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摘要： 借助对云南省城市社区调研的资料和数据，通过解剖社区各类工作，昭显社 区组织的两大功能：行政控制和社区居民服务需求的满足，后者包括政府提供的针对所有社 区的公共服务，以及只针对本社区居民的由社区自身组织提供的公共服务。通过分析，文章 提出下列四个命题：（1）行政控制功能和公共服务功能是当前城市基层社区组织的两类主 要功能；（2）存在两个层次主体提供公共服务：一是由政府提供，基层社区组织具体执行 的公共服务，二是基层社区组织提供的公共服务；（3）政府投入水平决定行政控制功能和 政府公共服务提供功能的发挥；（4）社区经济、政府投入决定社区公共服务提供功能的发 挥。
关键词：行政控制；公共服务；城市基层社区组织
中图分类号：D638 文献标识码：A文章编号：1006-723X(2007)06-0115 -05
一、引 言
从1986年民政部倡导的“社区服务”到1996年中央领导同志提出大力加强“社区建设”的基 础上 ，国务院于1998年明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。民政 部于1999年选择北京市西城区等26个城区为社区建设实验区，并在实验区实施方法的基础上 颁发 《关于在全国推进城市社区建设的意见》，由中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2000〕 23号文件转发。2001年9月和2002年7月，民政部分别在青岛市和吉林四平市召开全国城市社 区建设工作会议，以促进全国城市社区建设的发展。2006年5月，国务院下发了《国务院关 于加强和改进社区服务工作的意见》，加快推进全国社区服务建设。
尽管近十年来社区建设工作在中央政府的推动下，进行得如火如荼，但是在几次全国社 区建设会议上，学术界和政府部门都呼吁加强对社区方面的理论研究，尤其是与实践部门相 结合的理论研究（何海兵，2003），以便更好地解决目前困扰实践部门的几个问题：（1） 城市社区的性质是什么？尤其是中国城市社区与西方国家城市社区的不同之处在哪里？只有 理清这些问题，才能更好地为社区定位、明确社区功能，才能洞悉社区未来的发展方向；（ 2）地方经济水平，包括地方人均财政收入与地方人均生产总值，如何影响当地社区 建设工 作？我国各个省份经济水平差异很大，在社区建设上搞一刀切，不符合我国的国情，也不利 于各省社区建设工作的开展。理清经济水平与社区建设工作之间的关系，是各省制定社区建 设工作规划、确定社区建设发展方向的关键。
在这样的背景下，作为经济比较落后的云南省，云南省民政厅和云南财经大学共同合作 ，在全省范围内组织实施“云南省城市社区建设情况”调研活动，并通过分析相关调研资料 和信息，提出四个命题：（1）行政控制功能和公共服务功能是当前城市基层社区组织的两 类主要功能；（2）存在两个层次主体提供公共服务：一是政府提供、基层社区组织具体执 行的公共服务，二是基层社区组织提供的公共服务；（3）政府投入水平决定行政控制功能 和政府公共服务提供功能的发挥；（4）社区经济、政府投入决定社区公共服务提供功能的 发挥。
二、城市基层社区组织功能的解剖
在所调研的典型州市中，我们随机抽取一个社区作为样本，详细清理出基层社区组织一 年内需要完成的各种工作，约15大项，116小项工作。这些工作大致可以分为三类：一是起 到行政控制作用的工作；二是执行由政府提供、基层社区组织执行的公共服务；三是根据社 区内居民的自身需要，由社区相关组织提供，具有社区个性化的公共服务，我们称之为社区 公共服务。
（一）行政控制的工作任务
在政府下派的工作中，很大部分是发挥行政控制作用的。发挥行政控制作用的工作主要 体现在三大部分：人口管理（人口与计划生育）、思想道德管理（党风廉政建设、精神文明 建设）与安全管理（社会治安综合治理、安全生产、城市管理工作）。各个地区在内容上有 些微小差异，主旨并无差异。
