六届四中全会提出要求的基础上，十六届五中全会又提出了“支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”的新号召，对于我国社会慈善事业给予了充分的肯定；十七届五中全会也明确提出了“大力发展慈善事业”的要求，为慈善事业在我国的健康发展提供了政策保障。慈善事业是需要资金的，经济社会的快速发展和人民生活水平的大幅提高为慈善事业的发展提供了坚实的物质基础。此外，对慈善事业进行广泛而深入的舆论引导和教育宣传，也促使民众的慈善事业价值观念得到加强。
慈善事业的长足发展对经济社会发展的贡献越来越大，我国发展慈善事业的政治、经济、法律和道德文化基础都在不断地得到加强。目前，我国慈善事业从总体上看已经步入了稳步、快速、全面发展的重要阶段，慈善事业在法律法规建设、政策建设、慈善组织培育发展以及慈善捐赠的总额等方面均发展迅速。与此同时，民众对慈善事业的认识逐步提升，政府及相关部门、机构对于慈善专门人才的培养使用等得到明显提高。《中国慈善发展报告（2011）》统计数据表明，2010年底，我国全国各类社会组织达到了43万多个，其中，各种基金会的数量达到了2168家，各种社会团体的数量达到了243万个，各种民办的非企业机构达到了19.5万个。发展报告还指出，我国各种非公募基金会的增幅比较大，非公募基金会的数量几乎和公募基金会的数量相当，目前在全国各地的乡镇、村以及企业、事业单位均有分布，这些机构共同组成了我国目前比较具有生命力的慈善机构组织网络。《中国慈善发展报告（2012）》统计数据表明，2011年我国慈善事业继续呈现良好发展的状态。2011年，我国虽没有发生什么特别重大的灾害事件，但相关社会组织仍然保持了持续发展的良好势头，社会捐赠总量也同样保持了较高的水平，并且，我国在全民建构公共空间社会慈善政策的转型以及创新方面取得明显进步。到2011年底，我国各类社会组织达到了46.2万个，数量比上一年增长3.6%。同时，基金会比上一年增长了18.8%，并且非公募基金会的增长数量超过公募基金会的增长数量。2011年2月，胡锦涛在中央党校的讲话，以及2011年7月中央关于社会管理创新的意见等，均充分肯定了慈善事业对我国经济社会所做出的重大贡献，并对如何发展慈善事业提出了要求、指明了發展方向，提供了有力的政策支持。
目前我国慈善事业发展中存在的问题
慈善组织缺乏相应的公信力。公信力低是我国慈善组织目前存在的一个非常严重的问题。郭美美事件之所以演化成为一个社会公共事件，也是慈善组织缺乏相应公信力的体现。我国的慈善机构特别是官方举办的许多大型慈善机构由于无形或者有形地受到行政机构的影响，其决策权主要掌握在少数机构领导人特别是主要负责人的手中，机构中的一般工作人员根本无法对重大决策产生影响，更不要说是捐款捐物者了，机构缺乏内部的监督制约机制。虽然有些慈善机构设有理事会，但是一般慈善机构的理事会都只是摆设。造成慈善机构缺乏公信力的原因，主要是政府还是采用行政命令的手段管理慈善组织。我国相关法规虽然明确规定红十字会等慈善机构是非营利性的社会团体，但是，以官方名义举办的各类慈善机构仍然具有“二政府”的特征，机构负责人由政府安排任命，重大事项决策权仍操控在政府手中，慈善机构缺乏应有的独立性。由于对慈善机构的监督机制不健全、不完善，慈善机构常会发生违法使用公益金的现象，这些现象的发生导致了慈善机构的公信力不断受到挑战，严重损害了人民群众向慈善机构捐款捐物的积极性。
