论文部分内容阅读
摘要：欧盟航空税是碳关税在全球气候问题解决框架下的首次实践，目的在于解决全球性强制碳减排的缺失及由此造成的碳泄漏和产业竞争力下降的困境，却受到多数国家抵制。本文着重分析了现有条件下碳关税的两难处境及破解困境的可能性。
关键词：碳关税 欧盟航空税 低碳经济
碳关税是一种边境调节税，主要是指对高耗能进口产品征收特别的二氧化碳排放关税。碳关税是协助全球气候问题解决框架实施的政策之一，欧盟作为其第一个实践者从2012年1月1日开始执行碳关税—航空税，这在全球引起巨大争议，如何继续下去成为两难选择。
一、碳关税的两难处境
（一）征收的阻力
欧盟2011年3月宣布将航空业纳入欧盟碳排放交易系统，从2012年1月1日起将向不满足碳排放条件的出入欧盟的航班征收边境调节税（碳关税）。其主要内容包括：从2012年1月1日起所有在欧盟境内机场起降的航班，全程排放的二氧化碳都将纳入欧洲排放交易体系，缴纳排放税；决议执行的第一年将航空公司排放量的97％作为排放总量指标，航空公司大约能获得85%的免费排放额度，但随着时间的推移，自费的比重会越来越大。该碳排放管制制度涉及全球2000多家航空公司，根据国际航空运输协会测算将为全球航空业未来8年增加238亿美元的负担。2012年欧盟正式实施这项制度时招来多个国家包括中国的强烈反对，这些国家进行会谈并发表宣言要推出一系列可能的反制举措，包括：禁止航空公司参与欧盟的碳计划、向联合国下属国际民用航空组织提出正式控告、停止与欧盟运营商就新航线问题进行谈判以及对欧盟航空公司进行报复性征税。但面对潜在的贸易战压力，欧盟宣称不会让步，并称只有当各国在创建全球排放控制体系上取得显著进展同时全球体系对所有航空公司一视同仁并设立短期减排目标时，或可有条件暂停航空碳税新法规的部分内容。
（二）不征收的困境
自1997年联合国气候变化框架公约第三届缔约国会议通过了具法律约束力的《京都议定书》后，欧盟于2005年1月1日在“总量限额和交易”的基础上启动了世界上第一个碳排放交易机制，也是迄今世界上最大的强制排放碳交易市场。在这一机制下，有关机构对排放总量进行控制和约束后，向参与者分配排放配额。对超额实现减排目标的排放者，允许其将节约的排放量在市场上出售给其他人，对无法实现目标的排放者，则可通过从其他人那里购买节约下来的排放量来抵消自己的超额排放。强制减排制度在获取气候效益的同时，促使企业有更多的积极性获取新技术来减少排放，但同时，与非强制减排区域内生产的产品相比，强制减排区域内生产企业的成本增加了。
碳关税政策在此框架下的意义是，对高耗能进口商品征收碳关税后，使得在非强制减排区生产的产品在强制减排区市场上与强制减排区内企业生产的包含碳排放成本的类似产品有共同的竞争条件。因此适宜被征收碳关税的商品应具有以下特征：在国外（非强制减排区）生产时不产生碳排放成本、在国内（强制减排区，例如欧盟碳排放交易框架下）生产时会产生碳排放成本，以及商品从国外进口后要与本国生产的类似产品在国内市场共同竞争。这意味着，对进口商品征收碳关税后，将在碳减排区内改变区域外企业产品的成本优势，并使碳强制排放区域内企业的竞争力不因碳排放要求降低，不仅有利于维持区域内的公平竞争状态，而且维护了该区域的碳排放制度。
欧盟作为低碳经济的主要推动者，为了在全球性减排体系尚未建立的同时克服外部经济问题推行强制减排制度，长期以来一直分层次、有步骤的逐步推进，并且对进入强制减排管制的行业实行有重点的选择。为了使其碳排放交易框架能够在全球减排体系缺失的情况下继续发展下去，最终对境外同类产品生产征收碳关税加以调节在所难免。如果不征收，则既不不符合欧盟的政治利益，也不符合欧盟内部的企业利益，同时也有可能使全球气候问题解决框架目前已经获得的成果受损。
