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【摘 要】环评制度在执行面上存在实体规范和程序规范的不同观点。科学专业技术在环评制度设计与具体执行上扮演着极为关键的角色，但无论是科学本身的不确定性以及难以量化的社会价值，都使得科学尤其局限性难以突破；多元化的参与程序可以在一定程度上改善对环境影响的风险评估，但理性而公正的正当法律程序才是行政行为结果正当化的主要途径，其重要性在美国环评制度的发展中得以揭示，进而成为环保法上最重要的法制精神。
【关键词】环评；正当法律程序；NEPA
环境影响评价制度最早起源于1969年美国联邦政府通过的国家环境政策法（National Environmental Policy Act，以下简称NEPA）。该法强制政府作成决策之前必须审慎考量环境影响的后果，从而实现持续发展的愿景。这与传统环境法对于环境污染采取行政管制的作法截然不同，因此NEPA被认为是美国近代影响最深且重要的环境法律。
一、环境影响评估性质的争辩
在NEPA施行后，美国的环境保护团体即不断提起环评争讼，然因NEPA关于实施环评条文内容不够具体，在环评诉讼案件中，在如何合乎 NEPA环评要求的议题下，法院和联邦政府一直争论著联邦行政机关决策时应实施环评的要件为何，并有不同的论点与见解，具体可分为国家环境政策中要求联邦行政机关应重视环境价值的实质义务与进行环评的程序义务。
（一）实体规范论点
一般而言，主张环评为实体规范者，一方面从立法沿革中探求立法者赋予环评法实质规范的依据，即 NEPA规定国家环境政策的宣示，另一方面主张立法者除了在NEPA中订定国家环境政策的目标外，也更进一步明定要求国家政策及法律在遇到环境议题时，联邦行政机关应运用所有切实可行的手段和措施，使决策者均能依照NEPA宣示的国家环境政策进行解释与衡量，若缺乏这一实体上的规范，单纯将NEPA的环评要求视为程序规定，便无法达成国家环境政策的目的。环评要求联邦行政机关有实施环评程序制作环评报告书的义务，固然具有充分揭露环境资讯的功能，但是当拟议行为对环境有重大影响时，为了避免环境危害，也有必须放弃拟议行为的义务。甚至有论者倡议国会应修正NEPA，明定其实质规范的作用，以确保法院在环评争讼案中得以有效进行实质审查。
然而，从多元主义观点来看，民主政治在回应环境问题时并非只面对环境价值的考量，面对各式各样价值充斥的公共政策，如何针对环境价值与其他价值的权衡，定出一个四海皆准的实质判断标准，也是环评难以法律形式进行实质规范的原因。
（二）程序规范论点
认为NEPA的环评规范纯属程序要求的论点，主要系基于权力分立的思维，尊重决策者的裁量空间，不以环境保护为中心作出有利于环境的决策为合乎NEPA的标准，而认为只要联邦行政机关实践环评程序便已合法。此论点主要分为以下两种观察的角度。
一是环境资讯揭露的角度。持该论者认为，环评的制度设计在于利用一定的程序规范，归集并产生一份详细说明的环境资讯报告，在决策过程中提供决策者足够的环境资讯，从而确保决策的周详。因此环评的特性不以影响决策的实质结果为目的，重点不在于决策者应遵循的实质标准，而是能够确保评估内容中环境资讯的充实。
二是价值衡量的角度。持该论者认为，所有人类行为几乎对于环境都有一定程度的影响，差别只在于影响的大小或时间的久远，因此并不将环境价值视为绝对应考量的事项。故环评并非在于强迫决策者一定要选择一个对于环境影响最小的替代方案，环境价值只是决策者众多考量的因素之一，而非绝对的因素，应该于个案中衡量社会和经济的因素与环境价值才能作出决策，而环评仅是利用程序规范将环境价值的考量纳入决策过程中的机制。
二、限制环境影响评估的非正当法律程序因素
（一）风险评估受科学运用的限制
首先，风险评估最大的争议以及限制，在于科学的不确定性。当有的资讯不完整时，科学上必须设立假设以弥补可能的漏洞，但有些假设并非纯然科学上的假设，其中有许多是包含来自于政策决定的考量，但这些假设的过程外界很难清楚得知，而风险评估的不确定性却不得不需要这些假设，从而导致行政机关很容易左右科学的分析。在环评机制中，政府官员向科学家要求精确的科学资讯，试图解决不可避免的价值冲突，却又忽略科学的不确定性，科学家则希望政府立即且强力反应他们所认同的关键生态议题，这不可避免地成为环评制度在实质问题的考量上所碰到科学因素所产生的鸿沟。
