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摘要 以湖北省荆州市荆州区农村土地流转为例，从流转现状、流转特点、流转中存在的问题和建议几个方面分析了我国农村通过土地有序流转来发展农业适度规模经营的方式方法问题。
关键词 土地流转；适度规模经营；现状；建议；湖北荆州；荆州区
中图分类号 F327 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）01-0345-02
随着我国城镇化步伐的加快，农村大部分青壮年劳动力向第二、三产业的转移，农村剩余的劳动人口年龄普遍偏大且素质低下，“田由谁来种、种什么、怎么种”是摆在各级党委和政府面前的一个重要的课题[1-2]。2014年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权流转发展适度规模经营的意见》，省委、省政府和区委、区政府也印发了相关的《实施意见》。本文以湖北省荆州市荆州区为例采取走访农民和新型农业经营主体、召开座谈会等形式进行实地调研，对全区近几年的土地流转适度规模经营情况进行了深入调查了解，对全区日后农村土地的有序流转、适度规模的新型农业经营健康发展做一些有益的探索。
1 荆州区土地流转现状
荆州区下辖6个镇，3个办事员处，2个农场管理区，1个经济技术开发区，有农户7.8万户，农业人口27万人，耕地面积3.19万hm2。据区经营部门统计，截至2015年9月，全区农村累计流转土地8 553.33 hm2，涉及农民2.04万户，分别占全区耕地面积的26.8%和农业总户数的26.2%。全区实行土地规模经营较大的有571户，经营面积2 508.67 hm2，占总耕地面积的7.87%，其中经营面积2.00～3.33 hm2的农户367户，面积882.6 hm2；经营面积6.67～13.33 hm2的农户36户，面积315.07 hm2；经营面积13.33～20.00 hm2的农场主16户，面积234.07 hm2；经营面积20.00～33.33 hm2的农场主11户，面积285.07 hm2；规模经营面积33.33 hm2以上的农场主3户，面积188.33 hm2。规模经营农户中以经营面积2.00～3.33 hm2的农户为主，占总规模经营户的64.3%。
2 土地流转特点
2.1 流转速度逐年递增
据统计，2012年底全区农村累计土地流转面积3 640 hm2，占耕地总面积11.4%；2013年底累计流转土地5 620 hm2，占耕地总面积17.6%；2014年底累计流转土地7 540 hm2，占耕地总面积23.6%；截至2015年6月累计流转土地8 553.33 hm2，占耕地总面积26.8%。
2.2 流转时限呈短期性
由于部分农民对土地流转的认识不足，恋地情结严重，怕失去土地后再返回农村生活无保障，因此流转的时限一般为3～5年，最长的也不过10年。
2.3 流转形式多样，以转包为主
近几年来，在镇、村的正确引导下，全区的土地流转由初期的农户间代耕种，逐步发展到有偿转包、出租、互换、转让经营权、入股等多种形式。据统计，全区现有土地流转面积中，以转包形式流转的5 073.33 hm2，占流转面积的59.3%；以出租方式流转1 793.33 hm2，占流转面积的21.0%；以转让、互换形式流转300 hm2，占流转面积的3.5%；以土地入股方式流转160 hm2，占流转面积的1.9%；以其他方式流转1 226.67 hm2，占流转面积的14.3%。
2.4 经营主体规模呈壮大趋势
目前，全区的新型农业经营主体已由过去的分散、零星流转向集中连片、适度规模化发展。如川店镇太阳村的太阳宫种养合作社已吸纳67户农民入股，入股土地面积83.47 hm2。八岭山镇李开宝家庭农场、天河国富家庭农场经营规模都近133.33 hm2。
2.5 土地流转从无序逐渐向有序发展
近几年来，在区委、区政府的重视下，各乡镇已建立了农村流转账务中心，各村民委员会也相应建立了土地流转台账，通过广泛深入的宣传政策，印制统一的《土地流转合同》文本，改过去农村土地流转口头约定为书面约定，流转行为逐步规范。
3 存在的困难和问题
3.1 政府层面
3.1.1 认识偏差，观念老化。长期来，各地方政府对农村土地流转工作和适度规模经营都包定不参与、不发动、不推广，让其自生自灭。特别是部分地方领导认为土地流转有违国家土地承包政策，各地没有出台相关的政策和文件。