二、启示一：破解矛盾的可能性
（一）从税制要素角度看
由于碳关税针对不符合碳排放标准的进口高碳产品征收，因此从税制要素角度来看，征收碳关税需满足至少两个前提条件。其一，必须确切了解产品生产时的碳排放量，即碳足迹。这要求对各种产品进行碳排查，且实施碳排查的机构必须具备权威性，能够得到世界各国的认同。其二，必须制定出合理的产品碳排放标准，即制定出适当的边境调节水平。由于边境调节税的目的是要消除国内市场上同类产品的成本差别，因此合理的制定起征的碳排放标准至关重要，直接决定能否在消除成本差别的同时获得其他国家的谅解，以避免其他国家的报复和贸易战。从上述两个必备条件来说，当前世界上的强制减排管制制度还不足以支持对进出口商品全面征收碳关税。因此要建立全球排放体系及其协调机制。
（二）从贸易条件角度看
碳关税会通过影响进出口价格对贸易条件产生深远的影响，从而通过影响各国在国际贸易中的福利分配状况影响各国的政治态度。征收碳关税意味着在进口国国内的生产者和消费者面对的商品相对价格较国际市场高。此时，世界市场上高能源和高资源投入商品的价格会上升，于是该国国内的生产者会多生产该类商品，而消费者则少消费这类商品。也就是说，在短期内，当高能源和高资源投入商品的国际价格给定时，世界市场上该类商品的相对供给会因为进口国国内增加了生产而增加；同时，世界市场上该类商品的相对需求会因为进口国国内减少了生产而减少，因此被征收碳关税产品的出口国家的贸易条件恶化了。
这说明欧盟航空税饱受诟病的重要原因之一是损害了被征收国的利益，尤其是发展中国家的利益。发展中国家认为这不仅违反了世界贸易组织的基本规则，也违背了《京都议定书》“共同但有区别的责任”原则，是以环保为借口的新一轮贸易保护主义。因此欧盟航空税的实践表明在政治上获取相关国家谅解是顺利实施该政策的必要条件。
（三）从碳泄漏的角度看
碳泄漏是指，如果一些国家采取了碳减排措施或者必须遵循碳减排规定，而另一些国家不采取碳减排措施或者没有强制减排规定，那么，在有减排规定的国家，国内的生产活动就有可能为了逃避减排措施带来的成本约束转移到无碳减排措施的国家，尤其是高耗能产品的生产。由于《京都协议书》第一承诺期（2008－2012 年）的减排目标只针对附件I国家(发达国家和经济转轨国家)，这必然经由国际贸易和国际投资的传导造成碳泄漏，而温室气体对全球气候的变化不会受排放地域差异影响，因此碳泄漏是跨国界的外部性问题，成为征收碳关税的重要依据。当前发达国家在国际气候谈判中不断向发展中国家尤其是中国、印度等排放大国施压，即为考虑了碳泄漏对保护全球环境和保护本国产业竞争力需要之后的举措。 解决碳泄漏有两种主要选择：让所有国家都加入碳排放体系或者征收碳关税。前者违背了“共同而有区别的责任”原则，眼下也并非适合的解决方式。后者已由欧盟航空税的实践表明绝非坦途，其能够得以推广的条件之一是各国普遍实施国内碳税制度。碳税是国内指针对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税，易使征收国产品成本高于不征收国产品成本，因此除非是全球性的碳税，否则开征碳税会影响开征国的产业竞争力。简单说来，如果全球实施统一标准的碳税，那么碳关税制度就没有存在的必要；如果各国碳税标准不一，那么碳关税制度就成为有效的边境调节措施；如果大部分国家没有碳税制度，那么碳关税制度必然受到大多数国家的抵制。
三、启示二：中国的应对