其次，在制作环评报告书的政策讨论中，往往引发环境政治上最大的论辩。反对者认为成本效益分析难以正确提供决策者完整的环境资讯，因为成本效益分析无法就所有涉及的价值利益和成本进行实质意义上的完整比较；在环境议题的决策过程中，根本没有任何一个判断可以比“判断那一种价值应该最重要”。虽然专家尝试运用量化的客观工具评估风险，却往往忽略社会脉络与价值道德问题，甚至过分简化相关争议，使决策者容易遭到错误科学资讯的误导因而误用裁量。这样的发展趋势似乎也符应了法律程序论派的论证，在制度的争论和变革上应朝着程序规范以及法律程序正当性的方向发展。
（二）多元化参与的程序正当性
事实上，环评制度中的风险评估并非要求提出一个完美的方案，仅是一个要求详尽考量并加以选择的程序机制，藉由科学协助分析风险的相对性，从中选择最适切的方案以达成行政目的。然而，政治决策过程中的政治性以及科学的局限性，往往导致成本效益分析是否真的能以专业客观的角度考量实质因素的内容而受到社会大众的质疑。因此，换言之，要摆脱以科学评估环境风险本身的局限，需要如何设计程序，才能克服风险决策的争议与难题，势必取决于知识与政治之间所存在的认识论中。但风险评估中强调公众参与，必定要有其他的理论依据。在美国行政法中，存有绿灯理论。相较于红灯理论，绿灯理论系认为行政程序能够适当地放任国家进行干涉，使国家的行为可以更公平，更有效率地执行，发挥积极寻求大众福祉的功能。因此公众参与的机制在绿灯理论的基础上，具有两个功能：其一就是在程序中合法化行政机关的决定，让非经民选的行政机关的决定有合法的基础，其二则是藉由人民的参与提升人民对行政机关决策的信心，改善决策的品质。 三、环境影响评估中正当法律程序的价值
“正当法律程序”系指国家与国民之间，透过法律程序必须符合正当化，保障人权的重要法理。所谓“正当性”在社会学的定义是指：而“正当化”则是。透过法律程序的正当化意指：使有关系之人得参与程序，于程序中发挥一定之作用，在一定的容忍范围，对于内容确认其正当性，一般愿予接受决定的情况，藉以提高此等意愿。因此，理性而公正的行政程序才是行政活动结果正当化的主要途径。美国环评制度的发展中即揭示出正当法律程序于环评要求的重要性，成为环评一个最重要的法制精神。
（一）正当法律程序在环评制度中的价值确立
在 1971年Calvert Cliffs’ v.AEC一案中，哥伦比亚特区上诉巡回法院首次将实务上对于环评要件的争论区分为“实质”和“程序”的作为义务。承办法官认为NEPA的立法，宣示环境价值在联邦行政机关决策过程中具有重要的地位，但国会并未经由NEPA将环境保护列为唯一的价值，只是要求联邦行政机关应该平等看待环境价值与其他价值，环境价值并非唯一应考量的因素，更不具有绝对的优先性，联邦行政机关仍然拥有决策的弹性空间，NEPA只是要求重新安排决策考量因素的优先顺序。因此在联邦行政机关决策的实质考量中，究竟如何考量环境价值，则非NEPA效力所及。
NEPA规定的环评程序，为了保障人类生存的福祉，达成环境保护的目的，明确要求在联邦行政机关之拟议行为有重大环境影响之虞时，必须制作环评报告书，内容包含拟议行为对环境造成的影响、环境成本以及足可以改变成本效益分析结果的替代方案，对于NEPA的运作来说，替代方案是进行理性决策模式中成本效益分析很重要的要素，否则无从比较对环境造成的影响，也无从寻求其他决策的可能性。纵然NEPA仅在形式上仅要求联邦行政机关在拟议行为时应附上环评报告书，但如果联邦行政机关不须将环境价值纳入决策过程，那么联邦行政机关只要提出一堆纸张即满足环评程序义务，环评只不过沦为文书作业，而 NEPA也就成为“纸老虎”。因此NEPA要求联邦行政机关在决策的每一个重要阶段都必须将环境议题纳入考量，惟有在作成环评报告书的过程中，对于环境议题充分讨论，使决策者获得足够环境资讯，才是 NEPA的立法初衷。
