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我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权。
近年来，城乡一体化的新户籍制度逐渐成为众望所归，人们对户籍改革的呼声日渐高涨。日前，中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项有11168人参加的调查显示，91.7%的人认为有必要进行户籍改革。
而曾在一段时期起到过重要历史作用的户籍管理制度，随着改革开放的逐步深入和市场经济体制的确立，其原有的弊端开始显现，附加在户籍上的社保、医疗、教育、就业、交通事故赔偿“同命不同价”等种种不合理规定，越来越不适应社会的和谐发展。但改变一项运行了50多年的制度并非易事，特别是在当前城乡之间社会福利等方面还存在巨大差距的情况下，更注定了户籍制度改革是一个漫长的过程。
城乡二元体制之痛
我国目前的户籍制度建立于20世纪50年代，以1958年颁布的《户口登记条例》为核心，其宗旨是适应计划经济需要，严格限制农村人口流入城市。农业人口只有通过政府设定的极少渠道比如上大学，方可迁入城市。
这项制度通过“农业户口”与“非农业户口”的严格划分，将全国人口截然分成了城镇居民和农民，在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”。在这种二元经济结构形成的制度安排基础上，国家又按照户籍身份来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源和利益，使城乡“二元结构”从经济方面延伸到教育、文化、就业等社会生活领域，具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使进城打工，也要受到一系列的限制和不同程度的歧视。
改革开放以来，由于城镇化速度的加快，大量农民和小城镇居民开始进入发达城市，进入沿海工业基地，加入到效率更高的分工与社会合作体系中。然而，这个过程充满了不公平。尽管这些人口已在城市长期居住，为城市经济、社会、文化发展作出巨大贡献，但因为农业户籍的身份，他们屡屡受到歧视性待遇。一样的生命，在交通事故的赔偿中，农村户口的受害者往往只能得到城市户口人一半的赔偿；一样的童年，农民工的子女只能走读、借读或失学；一样的中国居民，外来者却要依靠各种证照暂住在城市，甚至“暂住”在自己买来的房子……
这种人口在权利、福利上的严重分隔，已经严重威胁到我国社会的和谐发展，中国要实现现代化，必须改革现有户籍制度。近年来，我国政府从中央到地方一直在探索着户籍改革之路。
户籍改革紧锣密鼓
户籍制度包括户籍登记统计、居民身份证件、户口迁移调控3个部分。我们所说的“户籍制度改革”，主要指户口迁移审批制度改革，不限制迁徙自由的必要登记是每一个国家都需要的。
早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案。提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。
2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》明确提出，全国县级市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口；对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这个《意见》的出台，标志着我国户籍管理制度改革向前迈出了实质性的一步。
在中央政策的指导下，各地也开始不断进行户籍改革。近年来，全国十多个省市探索实施了进一步改革户籍管理制度的政策措施，主要是建立城乡统一的户口登记制度，进一步放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母（简称“三投靠”）落户的条件限制，进一步放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，进一步放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度等。
目前,我国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，实现了公民身份法律意义上的平等。而在最近一年多来，户籍制度改革有了提速的迹象。去年1月,河南省宣布在全省范围内取消户籍差异，凡有稳定住所，包括购房和协议租房的外来进城从业人员均可申请城市户口，其配偶和子女也可一并迁入。去年10月，成都市宣布实行户籍制度改革，改革最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策：成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外来人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同，也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位，即可在成都市办理常住户口。今年3月29日,公安部也重申，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户。这让我们看到了户籍制度改革一个好的前景。