我国等新兴市场出口大国是受碳关税影响最大的国家，目前最可能实施碳关税的国家均为中国主要出口对象国，如果全面实施碳关税，据世界银行研究报告称中国制造在国际市场上可能面临平均26%的关税，出口量可能因此下滑21%（丁宝根，周晏武，2010）。碳关税作为双刃剑，在阻碍制造业产品出口的同时会增强国内节能环保意识，使制造业在倒逼机制作用下更快走上低碳技术创新之路，同时其作为环境管制政策具有的出口创新效应，会增强企业创新动力，迫使企业为消化碳关税带来的成本增加不断研制低能耗新技术，最终改善出口结构和增加出口数量。考虑到碳排放管制国家对低碳型产品的消费需求偏好，碳关税带来的技术创新效应在长期中将为非排放管制国家的制造业发展带来积极的技术创新效应（张沛， 2011）。由于战略性贸易理论认为真正的核心技术必须主要依靠自主创新而非国际技术贸易引入，因此对碳关税的预期将促使人们更清醒的认识到必须在知识和技术创新的基础上发展战略性产业，培育新的比较优势以实现产业结构优化和升级并避免跌入“比较优势陷阱”中。
整个低碳经济的发展涉及四个核心问题的解决，低碳能源供给、低碳生产和产品即关联节能减排技术的创新、普及和利用、低碳消费以及气候问题的全球解决框架（倪晓宁，2009）。因此我国应趁发达国家尚不能全面开征碳关税之际，通过加强这些方面的建设来积极应对未来碳关税征收问题带来的冲击。
第一，加快国内碳税和碳排放制度建设，尤其是完善国内碳交易市场体系建设，尽快在“共同但有区别的责任”原则保护下主动积极的实施国内减排目标。2008年虽然设立了北京环境交易所、天津排放权交易所和上海环境能源交易所，但碳交易标准及相关法律法规、资金和市场运作等仍处于初始阶段，尚未形成低碳经济产业链，更未形成碳期权、碳期货等碳金融服务，市场交易量微小（倪晓宁，2011）。而碳交易市场是整个气候问题全球解决框架实施的基础，只有加快完善国内碳交易市场并使其正常运转，才能与国际接轨，变被动接受为主动进取，在面对欧盟航空税事件时多几手应对方案。
第二，加强产业链建设，鼓励自主创新并实施碳标签制度。无论从哪个角度来看，积极应对碳关税的关键都是鼓励和加强核心技术的自主创新，而建设碳标签制度可通过对产品能源消耗的回溯，使整个低碳产业链融为一体，并通过低碳消费偏好的培育进一步增强企业减排的内在动力。
第三，适时推出适合发展中国家的国际碳规则，打造国际碳排放区域市场。规则之争就是市场和利益之争，就是未来国家经济安全和实力之争。中国在国际气候谈判中适时推出了强调提高能源使用效率的“碳强度指标”等适合发展中国家的标准，加强自身谈判地位。同时，针对目前国际碳交易市场均为区域性市场的特点，中国还应将国内碳交易所拓展为东亚、东南亚或者中亚地区的区域碳交易所，进一步扩大在气候谈判中的主动权、话语权和未来的发展先机，以更灵活和更强势的方式应对碳关税带来的挑战。
参考文献：
①保罗·克鲁格曼，茅瑞斯·奥伯斯法尔德．国际经济学——理论与政策（第六版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2006
②丁宝根，周晏武．新式绿色贸易壁垒“碳关税”及我国应对策略[J]．对外经贸实务，2010（8）
③庞军，曹春苗，胡涛，郭红燕．“十二五”我国绿色贸易转型方案研究[J]．环境与可持续发展，2011（3）
④倪晓宁. 全球低碳框架下中国经济自主安全发展[J]．现代经济探讨，2011（11）
⑤倪晓宁. 政府应成为低碳经济的核心推动者[J]．能源评论，2009（11）
⑥张沛. 碳关税对我国制造业长期影响效应分析[J]．宏观经济研究，2011（10）
〔本文系北京市属高等学校人才强教深化计划项目“低碳经济下中国国际贸易发展问题及相关政策研究”（项目编号PHR201008458）的阶段性成果〕