3.1.2 组织不力，机构不全。近年来，中央积极推动农村土地流转，发展适度规模经营的政策不断出台后，各地方政府特别是村委会，从上至下没有完整地组建专班，成立机构，缺乏统一领导和协调。
3.1.3 服务不足，平台缺乏。各地在财政部门虽然成立了土地流转管理机构，但由于工作不专一，加上村级平台建设滞后，致使政府服务职能不到位，服务受到限制。
3.1.4 规划制约，發展受限。适度规模经营中，由于土地规划、村镇规划、经济发展规划等多规划的制约，许多经济发展项目不能按期入户，使土地流转和适度规模经营受到限制。
3.1.5 企业难引，发展无望。由于上述多种因素的影响，导致村级层面在发展上难以招商到企业，没有企业就没有项目，从而影响到发展速度。
3.2 经营主体层面
3.2.1 观念陈旧，带动力差。多数农场主的经营理念与现代农业的发展不相适应。一是在种植品种上，以自己熟悉的品种为主，不敢大胆地尝试新优品种的种植；二是在产品销售上以卖原料为主，缺乏加工提高附加值的能力；三是物流方式上（蔬菜）以外地商贩运到邻近县市农贸市场销售为主，没有形成自己的注册商标和品牌，更没有实现农超对接，水稻主要销往附近的大米加工厂。 3.2.2 管理无制，缺乏规范。调查中了解到各经营主体管理不规范，仍沿用过去的家庭经营管理方式，无财务会计制度和劳务管理制度，无经营规划和营销规划。
3.2.3 诚信不足，缺乏信任。有少数经营主体不讲诚信，不能按合同兑现，造成农户对经营主体的不信任，使农村土地流转工作如雪上加霜。
3.2.4 风险过高，不敢投资。农场主经营短期行为严重，不愿对农田基础设施加大投入。受流转时间短的限制，大多数农场主都只在农田现有的条件下短期经营，不愿意也无财力对农田的排灌系统、机耕道路、绿化美化等设施进行投入。
3.3 农户层面
3.3.1 缺乏保障，创收无门。座谈中了解到现在农村种田的劳动力大多在50～65岁之间，受年龄和文化素质的制约他们大多都有难舍土地的情结，认为现在外出务工找不到合适的工作，又创收无门，在家务农每年还可享受国家的多种政策补贴，抱着能种一年算一年的思想，持等待观望态度，自己种不了又不愿意将土地流转出去。
3.3.2 条件限制，流转困难。受农田自然条件限制，土地无法流转。如川店瑞丰年水稻种植合作社按照每年7 500元/hm2的标准流转本村26户农民的水稻田，得到村民的认可，村里有些农户还主动上门要求转让土地给合作社经营。但因地块零碎、排灌不畅、机耕道不通等原因而不愿意接受。这种情况在八岭山镇、马山镇也都不同程度的存在。
3.3.3 流转过程中的土地评价和监管机制缺失。调查中了解到全区土地流转价格每年的流转费在2 700～10 500元/hm2之间。在同一村、同一组相邻的农田流转价格都存在差异。土地在流转的过程中虽然体现了自愿的原则，但没有体现公平的原则。村民委员会作为集体土地的所有者和发包者参与太少，没有发挥出应有的监管和服务职能。
3.3.4 利益驱动，不守合同。有一部分农户将土地流转出去后，见到经营业主生产管理好，种植收益高，则单方悔约，造成经营主体严重的直接经济损失。
4 建议
4.1 加强宣传，正确引导
要进一步加大对中办发《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见》的宣传和解读，利用现代媒体、墙面、标语等方式进行宣传，让基层干部和农民知晓政策精神，深刻领会土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的实质，牢牢把握“三权”分置的方向。
4.2 健全网络，强化土地流转的管理和服务
一是加大对土地流转管理机构的投入，充分发挥镇、村两级机构在指导办理土地流转手续、协调处理各方面关系的作用；二是要在全区建立起适应现阶段土地流转经营机制，并研究制定全区统一的土地流转原则、方式、程序、合同等，统一流转合同；三是区经管部门要探索农村土地流转价格形成机制和补偿机制，逐步建立起全区土地流转指导价格、最低价格等，完善土地流转保障机制；四是建立激励机制，鼓励发展适度规模经营，大力支持通过土地流转发展起来的种粮大户，以确保粮食安全；五是完善全区农村土地纠纷协调处理体系，加强纠纷的仲裁调解工作，及时化解矛盾，保护合同双方的合法权益。
4.3 整合涉农资金，加大对农业基础设施的投入，为土地流转创造条件
区财政、国土、农业、水利等部门相互联运，整合全区涉农资金，按照田成片、树成行、渠相通、路相连的规划布局分年、分片实施农业综合开发，为土地流转和规模经营创造条件。
4.4 明晰目标大力培育新型经营主体
