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[摘 要]政府环保责任的落实对于环保事业的发展至关重要，目前政府环保责任落实难的根本原因在于相关法律制度存在缺失，建立完善的政府环保监督法律制度势在必行。特别是在我国环保法修改之际，政府环保责任监督法律制度的完善更是我国环保事业发展的重要课题。
[关键词]政府；环保责任；监督
一、我国现行政府环保责任监督法律制度的缺失
（一）政府内部管理不协调，环境目标责任制不健全
政府内部管理不协调。在政府横向管理方面，政府环境行政主管部门往往就环境问题与其他政府部门存在职能交叉，真正遇到问题时，容易出现或争抢或推诿的现象。在政府纵向管理方面，地方环保主管部门与地方政府之间的问题仍然存在，主要体现在权限设置不完善，如地方环保部门有管理权却没有执行权，为了不越权行使权力，环保主管部门在一些轻微违法事件上往往采取消极对待的行为，甚至是不作为，这使得我国的环保执法显得被动。
环境目标责任制不健全。《环境保护法》第16条规定了地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，但是由于没有同时建立环保目标责任制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导以及对不履行环保职责的有关部门负责人如何追究责任，缺乏具体规定，加之现行的干部政绩考核体系中没有硬性的环保指标，导致个别领导为出政绩不履职，甚至成为当地利税大户企业违法排污的“保护伞”。
（二）权力机关、司法机关监督有待加强
权力机关监督仍存空白。我国《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》中都有关于人大对行政区域内的重大事项监督的规定。但是在实际工作中这种人大监督却很少落实，现行《环境保护法》也没有相关规定，虽然最近出台的《环境保护法》修正案草案中增加了人大监督的内容，但在监督内容上只限于对环境状况和突发事件进行监督，范围狭窄。在监督方式上也只限于向人大报告环境情况，形式单一。
司法机关监督有待加强。行政权力的司法制约在西方法治国家受到了广泛重视。如美国确立了司法审查制度，法国和德国设有专门独立的行政法院，从而有效发挥司法权对行政权的监督作用。理想的法律制度就是能够达到，“任何个人可以通过起诉来终止任何违反环境法的政府行为”。[1]但是在我国，目前政府承担环境法律责任仅限于《环境保护法》第45条规定的环境保护监督管理人员，这远不能有效地矫正政府在环境保护中行使权力的偏轨。
（三）公众监督保障不足
首先，环境信息公开制度的存在不足，环境信息公开的主体范围只限定在国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，主体范围狭窄。环境信息公开内容的规定也较模糊，应公开、可公开和禁止公开的内容没有具体规定。行政机关无正当理由拒不公开信息所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段也没有明确规定。其次，公众参与法律制度保障不完善，现行《环境影响评价法》中规定了公众参与环境影响评价的制度，但具体的落实情况我们有目共睹。
二、完善政府内部协调机制 建立健全环境目标责任制度
（一）完善内部协调机制
国外的一些法律对我国《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任具有重要借鉴意义。如美国1969年出台的《国家环境政策法》，就明确了政府的环境职责，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来，确立了环境影响评价和环境报告两项重要制度，从程序上来规范政府环境保护行为。日本在1970年制定和修改了有关公害的14个法律，基本上形成了公害法的体系，其《公害对策基本法》在明确了与公害防止事业有关的从业者、国家、地方公共团体以及居民的责任的同时，提出了8项政府严格采取的具体对策。[2]我国《环境保护法》修改可以借鉴美国和日本的经验，通过确立相关程序和具体管理制度，理顺政府各部门的内部协调机制，规范和约束政府行为，突出强化政府环境保护责任。
（二）建立健全环境目标责任制度