在人口管理方面，主要涉及计划生育管理和流动人口管理两部分内容。其中，计划生育 管理的内容较为复杂，共有6项任务需要完成，即：宣传计划生育知识、监督社区内育龄妇 女、落实社区内相关居民结扎放环手术、建立和完善基层人口与计划生育统计台帐、管理常 住人口和流动人口的计划生育工作、统计各种数据等。在流动人口管理方面，主要涉及两个 方面，即统计社区内流动人口数量、到宾馆等高危场所推销避孕药品及用品等。
在思想道德管理方面，主要涉及两个方面：党风廉政建设和精神文明建设。其中，党风 廉政建设包括9项任务，即负责管辖区内党风廉政建设和反腐败工作、成立社区党风廉政 建 设工作小组、建立社区党员花名册、抓实社区学习培训、落实社区民情恳谈制度、负责社区 流动党员管理、组织党员收看电化教育节目并记录、管理党员电化教育设备并登记、组织开 展党员与社区困难群众结对帮扶活动等。另外，精神文明建设涉及4项任务，即每月组织 政治理论学习、开展“八荣八耻”宣传活动、社区“两委”推动社区“七个一工程”、以及 开展各种知识讲座，组织少儿俱乐部活动等。
在安全管理方面，涉及三个方面的任务：社会治安综合治理、安全生产和城市管理，每 一类工作都很繁重。其中，社会治安综合治理涉及14项任务，安全生产涉及8项任务，城市 管理工作涉及8项任务，具体内容不一一列出。
（二）政府提供、城市基层社区组织执行的服务功能
满足社区居民需求有三种方式：一种是由市场来满足；另一种是由政府来满足；最 后一种是由城市基层社区组织来满足。第一种方式很容易理解，社区居民通过市场购买商品 或服务来满足自身需要；第二种方式也相对容易理解，政府提供市场不提供但居民又非常必 须的公共服务；第三种方式，应该说是社区范围内的公共服务，政府和市场都不提供，由社 区提供，能够丰富社区居民的生活。因此，城市基层社区组织的服务功能不仅包括政府提供 的公共服务（由城市基层社区组织具体实施），还包括针对社区本身的相关服务。在调研的 社区工作中，政府提供的公共服务主要分为两类工作：一类是针对各种具体人群的服务，如 ：社区老年人、妇女、残疾人、社区退休和失业人员等；另一类是针对整个社区居民的服务 ，如：社区卫生、纠纷调解等。
针对具体人群的政府公共服务，共有四方面的工作。第一类，是针对各类人群的社区劳 动保障，共11项任务，如：设立社区劳动保障工作站、做好失业人员的各项工作等；第二类 是妇女工作，共有5项工作，即：建立和规范社区妇联工作帐台、对社区妇女进行各种培训 、举办防艾和维权知识讲座、引导帮助妇女就业、宣传妇女知识等；第三类是针对老年人的 ，共有5项工作，如：调查和统计社区老年人数目、组织社区老年文艺队等工作；第四类是 针对社区残疾人的工作，共6项，如：配备残疾人管理人员、建立健全社区残疾人基础档案 、完善服务网络体系等工作。
针对整个社区居民的公共服务，主要涉及两方面工作：一是社区工作，二是纠纷调解工 作。两方面工作共计11项工作，如：开展社区全民卫生大扫除、检查社区内饮食和商业服务 设施卫生、调解婚姻家庭纠纷等工作。
（三）社区公共服务
城市基层社区组织完成的行政控制任务、政府转由社区完成的公共服务，都属于政府下 派的任务。除了完成政府下派任务外，城市基层社区组织根据自身条件开展一些公共服务， 这些公共服务主要体现在社区文化和体育活动上。在各个州市的调研中，有些州市社区文化 和体育活动较多，有些州市社区文化和体育活动较少，有些州市甚至没有。总体上说，社区 文化和体 育活动主要表现为两个方面并不是所有社区都会开展社区文化和体育活动，是否 开展社区文化和体育活动取决于社区收入。：一方面是在某些节日举行的文艺活动 ，如：“三八”妇女节、“七一”党的生日、重阳节、春节、元旦等；另一方面是日常体育 与娱乐活动，如：老年日常活动、老年健身等。
三、经济水平与城市基层社区组织功能的发育
云南省是一个经济比较落后的省份，而且省内各州市的经济水平参差不齐。在调研的州 市中发现此处没有考虑有相当多社区资产的“村改居”社区。：（1）经 济水平越是落后的地区，基层社区组织实施的行政控制与公共服务提供 功能权重越大，政府对城市基层社区组织的控制越强；（2）经济水平较低且没有社区经济 的社区，社区自治和社区服务功能越是薄弱，成为名副其实的政府“一条腿”。