基于这样的论点，该案上诉法院认为环评程序系联邦行政机关“周到且资讯详尽的决策程序”属于行政机关应遵行的正当法律程序，也形成得以司法审查执行的义务。不过法院也将司法审查限缩在联邦行政机关于成本效益分析中，出于恣意、任意或滥用裁量权作成决策时，法院才可以对于与决策相关的环评报告书进行审查，以确保环境价值在决策过程中确实被考量，否则司法机关不能因为本身的价值选择不同，而侵害行政机关依行政职权所作的实质决定。
（二）正当法律程序在环评制度上的发展
在Calvert Cliffs’ v.AEC一案后，司法实务上逐渐倾向于程序规范的见解，例如在1972年的 Hanly v.Kleindient一案中，法院则表示 NEPA规定联邦行政机关在进行环评前，必须先判断拟议行为是否有重大环境影响之虞才开始进行环评。而所谓重大环境影响之虞，显然是立法者要求联邦行政机关透过完整的环评程序，从环境维护的角度，判断环境价值是否可能遭受到严重的破坏，提升政府决策在法律程序在环境保护的正当性。在决定拟议行为是否有重大环境影响之虞前，必须有向民众公告的程序义务，同样是从程序正当性的考量出发。
在 Strycker’s Bay Neighborhood Council，Inc.v.Karlen一案中，联邦最高法院不仅明示环评的程序法性质，主张NEPA并未允许法院审查联邦行政机关决策的实质内容，也未课予联邦行政机关不得将其他价值优先于环境价值的义务。同样的，法院也不应该凌驾于立法或行政主动提供联邦行政机关实质上应如何考量环境因素的标准。NEPA仅禁止环境资讯的不足，而非干预联邦行政机关作成任何决定。这也意味着联邦行政机关只要对拟议行为进行适当的分析与评估，罗列要求的替代方案和其环境影响，并于决策中透过环评在行政程序上衡量对环境的不利影响，即已满足 NEPA的环评要求。
四、结语
就环评制度如何落实国家环境政策的争论而言，出于政治上多元价值的考量，环境价值虽有其重要性但并非具有绝对的优先性；在科学的专业判断有其局限性无法给予决策者客观中立的建议时，科学知识只能协助决策者进行决策，而非替决策者决策，因此在法律上、技术上或社会共识上，皆难以定义环评的实质内容。法院司法审查事务上不断揭示环评制度仅是一个程序规范。为了促进实质上能做出更好的决策，在法律程序论者眼中唯有建构一个能充分揭露资讯、反覆思辨产生最适合的正确结果的互动程序，才能够确保环境价值能够被融入决策中。
【关键词】环评；正当法律程序；NEPA
环境影响评价制度最早起源于1969年美国联邦政府通过的国家环境政策法（National Environmental Policy Act，以下简称NEPA）。该法强制政府作成决策之前必须审慎考量环境影响的后果，从而实现持续发展的愿景。这与传统环境法对于环境污染采取行政管制的作法截然不同，因此NEPA被认为是美国近代影响最深且重要的环境法律。
一、环境影响评估性质的争辩
在NEPA施行后，美国的环境保护团体即不断提起环评争讼，然因NEPA关于实施环评条文内容不够具体，在环评诉讼案件中，在如何合乎 NEPA环评要求的议题下，法院和联邦政府一直争论著联邦行政机关决策时应实施环评的要件为何，并有不同的论点与见解，具体可分为国家环境政策中要求联邦行政机关应重视环境价值的实质义务与进行环评的程序义务。
（一）实体规范论点
一般而言，主张环评为实体规范者，一方面从立法沿革中探求立法者赋予环评法实质规范的依据，即 NEPA规定国家环境政策的宣示，另一方面主张立法者除了在NEPA中订定国家环境政策的目标外，也更进一步明定要求国家政策及法律在遇到环境议题时，联邦行政机关应运用所有切实可行的手段和措施，使决策者均能依照NEPA宣示的国家环境政策进行解释与衡量，若缺乏这一实体上的规范，单纯将NEPA的环评要求视为程序规定，便无法达成国家环境政策的目的。环评要求联邦行政机关有实施环评程序制作环评报告书的义务，固然具有充分揭露环境资讯的功能，但是当拟议行为对环境有重大影响时，为了避免环境危害，也有必须放弃拟议行为的义务。甚至有论者倡议国会应修正NEPA，明定其实质规范的作用，以确保法院在环评争讼案中得以有效进行实质审查。