环境目标责任制度是一项重要的行政管理制度。《环境保护法》第16条规定地方政府应对本辖区环境质量负责，但是仍在很多方面存在缺陷。因此，应在《环境保护法》中增设环境目标责任制度，将辖区内环境质量的优劣纳入行政主管领导政绩考核的指标体系，明确规定下级政府应向上级政府签订环保目标责任状，确定环境保护的量化指标、实施措施、实施方案，并明确责任追究方式。各级政府主管领导及有关部门负责人由于行政立法失误、决策失误、执法不当造成或间接造成环境污染或破坏，导致辖区或相邻地区环境质量下降的，应追究其相应的行政责任，构成犯罪的，应追究其刑事责任。因此，应重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，突出强化政府环境保护责任。
三、建立健全权力机关监督、司法机关监督机制
（一）确立权力机关监督制度
全国人大环资委在调研中了解到，政府定期向人大报告环保工作是实践中促进和加强环保工作的一项行之有效的工作经验。[3]由于地方人大作为地方权力机关掌握着地方政府官员的任免权和罢免权，那么人大监督就会形成一种更强的威慑，若《环境保护法》修改把《各级人民代表大会常务委员会监督法》的监督延伸并落实到有关政府环境行为上，地方人大对有关政府的环境行为监督可以产生很好的效果。《环境保护法》修正案草案第36条已经作出了关于人大监督的规定，从条文可以看出人大监督已初受重视，但就监督内容上来看仍有局限，除对环境状况和突发事件进行监督外，还应包括对地方政府执行环境资源保护类法律法规的情况的监督以及地方政府有关环境的决策情况，如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反映等情况的监督。同时，要完善监督方式。地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式进行监督。其中，专项调查和专题质询是常规的听取政府工作报告和执法检查之外的监督方式，其启动时间上具有灵活性，不受人大的固定会议计划和执法检查计划的限制。 （二）完善司法机关监督制度
在修改的《环境保护法》中，应当确立司法机构监督机制，实现环境法的司法作用。政府作为长期致力于环境保护的公共利益集团，政府行使权力违法，法院不仅要判决其赔偿损害，而且要通过诉讼来促使政府保护公共利益。在政府机构环境违法行为的诉讼纠纷中，应当制订明确的环境损害事实标准，并落实法院审理环境案件的法律补救措施，强化政府在保护环境这一公共利益方面的责任。此外，应建立和完善环境公益诉讼制度，经验表明，它是一项行之有效的督促政府勤勉履行环保职能的制度。《环境保护法》应做好与《民事诉讼法》的衔接，在其有效性和可行性的基础上进行完善，使社会公众能够真正地将自己的诉求通过诉讼的方式来实现。
三、完善相关制度，保障公众监督
（一）完善环境信息公开制度
应将政务信息公开，将权力行使过程置于人民群众的监督之下，为人民群众进行有效监督提供制度保证，尤其是涉及环境影响的项目从决策开始到项目完成都必须公开，主动要求社会监督，保证事前预防机制发挥作用。1969年制定的美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书向公众公布，并向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报。”我国于2008年5月1日施行了《政府信息公开条例》，《环境保护法》修正案草案中也用专章规定了信息公开与公众参与，但仍有不完善之处。此次环保法修改不仅要重视信息公开的方式和内容，更应当明确规定行政机关无正当理由拒不信息公开所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼、行政赔偿。美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。
（二）推进公众参与地方政府的环保决策
日本在各级环境管理机构中都有设立审议会和咨询机构，这些机构主要由专家学者和社会有关团体及市民代表等组成，其主要职责是科学性地审议和咨询相应部门所管辖的有关业务中的重要决策、立法和行为。这些社会团体及市民代表一般由不同利益代表组成，这使决策的科学性和民主性得到了保证。环保法修改应该借鉴日本的公众监督方式设立专门的咨询机构，并给予这些机构参与政府环境决策的权利，从而监督政府的环境行为，让政府作出更加全面科学的决策。同时有必要将公众环境权益包括环境知悉权、建议权以及救济权等在现有规定的基础上进一步细化加以明确，尤其要在权力行使和救济程序上保证其可操作性。