一是将农民合作社人才的培养纳入农村实用人才队伍建设，现代农业人才支撑计划，阳光工程培训的重要内容，帮助他们提高素质，转变观念，更新经营理念；二是鼓励有一技之长的农民返乡创业；三是鼓励和支持民营企业家、科技人员、大学生到合作社任职、兼职或入股，化解新型经营主体在发展过程中遇到的资金短缺人才稀少的问题。
4.5 村民委员会作为集体土地的所有者，应切实履行监管和服务的职责
村民委员会是土地的发包方，要担当起政府的重托，在土地流转收益农户所有的前提下，可以将无劳力耕种的农户田块收回，在承包权不变的前提下，将经营权流转给新型经营主体，也可以通过调田、换地等方式，将田集中连片后再发包给新型农场主经营。采取这种工作方法一方面打消了农民的顾虑，另一方面也给农场主的生产经营带来便利，较好地解决了部分农民土地流转难和农场主有地不愿接受流转的问题。
4.6 加大金融支持力度，落实抵押担保职能
农业银行、农商行等金融机构要按照省委、省政府的要求，积极开展农村土地经营权抵押担保试点，探索建立抵押资金处置机制。根据合作社生产经营的要求，提供必要的金融支持。理论与实践证明，加快农村土地流转实行适度规模经营是提高农业产业化经营水平和农村土地利用率、产出率的有效方式，是深化农村综合配套改革的现实课题和长远目标，也是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键，更是贯彻中央关于稳定家庭承包经营政策的根本体现[3-5]。牢牢把握“三权”分置这个方向，以土地确权登记为基础，家庭承包为根本，农民自愿、农地农用为底线，鼓励种粮为目标，积极扶持新型农业经营主体，才能有序引导农民积极参与到土地流转适度规模經营中来。
5 参考文献
[1] 胡恒洋，张俊峰.农村劳动力转移对农业生产的影响及政策建议[J].中国经贸导刊，2008（13）：17-19.
[2] 漆世兰，杨锦秀，石川.农村劳动力转移对农业生产的负面效应分析：基于西南地区农村劳动力转移状况的调查[J].农村经济，2009（10）：100-103.
[3] 李长健，徐丽峰.完善农村土地流转实现农业可持续发展[J].贵州大学学报（社会科学版），2010，28（6）：20-22.
[4] 吴彤.论农村土地流转对农业经营方式的影响[D].西安：西北大学，2011.
[5] 罗树明.农村土地流转对农业现代化的助推作用探析[J].农业经济，2013（5）：63-64.
关键词 土地流转；适度规模经营；现状；建议；湖北荆州；荆州区
中图分类号 F327 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）01-0345-02
随着我国城镇化步伐的加快，农村大部分青壮年劳动力向第二、三产业的转移，农村剩余的劳动人口年龄普遍偏大且素质低下，“田由谁来种、种什么、怎么种”是摆在各级党委和政府面前的一个重要的课题[1-2]。2014年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于引导农村土地经营权流转发展适度规模经营的意见》，省委、省政府和区委、区政府也印发了相关的《实施意见》。本文以湖北省荆州市荆州区为例采取走访农民和新型农业经营主体、召开座谈会等形式进行实地调研，对全区近几年的土地流转适度规模经营情况进行了深入调查了解，对全区日后农村土地的有序流转、适度规模的新型农业经营健康发展做一些有益的探索。
1 荆州区土地流转现状
荆州区下辖6个镇，3个办事员处，2个农场管理区，1个经济技术开发区，有农户7.8万户，农业人口27万人，耕地面积3.19万hm2。据区经营部门统计，截至2015年9月，全区农村累计流转土地8 553.33 hm2，涉及农民2.04万户，分别占全区耕地面积的26.8%和农业总户数的26.2%。全区实行土地规模经营较大的有571户，经营面积2 508.67 hm2，占总耕地面积的7.87%，其中经营面积2.00～3.33 hm2的农户367户，面积882.6 hm2；经营面积6.67～13.33 hm2的农户36户，面积315.07 hm2；经营面积13.33～20.00 hm2的农场主16户，面积234.07 hm2；经营面积20.00～33.33 hm2的农场主11户，面积285.07 hm2；规模经营面积33.33 hm2以上的农场主3户，面积188.33 hm2。规模经营农户中以经营面积2.00～3.33 hm2的农户为主，占总规模经营户的64.3%。
2 土地流转特点
2.1 流转速度逐年递增