（倪晓宁，1970年生，江苏南京人，北京第二外国语学院国际经济贸易学院副教授。研究方向：低碳经济、国际贸易理论和政策）
关键词：碳关税 欧盟航空税 低碳经济
碳关税是一种边境调节税，主要是指对高耗能进口产品征收特别的二氧化碳排放关税。碳关税是协助全球气候问题解决框架实施的政策之一，欧盟作为其第一个实践者从2012年1月1日开始执行碳关税—航空税，这在全球引起巨大争议，如何继续下去成为两难选择。
一、碳关税的两难处境
（一）征收的阻力
欧盟2011年3月宣布将航空业纳入欧盟碳排放交易系统，从2012年1月1日起将向不满足碳排放条件的出入欧盟的航班征收边境调节税（碳关税）。其主要内容包括：从2012年1月1日起所有在欧盟境内机场起降的航班，全程排放的二氧化碳都将纳入欧洲排放交易体系，缴纳排放税；决议执行的第一年将航空公司排放量的97％作为排放总量指标，航空公司大约能获得85%的免费排放额度，但随着时间的推移，自费的比重会越来越大。该碳排放管制制度涉及全球2000多家航空公司，根据国际航空运输协会测算将为全球航空业未来8年增加238亿美元的负担。2012年欧盟正式实施这项制度时招来多个国家包括中国的强烈反对，这些国家进行会谈并发表宣言要推出一系列可能的反制举措，包括：禁止航空公司参与欧盟的碳计划、向联合国下属国际民用航空组织提出正式控告、停止与欧盟运营商就新航线问题进行谈判以及对欧盟航空公司进行报复性征税。但面对潜在的贸易战压力，欧盟宣称不会让步，并称只有当各国在创建全球排放控制体系上取得显著进展同时全球体系对所有航空公司一视同仁并设立短期减排目标时，或可有条件暂停航空碳税新法规的部分内容。
（二）不征收的困境
自1997年联合国气候变化框架公约第三届缔约国会议通过了具法律约束力的《京都议定书》后，欧盟于2005年1月1日在“总量限额和交易”的基础上启动了世界上第一个碳排放交易机制，也是迄今世界上最大的强制排放碳交易市场。在这一机制下，有关机构对排放总量进行控制和约束后，向参与者分配排放配额。对超额实现减排目标的排放者，允许其将节约的排放量在市场上出售给其他人，对无法实现目标的排放者，则可通过从其他人那里购买节约下来的排放量来抵消自己的超额排放。强制减排制度在获取气候效益的同时，促使企业有更多的积极性获取新技术来减少排放，但同时，与非强制减排区域内生产的产品相比，强制减排区域内生产企业的成本增加了。
碳关税政策在此框架下的意义是，对高耗能进口商品征收碳关税后，使得在非强制减排区生产的产品在强制减排区市场上与强制减排区内企业生产的包含碳排放成本的类似产品有共同的竞争条件。因此适宜被征收碳关税的商品应具有以下特征：在国外（非强制减排区）生产时不产生碳排放成本、在国内（强制减排区，例如欧盟碳排放交易框架下）生产时会产生碳排放成本，以及商品从国外进口后要与本国生产的类似产品在国内市场共同竞争。这意味着，对进口商品征收碳关税后，将在碳减排区内改变区域外企业产品的成本优势，并使碳强制排放区域内企业的竞争力不因碳排放要求降低，不仅有利于维持区域内的公平竞争状态，而且维护了该区域的碳排放制度。
欧盟作为低碳经济的主要推动者，为了在全球性减排体系尚未建立的同时克服外部经济问题推行强制减排制度，长期以来一直分层次、有步骤的逐步推进，并且对进入强制减排管制的行业实行有重点的选择。为了使其碳排放交易框架能够在全球减排体系缺失的情况下继续发展下去，最终对境外同类产品生产征收碳关税加以调节在所难免。如果不征收，则既不不符合欧盟的政治利益，也不符合欧盟内部的企业利益，同时也有可能使全球气候问题解决框架目前已经获得的成果受损。
二、启示一：破解矛盾的可能性
（一）从税制要素角度看