（三）严格落实环境评价的公众参与
无论是从环境决策的科学性还是从经济性考虑，严格落实环境影响评价制度，保障公众参与势在必行。我国已经颁布《环境影响评价法》，其中也有关于公众参与环评的内容，只是在落实的情况看不尽如人意。因此，此次《环境保护法》修改应该增加相应内容，为公众参与环评在制度上以及程序上给予保障。《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，然而现实中，对公众而言的“适当方式”是少之又少。因此，此次环保法修改应增加对环评工作的监督方式，参照国外环评的决策方式，每个环境影响评价项目须向公众公开，把公众的满意度作为政府决策依据的重要一部分。为加强这种参与和监督，建议此次《环境保护法》修改应该在基层设立一种专门制度让基层群众能够参与到政府的高层决策当中来，如在地方设立专门负责收集公众环境意见的“公众环境意见咨询中心”，并赋予该中心参与环境影响评价的权利，通过这种方式可以为公众参与环境影响评价提供制度保障，从而避免由于政府与公众的信息不对称而导致各种矛盾和损失。
[参考文献]
[1][美]罗杰·W·芬德利，丹尼尔·A·法伯.环境法概要[M].杨广俊等译.中国社会科学出版社，1997.
[2][日]原田尚彦.环境法.于敏译.法律出版社[M].1999.
[3]王萍.环保法“首修”，强化政府担当[J].中国人大，2012-9-15.
[4]朱谦.论环境权的法律属性[J].中国法学，2001，（3）.
[5]王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口[J].上海交通大学学报，2009，（1）.
[6]汪劲.《环保法》修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题[J].观察与思考，2011，（11）.
[作者简介]侯丽艳（1965—），女，河北迁西人，石家庄经济学院法政学院常务副院长，教授，硕士研究生导师，研究方向：经济法、自然资源法；郭伟超（1988—），男，河北迁安人，石家庄经济学院研究生院2012级环境与资源保护法专业研究生；王思佳（1989—），女，河北迁西人，石家庄经济学院研究生院2012级环境与资源保护法专业研究生。
[关键词]政府；环保责任；监督
一、我国现行政府环保责任监督法律制度的缺失
（一）政府内部管理不协调，环境目标责任制不健全
政府内部管理不协调。在政府横向管理方面，政府环境行政主管部门往往就环境问题与其他政府部门存在职能交叉，真正遇到问题时，容易出现或争抢或推诿的现象。在政府纵向管理方面，地方环保主管部门与地方政府之间的问题仍然存在，主要体现在权限设置不完善，如地方环保部门有管理权却没有执行权，为了不越权行使权力，环保主管部门在一些轻微违法事件上往往采取消极对待的行为，甚至是不作为，这使得我国的环保执法显得被动。
环境目标责任制不健全。《环境保护法》第16条规定了地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，但是由于没有同时建立环保目标责任制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导以及对不履行环保职责的有关部门负责人如何追究责任，缺乏具体规定，加之现行的干部政绩考核体系中没有硬性的环保指标，导致个别领导为出政绩不履职，甚至成为当地利税大户企业违法排污的“保护伞”。
（二）权力机关、司法机关监督有待加强
权力机关监督仍存空白。我国《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》中都有关于人大对行政区域内的重大事项监督的规定。但是在实际工作中这种人大监督却很少落实，现行《环境保护法》也没有相关规定，虽然最近出台的《环境保护法》修正案草案中增加了人大监督的内容，但在监督内容上只限于对环境状况和突发事件进行监督，范围狭窄。在监督方式上也只限于向人大报告环境情况，形式单一。