（一）经济水平不同的典型州市
在调研中，我们以两项指标衡量一个州市的经济水平，一是人均地方财政收入，二是人 均地区生产总值。根据这两项指标，把云南省各个州市划分为高收入地区、中等收入地区和 低收入地区。高收入地区为昆明市和玉溪市；中等收入地区为曲靖市、丽江市、楚雄州、红 河州、西双版纳州、大理州、德宏州、怒江州和迪庆州；低收入地区为保山市、昭通市、思 茅市、临沧市和文山市。从每类地区选择一个地区作为调研对象，高收入地区选择昆明市、 中等收入地区选择大理州、低收入地区选择昭通市，具体数据见表1。
（二）不同经济水平州市导致的城市基层社区组织功能发育差异
在三类典型州市的调研中发现，几乎所有昭通市社区都反映政府下派的工作任务过于繁 重，几乎占据了所有工作时间，没有时间也没有财力进行社区文化体育活动，社区居民对于 社区自治没有任何兴趣。在经济水平较高的大理和昆明市，政府下派任务仍然是社区居委会 工作内容的重心，但是社区有一定时间和财力开展社区文化与体育活动，社区居民参与自治 的愿望也强烈一些，尽管主要是提一些问题由社区帮助解决。三类地区城市基层社区组织功 能比较见表2。
为什么会出现城市基层社区组织功能发育的差异？究其 原因主要体现在三个方面：一是 社区收入来源不同，社区收入来源越是依赖政府，社区功能发育越是迟缓，社区收入来源越 是多样化，社区功能发育得越好。三个典型州市社区收入来源比较见表3。二是地方经济水 平低下，影响居民需求结构，也影响政府下派工作的执行进度。居民在生活水平低下的情况 下，高档次需求尚未显化，对于政府下派任务也没有积极配合，甚至还抵抗政府行为， 导致社区工作实施成本很高。其中，最为明显的一项工作就是计划生育工作，不同经济水平 社区花费时间和精力差异悬殊。三是政府的重视程度不同、政府对社区建设的理念不同，对 社区建设进程和功能发育有很大程度的影响。如：昆明市和大理市，尽管大理市在经济上不 如昆明市，但是大理市对社区建设的支持和重视程度都高于昆明市，致使大理市社区建设速 度较快，社区功能也发育较好。
四、社区经济、政府投入与社区公共服务
社区的公共服务功能（文娱活动，家政服务公司）需要有相关经费投入，这些经费主要 来源于三个渠道：一是由居民和驻区单位（资源共享）来提供；二是社区经济；三是政府投 入 。第一种渠道，如果居民经济水平低，就难以购买这类服务，但是可以通过出人力资本，组 建志愿者协会，为社区居民提供服务；至于驻区单位，除非在法律法规上明确驻区单位在所 在社区的职责，才有可能把相关资源共享化。第三种渠道是否可靠，取决于当地经济水 平，进而是政府收入的高低；因此，第二种渠道才是保证社区提供公共服务的可靠手段。在 我们调 研的三个州市中，由于昭通市里各个社区几乎没有社区经济，政府收入也非常有限，所以几 乎没有社区公共服务。在大理市和昆明市的社区里，我们发现社区经济和政府投入对社区公 共服务的作用。我们从两个城市中分别选择一个代表性社区，分析社区经济、政府投入对社 区公共服务之间的作用。
（一）社区经济与社区公共服务的提供
我们以大理市下关镇鸳浦社区的社区文体服务为社区公共服务的主要形式，发现社区经 济是社区公共服务提供的主要保障。我们从社区近几年开展相关文体活动经费来源中就可以 看出这一点。首先，社区文化活动场所与设施建设，部分由相关驻区单位提供，部分由州民 政局租用，其他几乎都是社区自身资产，日常支出也基本上由社区经济维持，具体数据见表 4；其次，每年定时举行的各类文艺活动，如：“三八”文艺汇演、“七一”党建知识竞赛 、棋牌比赛、重阳节“金秋颂”文艺晚会等，相关费用都由社区经济支出。另外，几乎每年 都有一次大型文艺活动，如：2004年的“青春海岸杯”社区热舞大赛、2005年的迎新春歌咏 比赛等，相关费用也由社区经济承担。
（二）政府投入与社区公共服务的提供
昆明市华西社区与大理市鸳浦社区不同，政府投入才是社区提供公共服务的主要保障。 我们从社区近几年开展相关文体活动经费来源中就可以看出这一点。首先，社区文化活动场 所与设施建设，几乎都是政府提供、免费使用的资产，日常支出也都是由街道办事处下拨的 ，具体数据见表5；其次，每年定时举行各类文艺活动的所需费用，也都由政府支付。
