十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，逐步实现基本公共服务均等化。党的十七大报告明确提出，要积极推进和注重实现基本公共服务均等化。
　　改革开放三十年的发展，我国道路旅客运输市场的发展与人民群众出行“基本公共服务均等化”要求相去甚远。本次《国务院机构改革方案》明确将城市客运的管理职能划归交通运输部，从体制上为解决城乡群众出行“服务均等化”提供了基础保障，让交通运输发展成果惠及城乡、人民共享，实现公共服务均等化创造了条件。
　　
　　城乡客运冲突凸显
　　
　　近年来，随着我国城市化进程的加快，城市的版图迅速扩大，以前城郊卫星乡镇成了主城区，以前的农村变成了城郊，城市公交要下乡，乡里班车要进城，两种形式客运之间的摩擦不断，矛盾逐步尖锐。其主要矛盾和问题表现有三：
　　1．城乡一体化进程，打破了班车客运和城市公交的市场平衡，使得两种模式矛盾凸显。在城乡经济发展相对滞后的时期，城乡间的两种不同运输方式可以“画地为牢”相安无事，而上世纪90年代以来，二者冲突不断，引发的堵车、围攻、集体上访时有发生。究其原因，主要是公交为扩大经营空间，不断把公交网络向邻近区、县（市）延伸，公交在体制、政策、价格等方面的优势，打破了原先客运市场的格局，蚕食了班线客运的营运空间。这种矛盾，过去在20公里以内的短途运输中表现突出，2000年后，矛盾开始向更长的线路上延展，如辽宁沈阳—抚顺（45公里）城际公交、河南郑州—开封（83公里）的城际公交、绍兴市至诸暨市（51公里）、长沙—株洲—湘潭城际公交相继开通，对当地的班线客运经营带来了巨大冲击。如郑汴城际公交开通后，该线路的长途客车立即陷入窘境：郑汴公交票价7元，长途票价22元，价格悬殊之大使班线客运业务立即门前冷落。
　　2．“公交优先”政策加剧了城乡运输二元化矛盾。城市公交一直享受在来自政府财政补贴、税费减免的优惠，2005年来国务院办公厅转发原建设部等部门《关于优先发展城市公共交通的意见》，导致一些地方和城市公交企业及行业管理部门片面理解“公交优先”为“城市公共汽车优先”甚至是“公交企业优先”，当城郊短途、农村客运要求向城市公交靠拢时，有人往往会以“公交优先”为理由予以拒绝。这一观念与当前建设和谐社会和消除城乡差别的大方向是根本违背的。
　　“城市公交”下乡，在方便部分城镇居民出行的同时也对乡镇的短途道路客运市场的发展空间形成了挤压，压制了社会资本对发展城乡客运信心，这也是当前城乡短途车辆破旧车辆多、安全隐患多，服务能力低下的现实原因之一。另外，城郊乡镇村组通车难，在双方经营成本和政策环境悬殊的条件下，城郊班线客运经营者对城市公交共线经营十分敏感，公交运营区域稍有扩张，冲突就会产生。
　　3．行业规划统一协调矛盾突出。两种模式的存在，不仅使得城市（包括郊区）自身道路交通运输发展受限，也会使得与运输相配套的场站建设布局、规划难以有效衔接和合理使用。这些问题的存在，与国家解决城乡二元结构的发展大方向相背，不符合城乡一体化发展战略；不符合国家三农政策；不符合和谐社会建设要求，更不利于地区经济发展。
　　
　　对公共客运的再认识
　　
　　城市公交突破一城一地，和所谓道路班线运输的界限变得模糊，应该说是社会经济发展内在的必然要求，适应这种形势需要，站在区域经济一体化和城乡经济一体化的高度，有必要对公共客运的职能定位进行重新划分—应是一切为社会公众出行服务的道路旅客运输，按照这个定位，城乡短途客运、农村客运也是为城乡群众的出行提供服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质是完全相同的，都带有很强的公益性质，其地位也应该是相同的。