司法机关监督有待加强。行政权力的司法制约在西方法治国家受到了广泛重视。如美国确立了司法审查制度，法国和德国设有专门独立的行政法院，从而有效发挥司法权对行政权的监督作用。理想的法律制度就是能够达到，“任何个人可以通过起诉来终止任何违反环境法的政府行为”。[1]但是在我国，目前政府承担环境法律责任仅限于《环境保护法》第45条规定的环境保护监督管理人员，这远不能有效地矫正政府在环境保护中行使权力的偏轨。
（三）公众监督保障不足
首先，环境信息公开制度的存在不足，环境信息公开的主体范围只限定在国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，主体范围狭窄。环境信息公开内容的规定也较模糊，应公开、可公开和禁止公开的内容没有具体规定。行政机关无正当理由拒不公开信息所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段也没有明确规定。其次，公众参与法律制度保障不完善，现行《环境影响评价法》中规定了公众参与环境影响评价的制度，但具体的落实情况我们有目共睹。
二、完善政府内部协调机制 建立健全环境目标责任制度
（一）完善内部协调机制
国外的一些法律对我国《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任具有重要借鉴意义。如美国1969年出台的《国家环境政策法》，就明确了政府的环境职责，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来，确立了环境影响评价和环境报告两项重要制度，从程序上来规范政府环境保护行为。日本在1970年制定和修改了有关公害的14个法律，基本上形成了公害法的体系，其《公害对策基本法》在明确了与公害防止事业有关的从业者、国家、地方公共团体以及居民的责任的同时，提出了8项政府严格采取的具体对策。[2]我国《环境保护法》修改可以借鉴美国和日本的经验，通过确立相关程序和具体管理制度，理顺政府各部门的内部协调机制，规范和约束政府行为，突出强化政府环境保护责任。
（二）建立健全环境目标责任制度
环境目标责任制度是一项重要的行政管理制度。《环境保护法》第16条规定地方政府应对本辖区环境质量负责，但是仍在很多方面存在缺陷。因此，应在《环境保护法》中增设环境目标责任制度，将辖区内环境质量的优劣纳入行政主管领导政绩考核的指标体系，明确规定下级政府应向上级政府签订环保目标责任状，确定环境保护的量化指标、实施措施、实施方案，并明确责任追究方式。各级政府主管领导及有关部门负责人由于行政立法失误、决策失误、执法不当造成或间接造成环境污染或破坏，导致辖区或相邻地区环境质量下降的，应追究其相应的行政责任，构成犯罪的，应追究其刑事责任。因此，应重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，突出强化政府环境保护责任。
三、建立健全权力机关监督、司法机关监督机制
（一）确立权力机关监督制度
全国人大环资委在调研中了解到，政府定期向人大报告环保工作是实践中促进和加强环保工作的一项行之有效的工作经验。[3]由于地方人大作为地方权力机关掌握着地方政府官员的任免权和罢免权，那么人大监督就会形成一种更强的威慑，若《环境保护法》修改把《各级人民代表大会常务委员会监督法》的监督延伸并落实到有关政府环境行为上，地方人大对有关政府的环境行为监督可以产生很好的效果。《环境保护法》修正案草案第36条已经作出了关于人大监督的规定，从条文可以看出人大监督已初受重视，但就监督内容上来看仍有局限，除对环境状况和突发事件进行监督外，还应包括对地方政府执行环境资源保护类法律法规的情况的监督以及地方政府有关环境的决策情况，如地方产业发展规划和招商引资活动的环境影响和社会反映等情况的监督。同时，要完善监督方式。地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式进行监督。其中，专项调查和专题质询是常规的听取政府工作报告和执法检查之外的监督方式，其启动时间上具有灵活性，不受人大的固定会议计划和执法检查计划的限制。 （二）完善司法机关监督制度
在修改的《环境保护法》中，应当确立司法机构监督机制，实现环境法的司法作用。政府作为长期致力于环境保护的公共利益集团，政府行使权力违法，法院不仅要判决其赔偿损害，而且要通过诉讼来促使政府保护公共利益。在政府机构环境违法行为的诉讼纠纷中，应当制订明确的环境损害事实标准，并落实法院审理环境案件的法律补救措施，强化政府在保护环境这一公共利益方面的责任。此外，应建立和完善环境公益诉讼制度，经验表明，它是一项行之有效的督促政府勤勉履行环保职能的制度。《环境保护法》应做好与《民事诉讼法》的衔接，在其有效性和可行性的基础上进行完善，使社会公众能够真正地将自己的诉求通过诉讼的方式来实现。