由于碳关税针对不符合碳排放标准的进口高碳产品征收，因此从税制要素角度来看，征收碳关税需满足至少两个前提条件。其一，必须确切了解产品生产时的碳排放量，即碳足迹。这要求对各种产品进行碳排查，且实施碳排查的机构必须具备权威性，能够得到世界各国的认同。其二，必须制定出合理的产品碳排放标准，即制定出适当的边境调节水平。由于边境调节税的目的是要消除国内市场上同类产品的成本差别，因此合理的制定起征的碳排放标准至关重要，直接决定能否在消除成本差别的同时获得其他国家的谅解，以避免其他国家的报复和贸易战。从上述两个必备条件来说，当前世界上的强制减排管制制度还不足以支持对进出口商品全面征收碳关税。因此要建立全球排放体系及其协调机制。
（二）从贸易条件角度看
碳关税会通过影响进出口价格对贸易条件产生深远的影响，从而通过影响各国在国际贸易中的福利分配状况影响各国的政治态度。征收碳关税意味着在进口国国内的生产者和消费者面对的商品相对价格较国际市场高。此时，世界市场上高能源和高资源投入商品的价格会上升，于是该国国内的生产者会多生产该类商品，而消费者则少消费这类商品。也就是说，在短期内，当高能源和高资源投入商品的国际价格给定时，世界市场上该类商品的相对供给会因为进口国国内增加了生产而增加；同时，世界市场上该类商品的相对需求会因为进口国国内减少了生产而减少，因此被征收碳关税产品的出口国家的贸易条件恶化了。
这说明欧盟航空税饱受诟病的重要原因之一是损害了被征收国的利益，尤其是发展中国家的利益。发展中国家认为这不仅违反了世界贸易组织的基本规则，也违背了《京都议定书》“共同但有区别的责任”原则，是以环保为借口的新一轮贸易保护主义。因此欧盟航空税的实践表明在政治上获取相关国家谅解是顺利实施该政策的必要条件。
（三）从碳泄漏的角度看
碳泄漏是指，如果一些国家采取了碳减排措施或者必须遵循碳减排规定，而另一些国家不采取碳减排措施或者没有强制减排规定，那么，在有减排规定的国家，国内的生产活动就有可能为了逃避减排措施带来的成本约束转移到无碳减排措施的国家，尤其是高耗能产品的生产。由于《京都协议书》第一承诺期（2008－2012 年）的减排目标只针对附件I国家(发达国家和经济转轨国家)，这必然经由国际贸易和国际投资的传导造成碳泄漏，而温室气体对全球气候的变化不会受排放地域差异影响，因此碳泄漏是跨国界的外部性问题，成为征收碳关税的重要依据。当前发达国家在国际气候谈判中不断向发展中国家尤其是中国、印度等排放大国施压，即为考虑了碳泄漏对保护全球环境和保护本国产业竞争力需要之后的举措。 解决碳泄漏有两种主要选择：让所有国家都加入碳排放体系或者征收碳关税。前者违背了“共同而有区别的责任”原则，眼下也并非适合的解决方式。后者已由欧盟航空税的实践表明绝非坦途，其能够得以推广的条件之一是各国普遍实施国内碳税制度。碳税是国内指针对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税，易使征收国产品成本高于不征收国产品成本，因此除非是全球性的碳税，否则开征碳税会影响开征国的产业竞争力。简单说来，如果全球实施统一标准的碳税，那么碳关税制度就没有存在的必要；如果各国碳税标准不一，那么碳关税制度就成为有效的边境调节措施；如果大部分国家没有碳税制度，那么碳关税制度必然受到大多数国家的抵制。
三、启示二：中国的应对