五、对城市基层社区组织的再认识
中国现代社会，包括现代城市，受到两种力量的影响：一是受中国传统社会的影响；二 是受到工业化、市场化的影响。综合利用两种理论可以分析出城市基层社区组织的两大功能 ：行政控制与公共服务的提供，后者可以分为两类：一是政府提供而由基层社区组织执行的 公共服务；二是社区公共服务。
（一）中国传统城市理论
在对中国传统社会结构的研究中，更多的研究集中在农村（黄宗智，2000）。对城市的 研究相对较少，其中赵冈(2006)对于中国城市性质的研究非常有代表性。赵冈认 为，中国的城市很早以前就已经明显的分化为两大类。一类是行政区划的治所。它们通常都 有城墙或加上外廓保护，城内有政府的行政机关。这一系统城市的政治意义很强烈，是全国 性的行政网点。另一系统则是州治府治县治以外的市镇，它们多数不是政府主动设置的，而 是基于经济因素而自然形成的。不过，达到相当规模，政府就正式在这些集居点上设市或镇 ，并派官管理治安与行政。这两类系统统称为城市。秦晖（1998）也认为，中国传统社会是 一种“大共同体”，国家具有强大的控制力。简而言之，中国历代城市都具有一个共同特征 ：行政控制在城市功能中占据重要位置。
当前，中国正处于经济社会转型阶段，基层社会管理与控制面临着严峻的挑战。首先， 随着经济社会转型的不断深化，原本以“单位制”为主、以基层地区管理(“街居制”) 为 辅的管理体制，逐步向“社区制”转变，大批职工置换身份，社区属地管理任务增多。其次 ，随着城市化进程的不断加快，大批农民转变为居民，必须加强对大批新居民的教育管理， 以便让他们尽快适应城市生活。最后，经济持续快速发展导致了两个结果，一方面出现大量 流动人口， 另一方面城市居民消费能力攀升和消费方式的变化，这都对社区管理提出了新的需求。为了 保证经济社会转型和工业化的顺利进行，行政控制功能应该是当前中国城市社区组织的主要 功能之一。
（二）西方城市社区理论
以滕尼斯为代表的社区消亡论，他们认为，“社区”表示一种由具有共同价值观念的同质 人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。随着前工 业化社会向工业化社会的转变，居住在城里的人们有了更多接触,与家庭、朋友那样紧密的 首属关系逐渐消解。同时,社会分异导致人们生活方式和价值观的差异,社会认同感被削弱。 而以甘斯为代表的社区转变论则认为，当代城市社区存在着从传统社区或俗民社会向“有限 责任社区”转变的趋势。因此，在工业化背景下，必须重建社会基础，重新定位社区功能， 即：提供市场无法提供的服务，以满足居民精神生活和社会交往方面的需求。
从西方城市社区理论视角分析，随着我国市场经济的不断发展，社会力量得到成长，可 以考虑把计划经济体制下“大政府、小社会”的局面向“小政府、大社会”局面调整，转变 政府职能，管理好本该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给社区和市场管理，依 此降低行政成本，提高行政效率。因此，社区公共服务以及政府公共服务的提供应该是中国 城市社区组织的又一重要功能。
六、结 语
社区在中国城市社会管理的大舞台从“跑龙套”到“唱主角”，不过才几年的时间，中 国城市社会公共管理从统一的政府行政管理到多元化的社会管理也不过刚刚开始。从历史 到现实，我们走过了几千年，从现实到未来，到实现我们所憧憬的社区成员高度民主参与、 高度自治的社区管理理想，我们也将有很长的路要走。 “路漫漫其修远兮，吾将上下而求 索”。中国城市社区管理需要在求索的过程中前进，在现实的基础上超越，一步一步接近目 标。
〔参考文献〕
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〔3〕Wellman,B,1979,The Community Question,American Journal of Sociology,Vol.84 ,1201-1231.