然而，从多元主义观点来看，民主政治在回应环境问题时并非只面对环境价值的考量，面对各式各样价值充斥的公共政策，如何针对环境价值与其他价值的权衡，定出一个四海皆准的实质判断标准，也是环评难以法律形式进行实质规范的原因。
（二）程序规范论点
认为NEPA的环评规范纯属程序要求的论点，主要系基于权力分立的思维，尊重决策者的裁量空间，不以环境保护为中心作出有利于环境的决策为合乎NEPA的标准，而认为只要联邦行政机关实践环评程序便已合法。此论点主要分为以下两种观察的角度。
一是环境资讯揭露的角度。持该论者认为，环评的制度设计在于利用一定的程序规范，归集并产生一份详细说明的环境资讯报告，在决策过程中提供决策者足够的环境资讯，从而确保决策的周详。因此环评的特性不以影响决策的实质结果为目的，重点不在于决策者应遵循的实质标准，而是能够确保评估内容中环境资讯的充实。
二是价值衡量的角度。持该论者认为，所有人类行为几乎对于环境都有一定程度的影响，差别只在于影响的大小或时间的久远，因此并不将环境价值视为绝对应考量的事项。故环评并非在于强迫决策者一定要选择一个对于环境影响最小的替代方案，环境价值只是决策者众多考量的因素之一，而非绝对的因素，应该于个案中衡量社会和经济的因素与环境价值才能作出决策，而环评仅是利用程序规范将环境价值的考量纳入决策过程中的机制。
二、限制环境影响评估的非正当法律程序因素
（一）风险评估受科学运用的限制
首先，风险评估最大的争议以及限制，在于科学的不确定性。当有的资讯不完整时，科学上必须设立假设以弥补可能的漏洞，但有些假设并非纯然科学上的假设，其中有许多是包含来自于政策决定的考量，但这些假设的过程外界很难清楚得知，而风险评估的不确定性却不得不需要这些假设，从而导致行政机关很容易左右科学的分析。在环评机制中，政府官员向科学家要求精确的科学资讯，试图解决不可避免的价值冲突，却又忽略科学的不确定性，科学家则希望政府立即且强力反应他们所认同的关键生态议题，这不可避免地成为环评制度在实质问题的考量上所碰到科学因素所产生的鸿沟。
其次，在制作环评报告书的政策讨论中，往往引发环境政治上最大的论辩。反对者认为成本效益分析难以正确提供决策者完整的环境资讯，因为成本效益分析无法就所有涉及的价值利益和成本进行实质意义上的完整比较；在环境议题的决策过程中，根本没有任何一个判断可以比“判断那一种价值应该最重要”。虽然专家尝试运用量化的客观工具评估风险，却往往忽略社会脉络与价值道德问题，甚至过分简化相关争议，使决策者容易遭到错误科学资讯的误导因而误用裁量。这样的发展趋势似乎也符应了法律程序论派的论证，在制度的争论和变革上应朝着程序规范以及法律程序正当性的方向发展。
（二）多元化参与的程序正当性
事实上，环评制度中的风险评估并非要求提出一个完美的方案，仅是一个要求详尽考量并加以选择的程序机制，藉由科学协助分析风险的相对性，从中选择最适切的方案以达成行政目的。然而，政治决策过程中的政治性以及科学的局限性，往往导致成本效益分析是否真的能以专业客观的角度考量实质因素的内容而受到社会大众的质疑。因此，换言之，要摆脱以科学评估环境风险本身的局限，需要如何设计程序，才能克服风险决策的争议与难题，势必取决于知识与政治之间所存在的认识论中。但风险评估中强调公众参与，必定要有其他的理论依据。在美国行政法中，存有绿灯理论。相较于红灯理论，绿灯理论系认为行政程序能够适当地放任国家进行干涉，使国家的行为可以更公平，更有效率地执行，发挥积极寻求大众福祉的功能。因此公众参与的机制在绿灯理论的基础上，具有两个功能：其一就是在程序中合法化行政机关的决定，让非经民选的行政机关的决定有合法的基础，其二则是藉由人民的参与提升人民对行政机关决策的信心，改善决策的品质。 三、环境影响评估中正当法律程序的价值
“正当法律程序”系指国家与国民之间，透过法律程序必须符合正当化，保障人权的重要法理。所谓“正当性”在社会学的定义是指：而“正当化”则是。透过法律程序的正当化意指：使有关系之人得参与程序，于程序中发挥一定之作用，在一定的容忍范围，对于内容确认其正当性，一般愿予接受决定的情况，藉以提高此等意愿。因此，理性而公正的行政程序才是行政活动结果正当化的主要途径。美国环评制度的发展中即揭示出正当法律程序于环评要求的重要性，成为环评一个最重要的法制精神。