深水推进遭遇壁垒
但是，户籍制度的改革，并不像原来想象的那么简单。目前，随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒。《瞭望》新闻周刊近日在河南、广东、宁夏等省(区)进行户籍制度改革调查中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等方面的差别并没有完全消除，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。而且随着大量农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的尴尬处境日益突出。
2004年1月到8月，在全国多个地方放开户口迁移管理的背景下，郑州市政府决定，在户籍制度上进一步放开，实行按固定住所落户，放开亲属投靠的直系限制。但到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增。根据郑州市政府的统计数据，实行“户口新政”后的2005年，全市教育经费为18.3亿元，2006年为24.3亿元。而在2003 年和2004年，这个数字分别为11.2亿元和13.4 亿元。郑州市公安局的另一个数据显示，2004年在郑州靠投靠亲属住所的落户者有10万人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占了投靠亲属入户者的一多半。有关部门并没有预计到从外地迁入的学龄儿童会如此之多，而儿童的父母是否在郑州工作、在郑州纳税，无从统计。
迫于城市管理压力，郑州市在2004年8月停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户口新政策，郑州市公安局管城分局有关人士说，此后的户口迁移登记，执行的是2001年以来一直执行的需就业、购房等条件落户的管理制度。
实践表明，要变革在中国运行了50年的户籍制度并不是一件容易的事。它是一个系统工程，不能仅仅由户籍制度单兵突进，必须以各种配套设施和综合功能齐全为前提，否则会带来一系列后遗症。简单地说，只要能够稳步地把户口本后面的各种不平等逐步消除，这个改革就是成功的。如果只是由公安部门把城乡登记一体化完成了，各部门还是按照原来的方式做，那就只是画了一个饼，不能充饥。中国的户籍改革，关键是改革附加在户籍上的社会利益分配格局。
中国户改路在何方
其实，户籍改革的本质就是对人们占有社会资源份额的一次重新调整。它是一项庞大而复杂的综合性社会系统工程，需要考虑多个社会子系统的均衡发展，需要实施相关的配套改革。从公共资源调配规律来说，均衡发展不是平均主义，也不可能企望长期存在的城乡之间、地区之间发展不平衡问题立即得到解决。因此，这就需要改革试点地区政府，立足于本地区的公共资源实际，在推进户籍改革的同时，更好地统筹城市资源与人口增长的协调发展。户籍制度改革归根结底一句话，就是不能让原来的农村人口既不是农民——失去户口也就失去了以土地为标志的基本生活保障，又不是“城里人”——没有充分就业机会和教育、养老、医疗、失业、最低生活保障。
因此，我国的户籍改革，只能是一个渐进的过程。
具体而言，一是要逐步建立健全城乡统筹的就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。要不断的清除就业歧视，促进就业公平，各级政府要真正把就业援助、保障贫弱者就业机会、发展机会纳入计划。当前，特别要取消考公务员和国企招工需“本地户口”、“本地生源”的地域限制。
二是要积极推动城乡教育事业均衡协调发展，最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求、就业需求和农村劳动力转移需求。国家应当加大对教育的投入，尽快让全国儿童在义务教育阶段都可以实行“两免一补”，不断扩展适应人口需要的教育规模，增加教育基础设施建设，改变对农民工子女教育的歧视，取消对外来人口教育的限制，满足城乡居民的各种教育需求。目前中央政府已经出台了对农民工子女教育免费的政策，但收取借读费的现象还普遍存在，还需要具体的制度来保证该政策的落实。
三是要建立覆盖全民的社会保障制度。把“低保”标准的确定放到县一级行政区，在行政区内统一一切居民的“低保”标准，同时实行“老人老办法、新人新办法”，建立覆盖全民的低保制度。养老标准的确定也可以放到县级行政区，条件好的地方可以实行省统筹或地市统筹。养老保障可以坚持“低收入低保障、高收入高保障”的原则，条件差的地区可以把重点放在“低保”上。同时，应加大中央财政的转移支付力度。
在建立覆盖城乡的公共财政体制、统一的劳动力市场和覆盖城乡的社会保障体制之后，农村人口是否落户城市，只须衡量城市能不能给他提供就业的机会，能不能让他的生活过得更好，让他的收入更高，让他的未来更有保障。
四是积极探索城乡一体化征兵、优抚安置新机制。其他与户籍改革有关的土地、选举等制度和政策，也应积极开展调查研究，密切配合，及时作出相应的改革和调整。同时，还应认真做好户籍管理制度改革后的计划生育工作衔接。