〔4〕程玉申、周敏.国外有关城市社区的研究述评，社会学研究［J］.1998，(4).
〔5〕丁元竹.社区的本质及其建设，中国发展观察［J］.2006-6.
〔6〕何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制，管理世 界［J］.2003,(6).
〔7〕黄宗智.华北农民社会变迁，上海：商务印书馆，2000.
〔8〕秦晖.大共同体本位与中国传统社会（上、中、下），社会学研究［J］.1998，(5) 、1999,(3、4).
〔9〕王铭铭.小地方与大社会，社会学研究［J］.1997,(1).
〔10〕赵冈.中国城市发展史论集［M］.新星出版社，2006
Administrative Control, Public Service and the Functions of the
Grass-roots Urban Community Organizations
——An Analysis of the Community of a Province in West China
YANG Gui-hong, ZHANG Xiao-hu
(Yunnan University of Finance and Economics, Kunming, Yunnan, 650 221, China)
Abstract:
The data from urban community investigations in Yunnan show that commu nity organizations have two major functions: administrative control and public s ervice. Here, the service refers to both the government services for all the com munities and the services provided by the local residents for their own communit y. Four propositions are made in the paper, that administrative control and publ ic service are the two major functions of the grass-roots urban community organi zations nowadays, that there are two levels of service provided by the subjects:
the public service provided by government and undertaken by the grass-roots urb an community organizations, and the public service offered by the grass-roots ur ban community organizations; that government investment regulates the functions
of administrative control and government public service; and that the community ’s economic situation and government investment influence the functions of publ ic service offered by the community.
Key words: administrative control；public service；the grass-roo ts urban community organizations
〔责任编辑： 大 山〕
关键词：行政控制；公共服务；城市基层社区组织
中图分类号：D638 文献标识码：A文章编号：1006-723X(2007)06-0115 -05
一、引 言