（一）正当法律程序在环评制度中的价值确立
在 1971年Calvert Cliffs’ v.AEC一案中，哥伦比亚特区上诉巡回法院首次将实务上对于环评要件的争论区分为“实质”和“程序”的作为义务。承办法官认为NEPA的立法，宣示环境价值在联邦行政机关决策过程中具有重要的地位，但国会并未经由NEPA将环境保护列为唯一的价值，只是要求联邦行政机关应该平等看待环境价值与其他价值，环境价值并非唯一应考量的因素，更不具有绝对的优先性，联邦行政机关仍然拥有决策的弹性空间，NEPA只是要求重新安排决策考量因素的优先顺序。因此在联邦行政机关决策的实质考量中，究竟如何考量环境价值，则非NEPA效力所及。
NEPA规定的环评程序，为了保障人类生存的福祉，达成环境保护的目的，明确要求在联邦行政机关之拟议行为有重大环境影响之虞时，必须制作环评报告书，内容包含拟议行为对环境造成的影响、环境成本以及足可以改变成本效益分析结果的替代方案，对于NEPA的运作来说，替代方案是进行理性决策模式中成本效益分析很重要的要素，否则无从比较对环境造成的影响，也无从寻求其他决策的可能性。纵然NEPA仅在形式上仅要求联邦行政机关在拟议行为时应附上环评报告书，但如果联邦行政机关不须将环境价值纳入决策过程，那么联邦行政机关只要提出一堆纸张即满足环评程序义务，环评只不过沦为文书作业，而 NEPA也就成为“纸老虎”。因此NEPA要求联邦行政机关在决策的每一个重要阶段都必须将环境议题纳入考量，惟有在作成环评报告书的过程中，对于环境议题充分讨论，使决策者获得足够环境资讯，才是 NEPA的立法初衷。
基于这样的论点，该案上诉法院认为环评程序系联邦行政机关“周到且资讯详尽的决策程序”属于行政机关应遵行的正当法律程序，也形成得以司法审查执行的义务。不过法院也将司法审查限缩在联邦行政机关于成本效益分析中，出于恣意、任意或滥用裁量权作成决策时，法院才可以对于与决策相关的环评报告书进行审查，以确保环境价值在决策过程中确实被考量，否则司法机关不能因为本身的价值选择不同，而侵害行政机关依行政职权所作的实质决定。
（二）正当法律程序在环评制度上的发展
在Calvert Cliffs’ v.AEC一案后，司法实务上逐渐倾向于程序规范的见解，例如在1972年的 Hanly v.Kleindient一案中，法院则表示 NEPA规定联邦行政机关在进行环评前，必须先判断拟议行为是否有重大环境影响之虞才开始进行环评。而所谓重大环境影响之虞，显然是立法者要求联邦行政机关透过完整的环评程序，从环境维护的角度，判断环境价值是否可能遭受到严重的破坏，提升政府决策在法律程序在环境保护的正当性。在决定拟议行为是否有重大环境影响之虞前，必须有向民众公告的程序义务，同样是从程序正当性的考量出发。
在 Strycker’s Bay Neighborhood Council，Inc.v.Karlen一案中，联邦最高法院不仅明示环评的程序法性质，主张NEPA并未允许法院审查联邦行政机关决策的实质内容，也未课予联邦行政机关不得将其他价值优先于环境价值的义务。同样的，法院也不应该凌驾于立法或行政主动提供联邦行政机关实质上应如何考量环境因素的标准。NEPA仅禁止环境资讯的不足，而非干预联邦行政机关作成任何决定。这也意味着联邦行政机关只要对拟议行为进行适当的分析与评估，罗列要求的替代方案和其环境影响，并于决策中透过环评在行政程序上衡量对环境的不利影响，即已满足 NEPA的环评要求。
四、结语
就环评制度如何落实国家环境政策的争论而言，出于政治上多元价值的考量，环境价值虽有其重要性但并非具有绝对的优先性；在科学的专业判断有其局限性无法给予决策者客观中立的建议时，科学知识只能协助决策者进行决策，而非替决策者决策，因此在法律上、技术上或社会共识上，皆难以定义环评的实质内容。法院司法审查事务上不断揭示环评制度仅是一个程序规范。为了促进实质上能做出更好的决策，在法律程序论者眼中唯有建构一个能充分揭露资讯、反覆思辨产生最适合的正确结果的互动程序，才能够确保环境价值能够被融入决策中。