另外，户籍改革还应当坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权。
近年来，城乡一体化的新户籍制度逐渐成为众望所归，人们对户籍改革的呼声日渐高涨。日前，中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项有11168人参加的调查显示，91.7%的人认为有必要进行户籍改革。
而曾在一段时期起到过重要历史作用的户籍管理制度，随着改革开放的逐步深入和市场经济体制的确立，其原有的弊端开始显现，附加在户籍上的社保、医疗、教育、就业、交通事故赔偿“同命不同价”等种种不合理规定，越来越不适应社会的和谐发展。但改变一项运行了50多年的制度并非易事，特别是在当前城乡之间社会福利等方面还存在巨大差距的情况下，更注定了户籍制度改革是一个漫长的过程。
城乡二元体制之痛
我国目前的户籍制度建立于20世纪50年代，以1958年颁布的《户口登记条例》为核心，其宗旨是适应计划经济需要，严格限制农村人口流入城市。农业人口只有通过政府设定的极少渠道比如上大学，方可迁入城市。
这项制度通过“农业户口”与“非农业户口”的严格划分，将全国人口截然分成了城镇居民和农民，在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”。在这种二元经济结构形成的制度安排基础上，国家又按照户籍身份来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源和利益，使城乡“二元结构”从经济方面延伸到教育、文化、就业等社会生活领域，具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使进城打工，也要受到一系列的限制和不同程度的歧视。
改革开放以来，由于城镇化速度的加快，大量农民和小城镇居民开始进入发达城市，进入沿海工业基地，加入到效率更高的分工与社会合作体系中。然而，这个过程充满了不公平。尽管这些人口已在城市长期居住，为城市经济、社会、文化发展作出巨大贡献，但因为农业户籍的身份，他们屡屡受到歧视性待遇。一样的生命，在交通事故的赔偿中，农村户口的受害者往往只能得到城市户口人一半的赔偿；一样的童年，农民工的子女只能走读、借读或失学；一样的中国居民，外来者却要依靠各种证照暂住在城市，甚至“暂住”在自己买来的房子……
这种人口在权利、福利上的严重分隔，已经严重威胁到我国社会的和谐发展，中国要实现现代化，必须改革现有户籍制度。近年来，我国政府从中央到地方一直在探索着户籍改革之路。
户籍改革紧锣密鼓
户籍制度包括户籍登记统计、居民身份证件、户口迁移调控3个部分。我们所说的“户籍制度改革”，主要指户口迁移审批制度改革，不限制迁徙自由的必要登记是每一个国家都需要的。
早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案。提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。
2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》明确提出，全国县级市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口；对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这个《意见》的出台，标志着我国户籍管理制度改革向前迈出了实质性的一步。
在中央政策的指导下，各地也开始不断进行户籍改革。近年来，全国十多个省市探索实施了进一步改革户籍管理制度的政策措施，主要是建立城乡统一的户口登记制度，进一步放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母（简称“三投靠”）落户的条件限制，进一步放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，进一步放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度等。
目前,我国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，实现了公民身份法律意义上的平等。而在最近一年多来，户籍制度改革有了提速的迹象。去年1月,河南省宣布在全省范围内取消户籍差异，凡有稳定住所，包括购房和协议租房的外来进城从业人员均可申请城市户口，其配偶和子女也可一并迁入。去年10月，成都市宣布实行户籍制度改革，改革最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策：成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外来人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同，也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位，即可在成都市办理常住户口。今年3月29日,公安部也重申，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户。这让我们看到了户籍制度改革一个好的前景。