　　同时，“公交优先”原则鼓励的应是所有社会客运交通效率的最大化，“公交优先”应是所有包括从事公路和城市客运等多种运输方式的公共客运优先。
　　从服务人民群众安全便捷出行的角度出发，也必须赋予“公交优先”新的内涵。城市化推进需要体现“公交优先”，老百姓需要更加优质、快速、便捷的公交服务，而班线客车的存在又使得公交扩张步履艰难，所以必须建立一个有效解决二者矛盾的新机制，把一个服务于城市人群出行的“城市公共客运”和一个服务于郊区居民出行的“道路公共客运”融合归并，实现城郊短途客运与城市公交的运力和站场资源的有效衔接，进而实现与中长途城际客运、铁路、民航等交通方式在配置上的有效衔接。
　　
　　“大公共客运”改革建议之一：大一统的管理体制
　　
　　建议按照“全国统一、上下一致、职能明确、权责清晰”原则，成立自上而下的道路运输管理机构，负责整个城乡的道路运输管理，对城市间长途客运、城市间的公共客运、城乡一体化公共客运以及出租客运、租赁客运等客运组织形式实行统一规划、统一法令、统一的监督机制、统一的市场规则。解决各种运输方式协调配套、子系统内合理分工竞争协作问题。在这种体制下实现行业管理的“四统一”。
　　1．统一规划。由国家交通运输部制定全国统一的行业发展总体规划，提出道路公共客运的指导思想和发展规划及配套产业支持政策。分层统筹规划省市间、地区间及区域内客运发展层次，逐步建立以城际长途客运联接区域中心城市，以城际客运通联周边县市，以市县中心区为核心建立覆盖乡镇、社区的城乡一体化客运网络，实现城乡“无缝衔接”和“零换乘”的目标，有效“消除”现有线路上公交客运和长途客运重叠的状况。允许和鼓励经济关联紧密的省市间、地区间进行区域性行业规划，组建区域性城际、城乡一体化公共客运网络，逐步形成由小区划联网、大区划联合、进而形成大地域性一体化运输网络。
　　


　　2．统一法令。尽快出台《道路运输法》和修订《道路运输条例》，从立法上确立原城市公交和原班线客运是同一运输体系、同一身份地位、同一管理部门，为建立城乡一体的道路公共旅客运输市场提供法律支撑，为各种公共旅客运输子系统的有效衔接提供依据。
　　3．统一行业政策。确立原城市公交和原班线客运都是基本公共服务的地位，打破“条块分割”，确立城乡一体化的发展政策，实现公共客运系统最大程度的无缝对接。公共客运行业发展政策应体现城市间、城乡间的客运市场建设在总体上的协调性、融合性，又要根据不同的发展水平体现出层次性和灵活性，即在发展的政策扶持上不搞一刀切，体现出实质上的公平性。
　　4．统一资源配置。线路资源作为一种特殊的公共资源，应以市场客流为依据、合理安排运力、在保证运力运量相对平衡、略有超前的基础上，开放城乡客运市场，只要符合从事旅客运输的法定条件，均可申请参与公共客运经营，并通过服务质量招投标等方式，取得客运线路经营权，以尽快和提高客运车辆的通达覆盖率，尤其是城郊乡镇村组。
　　
　　“大公共客运”改革建议之二：市场细分管理
　　
　　按照“城乡一体大公共客运”的思路，重新定位和细分道路旅客运输经济类型，根据车辆运行通达效率、运营的范围和经营的特点，可以将其分为五大类，即城际长途客运、城际公交客运、城乡一体化公交客运、出租客运以及旅游、租赁等补充运输方式。
　　1．城际长途客运。经营里程在100公里以上，也就是超过一个地级市的行政地域半径，其经营运作方式和现在班线客车类似。