据统计，2012年底全区农村累计土地流转面积3 640 hm2，占耕地总面积11.4%；2013年底累计流转土地5 620 hm2，占耕地总面积17.6%；2014年底累计流转土地7 540 hm2，占耕地总面积23.6%；截至2015年6月累计流转土地8 553.33 hm2，占耕地总面积26.8%。
2.2 流转时限呈短期性
由于部分农民对土地流转的认识不足，恋地情结严重，怕失去土地后再返回农村生活无保障，因此流转的时限一般为3～5年，最长的也不过10年。
2.3 流转形式多样，以转包为主
近几年来，在镇、村的正确引导下，全区的土地流转由初期的农户间代耕种，逐步发展到有偿转包、出租、互换、转让经营权、入股等多种形式。据统计，全区现有土地流转面积中，以转包形式流转的5 073.33 hm2，占流转面积的59.3%；以出租方式流转1 793.33 hm2，占流转面积的21.0%；以转让、互换形式流转300 hm2，占流转面积的3.5%；以土地入股方式流转160 hm2，占流转面积的1.9%；以其他方式流转1 226.67 hm2，占流转面积的14.3%。
2.4 经营主体规模呈壮大趋势
目前，全区的新型农业经营主体已由过去的分散、零星流转向集中连片、适度规模化发展。如川店镇太阳村的太阳宫种养合作社已吸纳67户农民入股，入股土地面积83.47 hm2。八岭山镇李开宝家庭农场、天河国富家庭农场经营规模都近133.33 hm2。
2.5 土地流转从无序逐渐向有序发展
近几年来，在区委、区政府的重视下，各乡镇已建立了农村流转账务中心，各村民委员会也相应建立了土地流转台账，通过广泛深入的宣传政策，印制统一的《土地流转合同》文本，改过去农村土地流转口头约定为书面约定，流转行为逐步规范。
3 存在的困难和问题
3.1 政府层面
3.1.1 认识偏差，观念老化。长期来，各地方政府对农村土地流转工作和适度规模经营都包定不参与、不发动、不推广，让其自生自灭。特别是部分地方领导认为土地流转有违国家土地承包政策，各地没有出台相关的政策和文件。
3.1.2 组织不力，机构不全。近年来，中央积极推动农村土地流转，发展适度规模经营的政策不断出台后，各地方政府特别是村委会，从上至下没有完整地组建专班，成立机构，缺乏统一领导和协调。
3.1.3 服务不足，平台缺乏。各地在财政部门虽然成立了土地流转管理机构，但由于工作不专一，加上村级平台建设滞后，致使政府服务职能不到位，服务受到限制。
3.1.4 规划制约，發展受限。适度规模经营中，由于土地规划、村镇规划、经济发展规划等多规划的制约，许多经济发展项目不能按期入户，使土地流转和适度规模经营受到限制。
3.1.5 企业难引，发展无望。由于上述多种因素的影响，导致村级层面在发展上难以招商到企业，没有企业就没有项目，从而影响到发展速度。
3.2 经营主体层面
3.2.1 观念陈旧，带动力差。多数农场主的经营理念与现代农业的发展不相适应。一是在种植品种上，以自己熟悉的品种为主，不敢大胆地尝试新优品种的种植；二是在产品销售上以卖原料为主，缺乏加工提高附加值的能力；三是物流方式上（蔬菜）以外地商贩运到邻近县市农贸市场销售为主，没有形成自己的注册商标和品牌，更没有实现农超对接，水稻主要销往附近的大米加工厂。 3.2.2 管理无制，缺乏规范。调查中了解到各经营主体管理不规范，仍沿用过去的家庭经营管理方式，无财务会计制度和劳务管理制度，无经营规划和营销规划。
3.2.3 诚信不足，缺乏信任。有少数经营主体不讲诚信，不能按合同兑现，造成农户对经营主体的不信任，使农村土地流转工作如雪上加霜。
3.2.4 风险过高，不敢投资。农场主经营短期行为严重，不愿对农田基础设施加大投入。受流转时间短的限制，大多数农场主都只在农田现有的条件下短期经营，不愿意也无财力对农田的排灌系统、机耕道路、绿化美化等设施进行投入。
3.3 农户层面
3.3.1 缺乏保障，创收无门。座谈中了解到现在农村种田的劳动力大多在50～65岁之间，受年龄和文化素质的制约他们大多都有难舍土地的情结，认为现在外出务工找不到合适的工作，又创收无门，在家务农每年还可享受国家的多种政策补贴，抱着能种一年算一年的思想，持等待观望态度，自己种不了又不愿意将土地流转出去。
3.3.2 条件限制，流转困难。受农田自然条件限制，土地无法流转。如川店瑞丰年水稻种植合作社按照每年7 500元/hm2的标准流转本村26户农民的水稻田，得到村民的认可，村里有些农户还主动上门要求转让土地给合作社经营。但因地块零碎、排灌不畅、机耕道不通等原因而不愿意接受。这种情况在八岭山镇、马山镇也都不同程度的存在。