我国等新兴市场出口大国是受碳关税影响最大的国家，目前最可能实施碳关税的国家均为中国主要出口对象国，如果全面实施碳关税，据世界银行研究报告称中国制造在国际市场上可能面临平均26%的关税，出口量可能因此下滑21%（丁宝根，周晏武，2010）。碳关税作为双刃剑，在阻碍制造业产品出口的同时会增强国内节能环保意识，使制造业在倒逼机制作用下更快走上低碳技术创新之路，同时其作为环境管制政策具有的出口创新效应，会增强企业创新动力，迫使企业为消化碳关税带来的成本增加不断研制低能耗新技术，最终改善出口结构和增加出口数量。考虑到碳排放管制国家对低碳型产品的消费需求偏好，碳关税带来的技术创新效应在长期中将为非排放管制国家的制造业发展带来积极的技术创新效应（张沛， 2011）。由于战略性贸易理论认为真正的核心技术必须主要依靠自主创新而非国际技术贸易引入，因此对碳关税的预期将促使人们更清醒的认识到必须在知识和技术创新的基础上发展战略性产业，培育新的比较优势以实现产业结构优化和升级并避免跌入“比较优势陷阱”中。
整个低碳经济的发展涉及四个核心问题的解决，低碳能源供给、低碳生产和产品即关联节能减排技术的创新、普及和利用、低碳消费以及气候问题的全球解决框架（倪晓宁，2009）。因此我国应趁发达国家尚不能全面开征碳关税之际，通过加强这些方面的建设来积极应对未来碳关税征收问题带来的冲击。
第一，加快国内碳税和碳排放制度建设，尤其是完善国内碳交易市场体系建设，尽快在“共同但有区别的责任”原则保护下主动积极的实施国内减排目标。2008年虽然设立了北京环境交易所、天津排放权交易所和上海环境能源交易所，但碳交易标准及相关法律法规、资金和市场运作等仍处于初始阶段，尚未形成低碳经济产业链，更未形成碳期权、碳期货等碳金融服务，市场交易量微小（倪晓宁，2011）。而碳交易市场是整个气候问题全球解决框架实施的基础，只有加快完善国内碳交易市场并使其正常运转，才能与国际接轨，变被动接受为主动进取，在面对欧盟航空税事件时多几手应对方案。
第二，加强产业链建设，鼓励自主创新并实施碳标签制度。无论从哪个角度来看，积极应对碳关税的关键都是鼓励和加强核心技术的自主创新，而建设碳标签制度可通过对产品能源消耗的回溯，使整个低碳产业链融为一体，并通过低碳消费偏好的培育进一步增强企业减排的内在动力。
第三，适时推出适合发展中国家的国际碳规则，打造国际碳排放区域市场。规则之争就是市场和利益之争，就是未来国家经济安全和实力之争。中国在国际气候谈判中适时推出了强调提高能源使用效率的“碳强度指标”等适合发展中国家的标准，加强自身谈判地位。同时，针对目前国际碳交易市场均为区域性市场的特点，中国还应将国内碳交易所拓展为东亚、东南亚或者中亚地区的区域碳交易所，进一步扩大在气候谈判中的主动权、话语权和未来的发展先机，以更灵活和更强势的方式应对碳关税带来的挑战。
参考文献：
①保罗·克鲁格曼，茅瑞斯·奥伯斯法尔德．国际经济学——理论与政策（第六版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2006
②丁宝根，周晏武．新式绿色贸易壁垒“碳关税”及我国应对策略[J]．对外经贸实务，2010（8）
③庞军，曹春苗，胡涛，郭红燕．“十二五”我国绿色贸易转型方案研究[J]．环境与可持续发展，2011（3）
④倪晓宁. 全球低碳框架下中国经济自主安全发展[J]．现代经济探讨，2011（11）
⑤倪晓宁. 政府应成为低碳经济的核心推动者[J]．能源评论，2009（11）
⑥张沛. 碳关税对我国制造业长期影响效应分析[J]．宏观经济研究，2011（10）
〔本文系北京市属高等学校人才强教深化计划项目“低碳经济下中国国际贸易发展问题及相关政策研究”（项目编号PHR201008458）的阶段性成果〕
（倪晓宁，1970年生，江苏南京人，北京第二外国语学院国际经济贸易学院副教授。研究方向：低碳经济、国际贸易理论和政策）