从1986年民政部倡导的“社区服务”到1996年中央领导同志提出大力加强“社区建设”的基 础上 ，国务院于1998年明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。民政 部于1999年选择北京市西城区等26个城区为社区建设实验区，并在实验区实施方法的基础上 颁发 《关于在全国推进城市社区建设的意见》，由中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2000〕 23号文件转发。2001年9月和2002年7月，民政部分别在青岛市和吉林四平市召开全国城市社 区建设工作会议，以促进全国城市社区建设的发展。2006年5月，国务院下发了《国务院关 于加强和改进社区服务工作的意见》，加快推进全国社区服务建设。
尽管近十年来社区建设工作在中央政府的推动下，进行得如火如荼，但是在几次全国社 区建设会议上，学术界和政府部门都呼吁加强对社区方面的理论研究，尤其是与实践部门相 结合的理论研究（何海兵，2003），以便更好地解决目前困扰实践部门的几个问题：（1） 城市社区的性质是什么？尤其是中国城市社区与西方国家城市社区的不同之处在哪里？只有 理清这些问题，才能更好地为社区定位、明确社区功能，才能洞悉社区未来的发展方向；（ 2）地方经济水平，包括地方人均财政收入与地方人均生产总值，如何影响当地社区 建设工 作？我国各个省份经济水平差异很大，在社区建设上搞一刀切，不符合我国的国情，也不利 于各省社区建设工作的开展。理清经济水平与社区建设工作之间的关系，是各省制定社区建 设工作规划、确定社区建设发展方向的关键。
在这样的背景下，作为经济比较落后的云南省，云南省民政厅和云南财经大学共同合作 ，在全省范围内组织实施“云南省城市社区建设情况”调研活动，并通过分析相关调研资料 和信息，提出四个命题：（1）行政控制功能和公共服务功能是当前城市基层社区组织的两 类主要功能；（2）存在两个层次主体提供公共服务：一是政府提供、基层社区组织具体执 行的公共服务，二是基层社区组织提供的公共服务；（3）政府投入水平决定行政控制功能 和政府公共服务提供功能的发挥；（4）社区经济、政府投入决定社区公共服务提供功能的 发挥。
二、城市基层社区组织功能的解剖
在所调研的典型州市中，我们随机抽取一个社区作为样本，详细清理出基层社区组织一 年内需要完成的各种工作，约15大项，116小项工作。这些工作大致可以分为三类：一是起 到行政控制作用的工作；二是执行由政府提供、基层社区组织执行的公共服务；三是根据社 区内居民的自身需要，由社区相关组织提供，具有社区个性化的公共服务，我们称之为社区 公共服务。
（一）行政控制的工作任务
在政府下派的工作中，很大部分是发挥行政控制作用的。发挥行政控制作用的工作主要 体现在三大部分：人口管理（人口与计划生育）、思想道德管理（党风廉政建设、精神文明 建设）与安全管理（社会治安综合治理、安全生产、城市管理工作）。各个地区在内容上有 些微小差异，主旨并无差异。
在人口管理方面，主要涉及计划生育管理和流动人口管理两部分内容。其中，计划生育 管理的内容较为复杂，共有6项任务需要完成，即：宣传计划生育知识、监督社区内育龄妇 女、落实社区内相关居民结扎放环手术、建立和完善基层人口与计划生育统计台帐、管理常 住人口和流动人口的计划生育工作、统计各种数据等。在流动人口管理方面，主要涉及两个 方面，即统计社区内流动人口数量、到宾馆等高危场所推销避孕药品及用品等。
在思想道德管理方面，主要涉及两个方面：党风廉政建设和精神文明建设。其中，党风 廉政建设包括9项任务，即负责管辖区内党风廉政建设和反腐败工作、成立社区党风廉政 建 设工作小组、建立社区党员花名册、抓实社区学习培训、落实社区民情恳谈制度、负责社区 流动党员管理、组织党员收看电化教育节目并记录、管理党员电化教育设备并登记、组织开 展党员与社区困难群众结对帮扶活动等。另外，精神文明建设涉及4项任务，即每月组织 政治理论学习、开展“八荣八耻”宣传活动、社区“两委”推动社区“七个一工程”、以及 开展各种知识讲座，组织少儿俱乐部活动等。
在安全管理方面，涉及三个方面的任务：社会治安综合治理、安全生产和城市管理，每 一类工作都很繁重。其中，社会治安综合治理涉及14项任务，安全生产涉及8项任务，城市 管理工作涉及8项任务，具体内容不一一列出。
（二）政府提供、城市基层社区组织执行的服务功能