三、完善相关制度，保障公众监督
（一）完善环境信息公开制度
应将政务信息公开，将权力行使过程置于人民群众的监督之下，为人民群众进行有效监督提供制度保证，尤其是涉及环境影响的项目从决策开始到项目完成都必须公开，主动要求社会监督，保证事前预防机制发挥作用。1969年制定的美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书向公众公布，并向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报。”我国于2008年5月1日施行了《政府信息公开条例》，《环境保护法》修正案草案中也用专章规定了信息公开与公众参与，但仍有不完善之处。此次环保法修改不仅要重视信息公开的方式和内容，更应当明确规定行政机关无正当理由拒不信息公开所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼、行政赔偿。美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。
（二）推进公众参与地方政府的环保决策
日本在各级环境管理机构中都有设立审议会和咨询机构，这些机构主要由专家学者和社会有关团体及市民代表等组成，其主要职责是科学性地审议和咨询相应部门所管辖的有关业务中的重要决策、立法和行为。这些社会团体及市民代表一般由不同利益代表组成，这使决策的科学性和民主性得到了保证。环保法修改应该借鉴日本的公众监督方式设立专门的咨询机构，并给予这些机构参与政府环境决策的权利，从而监督政府的环境行为，让政府作出更加全面科学的决策。同时有必要将公众环境权益包括环境知悉权、建议权以及救济权等在现有规定的基础上进一步细化加以明确，尤其要在权力行使和救济程序上保证其可操作性。
（三）严格落实环境评价的公众参与
无论是从环境决策的科学性还是从经济性考虑，严格落实环境影响评价制度，保障公众参与势在必行。我国已经颁布《环境影响评价法》，其中也有关于公众参与环评的内容，只是在落实的情况看不尽如人意。因此，此次《环境保护法》修改应该增加相应内容，为公众参与环评在制度上以及程序上给予保障。《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，然而现实中，对公众而言的“适当方式”是少之又少。因此，此次环保法修改应增加对环评工作的监督方式，参照国外环评的决策方式，每个环境影响评价项目须向公众公开，把公众的满意度作为政府决策依据的重要一部分。为加强这种参与和监督，建议此次《环境保护法》修改应该在基层设立一种专门制度让基层群众能够参与到政府的高层决策当中来，如在地方设立专门负责收集公众环境意见的“公众环境意见咨询中心”，并赋予该中心参与环境影响评价的权利，通过这种方式可以为公众参与环境影响评价提供制度保障，从而避免由于政府与公众的信息不对称而导致各种矛盾和损失。
[参考文献]
[1][美]罗杰·W·芬德利，丹尼尔·A·法伯.环境法概要[M].杨广俊等译.中国社会科学出版社，1997.
[2][日]原田尚彦.环境法.于敏译.法律出版社[M].1999.
[3]王萍.环保法“首修”，强化政府担当[J].中国人大，2012-9-15.
[4]朱谦.论环境权的法律属性[J].中国法学，2001，（3）.
[5]王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口[J].上海交通大学学报，2009，（1）.
[6]汪劲.《环保法》修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题[J].观察与思考，2011，（11）.
[作者简介]侯丽艳（1965—），女，河北迁西人，石家庄经济学院法政学院常务副院长，教授，硕士研究生导师，研究方向：经济法、自然资源法；郭伟超（1988—），男，河北迁安人，石家庄经济学院研究生院2012级环境与资源保护法专业研究生；王思佳（1989—），女，河北迁西人，石家庄经济学院研究生院2012级环境与资源保护法专业研究生。