　　2．城际公交客运。经营里程在70～100公里。这是因为，这个范围内，城市之间社会经济和人员交往比较密切、客流比较大，适于采用公交化运作模式；这个范围也基本上是地级以上中心城市辐射半径，便于两城市间的运作协调；它也是目前我国城市群、城市圈中的城市之间的大致距离。
　　城际公交参照现行公交核定票价，载客人数按供站立乘客用的地板面积核定，即按每1人不小于0.125m2核定。
　　这一模式适应了当前城市化带来的城市与城市之间的合作不断加强、区域化一体化的发展需要，目前，东部、中部的部分地区对发展城际公交表现了浓厚兴趣。城际公交应坚持以下四项基本要求：
　　（1）经营模式公司化。受城际公交自身运作模式的影响，客观要求实行完全公司经营，只有这样，才可能在经营实现统一车型、统一调度、统一站点、统一票价、统一管理、统一服务，进而减少经营费用，提高经营利润和保证服务水平。
　　（2）运营方式公交化。城际公交客户群主要定位于上下班通勤、短期往返出行的乘客，其运营方式必须体现出便捷优势，起讫站设置要与城市市内其他客运场站协调配套便于转乘；线路的规划和中途站点的设置应注重乘客需要，站点设置个数要适度；票价应按公交费率核定价格，实行梯级票价；运行间隔时间不宜过长，应以60分钟/趟、30分钟/班次左右为宜。
　　（3）车辆大型化、舒适化。较长的运行距离，客观上要求车辆不能超载运行，较低的票价决定了城际公交应选用大容量且舒适的高级客车。目前，实际开通的城际公交都是50座以上的高级豪华大巴车。如郑汴城际公交车长达13.9米，座位55个，核定载客人数达118人。
　　（4）顺序发班。按间隔时间，准点发车，保持车距，首末班准点，不压车压速，高峰期增加配车、缩短车隔，提高乘车的方便程度。
　　3．城乡一体化公交。这是整个道路客运市场改革的重点，也是市场规范化建设和管理重点和难点。随着城市化的推进，郊区变成了城区，郊县变成了郊区，“基本服务均等化”要求我们把满足人民群众的交通需求作为行业发展和改革的出发点和归宿，逐步在中心城市规划区内、县（市）境内统一规划城乡一体化公共客运网络，按照同一地区、同一行业实行同一政策、同一运价标准，取消城乡差别待遇。
　　（1）经营主体的整合问题。目前，我国除绝大部分城市公交企业是公司化经营、绝大部分班线客运是由私营车主经营，挂靠在各客运公司，这么多数量的私营客运车辆如何实现公交化改造？笔者认为可以有几种方案选择。
　　方案一：由城市较大公交企业牵头，吸收原短途进城班线车辆组建公交集团股份公司，逐步让个体中巴车退出客运市场，同时加快公司的产权制度改革，实行全员聘任制，形成以城市市区为中心，辐射城市规划区的完全公交运输网，此方案适用于地级以上中心城市。
　　方案二：由龙头运输生产企业，联合辖区所有公交企业、原班线运输企业，整合所有个体经营成立股份制公共客运公司，其线路和车辆实行集约化经营、员工化管理。原经营者的经营权由改造主体全额出资收购或给予一次性经济补偿的，原经营者退出客运市场，符合条件的原从业人员可优先上岗，并按《劳动法》规定，建立新的劳动合同关系。此方案适宜于县级城市。
　　经营主体数量控制原则上应由多家竞争经营，经营主体多少应视城市规模和区域社会经济发展水平而定，适当加以限制，以利于企业做大，利于其提高承担经营风险和社会公益义务的能力。