满足社区居民需求有三种方式：一种是由市场来满足；另一种是由政府来满足；最 后一种是由城市基层社区组织来满足。第一种方式很容易理解，社区居民通过市场购买商品 或服务来满足自身需要；第二种方式也相对容易理解，政府提供市场不提供但居民又非常必 须的公共服务；第三种方式，应该说是社区范围内的公共服务，政府和市场都不提供，由社 区提供，能够丰富社区居民的生活。因此，城市基层社区组织的服务功能不仅包括政府提供 的公共服务（由城市基层社区组织具体实施），还包括针对社区本身的相关服务。在调研的 社区工作中，政府提供的公共服务主要分为两类工作：一类是针对各种具体人群的服务，如 ：社区老年人、妇女、残疾人、社区退休和失业人员等；另一类是针对整个社区居民的服务 ，如：社区卫生、纠纷调解等。
针对具体人群的政府公共服务，共有四方面的工作。第一类，是针对各类人群的社区劳 动保障，共11项任务，如：设立社区劳动保障工作站、做好失业人员的各项工作等；第二类 是妇女工作，共有5项工作，即：建立和规范社区妇联工作帐台、对社区妇女进行各种培训 、举办防艾和维权知识讲座、引导帮助妇女就业、宣传妇女知识等；第三类是针对老年人的 ，共有5项工作，如：调查和统计社区老年人数目、组织社区老年文艺队等工作；第四类是 针对社区残疾人的工作，共6项，如：配备残疾人管理人员、建立健全社区残疾人基础档案 、完善服务网络体系等工作。
针对整个社区居民的公共服务，主要涉及两方面工作：一是社区工作，二是纠纷调解工 作。两方面工作共计11项工作，如：开展社区全民卫生大扫除、检查社区内饮食和商业服务 设施卫生、调解婚姻家庭纠纷等工作。
（三）社区公共服务
城市基层社区组织完成的行政控制任务、政府转由社区完成的公共服务，都属于政府下 派的任务。除了完成政府下派任务外，城市基层社区组织根据自身条件开展一些公共服务， 这些公共服务主要体现在社区文化和体育活动上。在各个州市的调研中，有些州市社区文化 和体育活动较多，有些州市社区文化和体育活动较少，有些州市甚至没有。总体上说，社区 文化和体 育活动主要表现为两个方面并不是所有社区都会开展社区文化和体育活动，是否 开展社区文化和体育活动取决于社区收入。：一方面是在某些节日举行的文艺活动 ，如：“三八”妇女节、“七一”党的生日、重阳节、春节、元旦等；另一方面是日常体育 与娱乐活动，如：老年日常活动、老年健身等。
三、经济水平与城市基层社区组织功能的发育
云南省是一个经济比较落后的省份，而且省内各州市的经济水平参差不齐。在调研的州 市中发现此处没有考虑有相当多社区资产的“村改居”社区。：（1）经 济水平越是落后的地区，基层社区组织实施的行政控制与公共服务提供 功能权重越大，政府对城市基层社区组织的控制越强；（2）经济水平较低且没有社区经济 的社区，社区自治和社区服务功能越是薄弱，成为名副其实的政府“一条腿”。
（一）经济水平不同的典型州市
在调研中，我们以两项指标衡量一个州市的经济水平，一是人均地方财政收入，二是人 均地区生产总值。根据这两项指标，把云南省各个州市划分为高收入地区、中等收入地区和 低收入地区。高收入地区为昆明市和玉溪市；中等收入地区为曲靖市、丽江市、楚雄州、红 河州、西双版纳州、大理州、德宏州、怒江州和迪庆州；低收入地区为保山市、昭通市、思 茅市、临沧市和文山市。从每类地区选择一个地区作为调研对象，高收入地区选择昆明市、 中等收入地区选择大理州、低收入地区选择昭通市，具体数据见表1。
（二）不同经济水平州市导致的城市基层社区组织功能发育差异
在三类典型州市的调研中发现，几乎所有昭通市社区都反映政府下派的工作任务过于繁 重，几乎占据了所有工作时间，没有时间也没有财力进行社区文化体育活动，社区居民对于 社区自治没有任何兴趣。在经济水平较高的大理和昆明市，政府下派任务仍然是社区居委会 工作内容的重心，但是社区有一定时间和财力开展社区文化与体育活动，社区居民参与自治 的愿望也强烈一些，尽管主要是提一些问题由社区帮助解决。三类地区城市基层社区组织功 能比较见表2。
为什么会出现城市基层社区组织功能发育的差异？究其 原因主要体现在三个方面：一是 社区收入来源不同，社区收入来源越是依赖政府，社区功能发育越是迟缓，社区收入来源越 是多样化，社区功能发育得越好。三个典型州市社区收入来源比较见表3。二是地方经济水 平低下，影响居民需求结构，也影响政府下派工作的执行进度。居民在生活水平低下的情况 下，高档次需求尚未显化，对于政府下派任务也没有积极配合，甚至还抵抗政府行为， 导致社区工作实施成本很高。其中，最为明显的一项工作就是计划生育工作，不同经济水平 社区花费时间和精力差异悬殊。三是政府的重视程度不同、政府对社区建设的理念不同，对 社区建设进程和功能发育有很大程度的影响。如：昆明市和大理市，尽管大理市在经济上不 如昆明市，但是大理市对社区建设的支持和重视程度都高于昆明市，致使大理市社区建设速 度较快，社区功能也发育较好。