相关法律法规不健全、不完善。在法治社会，发展慈善事业必须坚决走法治之路。我国慈善事业发展中存在的另一个十分严重问题是法律法规不健全、不完善，慈善事业发展尚未完全走上法治轨道。到目前为止，我国还没有制订专门的《慈善事业促进法》、《慈善法》、《慈善资金使用条例》等法律法规，现有法律法规中有一些和慈善相关的条文，但不够具体，缺乏可操作性，慈善组织开展募捐活动以及救助活动缺乏相应的法律法规方面的依据，慈善事业相关法律法规不健全、不完善的问题已经成为严重影响我国慈善事业健康有序发展的障碍。目前，能够对我国慈善事业发挥指导作用的法律法规主要有《公益捐赠法》、《基金会管理条例》等，数量较少，并且规定较为笼统，已经完全无法适应我国慈善事业快速发展的形势。这些年来，我国在慈善事业中出现的一些违法违纪现象，和法律及监督的缺位不无关系，导致慈善事业不断受到社会公众的质疑，严重阻碍了我国慈善事业的健康发展。因此，我们应当尽快制订出台一部全国性的法律对慈善事业的发展进行规范、制约、促进，使我国慈善事业的发展走上法治轨道。
构建法律约束机制推进慈善事业健康发展
加强慈善立法，扭转慈善事业无法可依的局面。目前，我国慈善事业的相关法律法规及政策建设取得一定成效。我国在认真贯彻落实了《公益事业捐赠法》的同时，相关部门和立法机构已经对《慈善事业法》的草案进行了讨论和研究，目前已经纳入了全国人大的立法规划当中。下一步，要采取切实有效措施，加快《慈善事业法》的制订出台，同时还须制订出台《社会募捐管理条例》、《志愿者服务条例》等法律法规，推进目前已出台的相关法律法规的贯彻实施，对于违反《刑法》相关规定贪污慈善款或者有其他犯罪行为的，人民检察院要坚决向人民法院提起公诉，人民法院要依法从严判处，以儆效尤，维护慈善机构良好形象，避免慈善机构公信力遭受破坏。鼓励各地制订出台结合当地实际的促进慈善事业发展的地方法规和政策，从而形成促进慈善事业不断健康发展的多层级法律法规体系，解决慈善事业发展无法可依的混乱局面。要逐步完善并且落实相关组织、企业和其他机构进行募捐减税、免税政策。出台专门法律法规，规范境外组织在我国开展慈善事业的行为。
加强监督制约，规避慈善机构违法违纪行为。慈善机构公信力之所以受到严重影响，和我国缺乏对慈善机构的监督制约，慈善机构在一定程度上存在违法违纪行为不无关系。为此，我们必须切实加强监督制约机制，从源头上预防和规避慈善机构的违法违纪行为。我国许多慈善机构是“官办”的，要切实加强行政监督，慈善机构的主管部门要对机构的活动进行界定，对慈善机构的财务行为进行定期、不定期的监督检查，避免挪用、贪污善款的违法犯罪行为发生。政府相关部门要对慈善机构进行定期清理，及时查处那些打着慈善旗号进行坑蒙拐骗的违法机构，构成犯罪的移送司法机关处理。
加强自身建设，解决公信力不高的问题。慈善活动要由慈善组织来开展，慈善组织是我国现代慈善事业活动开展的主体，慈善组织及其组成人员的自身素质如何，事关慈善事业的高效开展和慈善组织的公信力。因此，加强自身建设，提高慈善人员素质，是提升慈善机构公信力的重要举措。为此，我们必须切实加强慈善机构工作人员的道德建设，加强培训，提高技能，狠抓内部管理，以高效、廉洁促公信力的提升。
加强信息公开，解决透明度不够的问题。民众之所以对慈善机构存有疑虑，其重要原因之一是信息公开不够，相关工作缺乏透明度。因而，慈善机构的各项工作应该在阳光下运行，自觉接受政府和人民群众的监督。要加强对慈善组织、慈善活动的新闻监督、民众监督，政府举办的慈善机构要按照《政府信息公开条例》的规定公开相关信息，使慈善事业在阳光下运行。对于接受公众捐款捐物的情况、使用捐款的情况、捐款保值增值的情况等都要定期向全社会公开，让行善者了解自己的捐款捐物的使用情况，唯有如此，慈善机构才能得到民众的信任和支持。
（作者分别为陕西科技大学管理学院副院长、教授，陕西科技大学硕士研究生）