　　（2）统筹协调，通盘调配。对于市、县（市）城市区域内和乡（镇、街道）到所辖村，以及村与村之间直至较大规模自然村（组）的支线公交线网，要坚持三项原则：一是加强线路统筹调配，对城乡公交接点布局进行整合，对线路走向进行统筹调整，消除“热线车次过剩、冷线通达不足”的局面，提高公交覆盖面和通达率，通过部分公交线路延伸解决居民区、教学区和一些偏僻点的通达问题；二是热线冷线搭配、区域特许经营，综合社会经济、人口分布、道路通行等条件合理进行规划，鼓励和允许企业在一定区域在较长一段时间内开发、调整线路布局，保证所有的行政村组、社区居民的出行；三是通过财政、税费政策加大对偏远线路发展的倾斜力度，增强企业培育和发展市场的积极性，提供线路开行运行质量。
　　4．出租客运。随着大众出行公交化政策导向的确立，出租客运将继续作为城市居民的一种辅助出行方式存在。
　　5．旅游客运、租赁客运。作为定向服务，二者应参照城际长途客运进行管理，可以不享受政府补贴和税费的减免。
　　
　　“大公共客运”改革建议之三：建立大公共客运体系
　　
　　1．确立道路客运服务均等化政策导向。“大公共客运”市场能否形成，关键还在于从政府到行业有没有将其纳入公共服务的政策导向，只有确立这种导向，才能实现城乡一元化交通管理。当然这一政策导向的确立，同时也离不开政府财政、税收等部门的有力支持，离不开政府以基本公共服务为导向的政绩考核体系建立。现在，出行问题应作为城乡人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，也最应该享受到政府基本服务均等化政策。
　　2．出台城际运输公司化改造调整引导政策。目前，跨县市以上道路客运班线挂靠等非公司化经营模式仍然处于主导地位，要促使这种经营模式全面转型为城际公共客运，需要有相关政策作为支撑，具体讲，主要有三个方面：
　　（1）加快县、市际客运经营主体整合，提高公司化经营水平。在运输市场的发展政策设计要体现出对公司化经营企业有效倾斜，从发展方向引导主动进行公司化改造，对区域内运输经营组织进行有效整合，减少同一线路多个经营主体、多家分割经营的局面；
　　（2）出台发展城际公交的税费扶持政。按照加强地区间人员往来联系，建立更加密切的区域经济网络的服务要求，对从事城际公共客运的公司化运输企业按照同一区域、同一线路实施同一管理政策的原则提供统一纳税、收费、财政补贴办法，实施税费减免和财政补贴，使出行群众获得更多便利；
　　（3）建立竞争淘汰型市场准入机制。在行政许可中全面引入服务质量招投标和听证制度，通过市场的开放，提高进入市场的运输企业便民、利民、为民的社会责任意识。竞争淘汰型至少可以实现城际公交的三个目的：一是使老百姓出行有更多可选择空间；二是增强企业改进服务的主动性；三是在提高服务水准的前提下，老百姓可以得到竞争带来的服务和价格实惠。
　　3．有效解决城乡公共客运一体化发展扶持政策。公共客运城乡一体化关键是对原有短途客运车辆的改造。考虑到各地城市公交和道路班线客运发展现状，应坚持因地制宜、先易后难、先主后次的原则，通过股份制等形式加快城乡公交一体化运输市场发展相关各方利益整合中得到有效协调。在城乡公交化市场主体的建设培育中必须尽快建立城乡一体化的交通管理体制，形成行业管理的“四个一体化”：管理主体一体化，实行由一个职能管理部门统一管理；政策法规一体化，对城乡道路客运实行统一的发展政策和经济政策（运价政策、税收政策、融资信贷政策），采用统一的法律法规体系；服务设施一体化，城乡道路、客运站点的选址、规模、等级、服务功能等由一个职能管理部门统一规划、合理布局，使各站点与其他各种运输服务方式有效衔接，与城乡规划相配套；市场建设一体化，对城乡道路客运实行统一开放的市场准入制度、服务规范等，实现城市干线公交网络与农村城镇支线公交网络的合理衔接，最大限度减少旅客中转次数，方便出行。（作者单位：襄樊市道路运输管理处）