深水推进遭遇壁垒
但是，户籍制度的改革，并不像原来想象的那么简单。目前，随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒。《瞭望》新闻周刊近日在河南、广东、宁夏等省(区)进行户籍制度改革调查中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等方面的差别并没有完全消除，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。而且随着大量农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的尴尬处境日益突出。
2004年1月到8月，在全国多个地方放开户口迁移管理的背景下，郑州市政府决定，在户籍制度上进一步放开，实行按固定住所落户，放开亲属投靠的直系限制。但到当年秋季新生入学时，郑州发现市内各学校凭户口入学的儿童暴增。根据郑州市政府的统计数据，实行“户口新政”后的2005年，全市教育经费为18.3亿元，2006年为24.3亿元。而在2003 年和2004年，这个数字分别为11.2亿元和13.4 亿元。郑州市公安局的另一个数据显示，2004年在郑州靠投靠亲属住所的落户者有10万人左右，而小孩和老人占了很大部分，尤其是18岁以下的学龄儿童，占了投靠亲属入户者的一多半。有关部门并没有预计到从外地迁入的学龄儿童会如此之多，而儿童的父母是否在郑州工作、在郑州纳税，无从统计。
迫于城市管理压力，郑州市在2004年8月停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户口新政策，郑州市公安局管城分局有关人士说，此后的户口迁移登记，执行的是2001年以来一直执行的需就业、购房等条件落户的管理制度。
实践表明，要变革在中国运行了50年的户籍制度并不是一件容易的事。它是一个系统工程，不能仅仅由户籍制度单兵突进，必须以各种配套设施和综合功能齐全为前提，否则会带来一系列后遗症。简单地说，只要能够稳步地把户口本后面的各种不平等逐步消除，这个改革就是成功的。如果只是由公安部门把城乡登记一体化完成了，各部门还是按照原来的方式做，那就只是画了一个饼，不能充饥。中国的户籍改革，关键是改革附加在户籍上的社会利益分配格局。
中国户改路在何方
其实，户籍改革的本质就是对人们占有社会资源份额的一次重新调整。它是一项庞大而复杂的综合性社会系统工程，需要考虑多个社会子系统的均衡发展，需要实施相关的配套改革。从公共资源调配规律来说，均衡发展不是平均主义，也不可能企望长期存在的城乡之间、地区之间发展不平衡问题立即得到解决。因此，这就需要改革试点地区政府，立足于本地区的公共资源实际，在推进户籍改革的同时，更好地统筹城市资源与人口增长的协调发展。户籍制度改革归根结底一句话，就是不能让原来的农村人口既不是农民——失去户口也就失去了以土地为标志的基本生活保障，又不是“城里人”——没有充分就业机会和教育、养老、医疗、失业、最低生活保障。
因此，我国的户籍改革，只能是一个渐进的过程。
具体而言，一是要逐步建立健全城乡统筹的就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。要不断的清除就业歧视，促进就业公平，各级政府要真正把就业援助、保障贫弱者就业机会、发展机会纳入计划。当前，特别要取消考公务员和国企招工需“本地户口”、“本地生源”的地域限制。
二是要积极推动城乡教育事业均衡协调发展，最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求、就业需求和农村劳动力转移需求。国家应当加大对教育的投入，尽快让全国儿童在义务教育阶段都可以实行“两免一补”，不断扩展适应人口需要的教育规模，增加教育基础设施建设，改变对农民工子女教育的歧视，取消对外来人口教育的限制，满足城乡居民的各种教育需求。目前中央政府已经出台了对农民工子女教育免费的政策，但收取借读费的现象还普遍存在，还需要具体的制度来保证该政策的落实。
三是要建立覆盖全民的社会保障制度。把“低保”标准的确定放到县一级行政区，在行政区内统一一切居民的“低保”标准，同时实行“老人老办法、新人新办法”，建立覆盖全民的低保制度。养老标准的确定也可以放到县级行政区，条件好的地方可以实行省统筹或地市统筹。养老保障可以坚持“低收入低保障、高收入高保障”的原则，条件差的地区可以把重点放在“低保”上。同时，应加大中央财政的转移支付力度。
在建立覆盖城乡的公共财政体制、统一的劳动力市场和覆盖城乡的社会保障体制之后，农村人口是否落户城市，只须衡量城市能不能给他提供就业的机会，能不能让他的生活过得更好，让他的收入更高，让他的未来更有保障。
四是积极探索城乡一体化征兵、优抚安置新机制。其他与户籍改革有关的土地、选举等制度和政策，也应积极开展调查研究，密切配合，及时作出相应的改革和调整。同时，还应认真做好户籍管理制度改革后的计划生育工作衔接。
另外，户籍改革还应当坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权。