3.3.3 流转过程中的土地评价和监管机制缺失。调查中了解到全区土地流转价格每年的流转费在2 700～10 500元/hm2之间。在同一村、同一组相邻的农田流转价格都存在差异。土地在流转的过程中虽然体现了自愿的原则，但没有体现公平的原则。村民委员会作为集体土地的所有者和发包者参与太少，没有发挥出应有的监管和服务职能。
3.3.4 利益驱动，不守合同。有一部分农户将土地流转出去后，见到经营业主生产管理好，种植收益高，则单方悔约，造成经营主体严重的直接经济损失。
4 建议
4.1 加强宣传，正确引导
要进一步加大对中办发《关于引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的意见》的宣传和解读，利用现代媒体、墙面、标语等方式进行宣传，让基层干部和农民知晓政策精神，深刻领会土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的实质，牢牢把握“三权”分置的方向。
4.2 健全网络，强化土地流转的管理和服务
一是加大对土地流转管理机构的投入，充分发挥镇、村两级机构在指导办理土地流转手续、协调处理各方面关系的作用；二是要在全区建立起适应现阶段土地流转经营机制，并研究制定全区统一的土地流转原则、方式、程序、合同等，统一流转合同；三是区经管部门要探索农村土地流转价格形成机制和补偿机制，逐步建立起全区土地流转指导价格、最低价格等，完善土地流转保障机制；四是建立激励机制，鼓励发展适度规模经营，大力支持通过土地流转发展起来的种粮大户，以确保粮食安全；五是完善全区农村土地纠纷协调处理体系，加强纠纷的仲裁调解工作，及时化解矛盾，保护合同双方的合法权益。
4.3 整合涉农资金，加大对农业基础设施的投入，为土地流转创造条件
区财政、国土、农业、水利等部门相互联运，整合全区涉农资金，按照田成片、树成行、渠相通、路相连的规划布局分年、分片实施农业综合开发，为土地流转和规模经营创造条件。
4.4 明晰目标大力培育新型经营主体
一是将农民合作社人才的培养纳入农村实用人才队伍建设，现代农业人才支撑计划，阳光工程培训的重要内容，帮助他们提高素质，转变观念，更新经营理念；二是鼓励有一技之长的农民返乡创业；三是鼓励和支持民营企业家、科技人员、大学生到合作社任职、兼职或入股，化解新型经营主体在发展过程中遇到的资金短缺人才稀少的问题。
4.5 村民委员会作为集体土地的所有者，应切实履行监管和服务的职责
村民委员会是土地的发包方，要担当起政府的重托，在土地流转收益农户所有的前提下，可以将无劳力耕种的农户田块收回，在承包权不变的前提下，将经营权流转给新型经营主体，也可以通过调田、换地等方式，将田集中连片后再发包给新型农场主经营。采取这种工作方法一方面打消了农民的顾虑，另一方面也给农场主的生产经营带来便利，较好地解决了部分农民土地流转难和农场主有地不愿接受流转的问题。
4.6 加大金融支持力度，落实抵押担保职能
农业银行、农商行等金融机构要按照省委、省政府的要求，积极开展农村土地经营权抵押担保试点，探索建立抵押资金处置机制。根据合作社生产经营的要求，提供必要的金融支持。理论与实践证明，加快农村土地流转实行适度规模经营是提高农业产业化经营水平和农村土地利用率、产出率的有效方式，是深化农村综合配套改革的现实课题和长远目标，也是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键，更是贯彻中央关于稳定家庭承包经营政策的根本体现[3-5]。牢牢把握“三权”分置这个方向，以土地确权登记为基础，家庭承包为根本，农民自愿、农地农用为底线，鼓励种粮为目标，积极扶持新型农业经营主体，才能有序引导农民积极参与到土地流转适度规模經营中来。
5 参考文献
[1] 胡恒洋，张俊峰.农村劳动力转移对农业生产的影响及政策建议[J].中国经贸导刊，2008（13）：17-19.
[2] 漆世兰，杨锦秀，石川.农村劳动力转移对农业生产的负面效应分析：基于西南地区农村劳动力转移状况的调查[J].农村经济，2009（10）：100-103.
[3] 李长健，徐丽峰.完善农村土地流转实现农业可持续发展[J].贵州大学学报（社会科学版），2010，28（6）：20-22.
[4] 吴彤.论农村土地流转对农业经营方式的影响[D].西安：西北大学，2011.
[5] 罗树明.农村土地流转对农业现代化的助推作用探析[J].农业经济，2013（5）：63-64.