四、社区经济、政府投入与社区公共服务
社区的公共服务功能（文娱活动，家政服务公司）需要有相关经费投入，这些经费主要 来源于三个渠道：一是由居民和驻区单位（资源共享）来提供；二是社区经济；三是政府投 入 。第一种渠道，如果居民经济水平低，就难以购买这类服务，但是可以通过出人力资本，组 建志愿者协会，为社区居民提供服务；至于驻区单位，除非在法律法规上明确驻区单位在所 在社区的职责，才有可能把相关资源共享化。第三种渠道是否可靠，取决于当地经济水 平，进而是政府收入的高低；因此，第二种渠道才是保证社区提供公共服务的可靠手段。在 我们调 研的三个州市中，由于昭通市里各个社区几乎没有社区经济，政府收入也非常有限，所以几 乎没有社区公共服务。在大理市和昆明市的社区里，我们发现社区经济和政府投入对社区公 共服务的作用。我们从两个城市中分别选择一个代表性社区，分析社区经济、政府投入对社 区公共服务之间的作用。
（一）社区经济与社区公共服务的提供
我们以大理市下关镇鸳浦社区的社区文体服务为社区公共服务的主要形式，发现社区经 济是社区公共服务提供的主要保障。我们从社区近几年开展相关文体活动经费来源中就可以 看出这一点。首先，社区文化活动场所与设施建设，部分由相关驻区单位提供，部分由州民 政局租用，其他几乎都是社区自身资产，日常支出也基本上由社区经济维持，具体数据见表 4；其次，每年定时举行的各类文艺活动，如：“三八”文艺汇演、“七一”党建知识竞赛 、棋牌比赛、重阳节“金秋颂”文艺晚会等，相关费用都由社区经济支出。另外，几乎每年 都有一次大型文艺活动，如：2004年的“青春海岸杯”社区热舞大赛、2005年的迎新春歌咏 比赛等，相关费用也由社区经济承担。
（二）政府投入与社区公共服务的提供
昆明市华西社区与大理市鸳浦社区不同，政府投入才是社区提供公共服务的主要保障。 我们从社区近几年开展相关文体活动经费来源中就可以看出这一点。首先，社区文化活动场 所与设施建设，几乎都是政府提供、免费使用的资产，日常支出也都是由街道办事处下拨的 ，具体数据见表5；其次，每年定时举行各类文艺活动的所需费用，也都由政府支付。
五、对城市基层社区组织的再认识
中国现代社会，包括现代城市，受到两种力量的影响：一是受中国传统社会的影响；二 是受到工业化、市场化的影响。综合利用两种理论可以分析出城市基层社区组织的两大功能 ：行政控制与公共服务的提供，后者可以分为两类：一是政府提供而由基层社区组织执行的 公共服务；二是社区公共服务。
（一）中国传统城市理论
在对中国传统社会结构的研究中，更多的研究集中在农村（黄宗智，2000）。对城市的 研究相对较少，其中赵冈(2006)对于中国城市性质的研究非常有代表性。赵冈认 为，中国的城市很早以前就已经明显的分化为两大类。一类是行政区划的治所。它们通常都 有城墙或加上外廓保护，城内有政府的行政机关。这一系统城市的政治意义很强烈，是全国 性的行政网点。另一系统则是州治府治县治以外的市镇，它们多数不是政府主动设置的，而 是基于经济因素而自然形成的。不过，达到相当规模，政府就正式在这些集居点上设市或镇 ，并派官管理治安与行政。这两类系统统称为城市。秦晖（1998）也认为，中国传统社会是 一种“大共同体”，国家具有强大的控制力。简而言之，中国历代城市都具有一个共同特征 ：行政控制在城市功能中占据重要位置。
当前，中国正处于经济社会转型阶段，基层社会管理与控制面临着严峻的挑战。首先， 随着经济社会转型的不断深化，原本以“单位制”为主、以基层地区管理(“街居制”) 为 辅的管理体制，逐步向“社区制”转变，大批职工置换身份，社区属地管理任务增多。其次 ，随着城市化进程的不断加快，大批农民转变为居民，必须加强对大批新居民的教育管理， 以便让他们尽快适应城市生活。最后，经济持续快速发展导致了两个结果，一方面出现大量 流动人口， 另一方面城市居民消费能力攀升和消费方式的变化，这都对社区管理提出了新的需求。为了 保证经济社会转型和工业化的顺利进行，行政控制功能应该是当前中国城市社区组织的主要 功能之一。
（二）西方城市社区理论
以滕尼斯为代表的社区消亡论，他们认为，“社区”表示一种由具有共同价值观念的同质 人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。随着前工 业化社会向工业化社会的转变，居住在城里的人们有了更多接触,与家庭、朋友那样紧密的 首属关系逐渐消解。同时,社会分异导致人们生活方式和价值观的差异,社会认同感被削弱。 而以甘斯为代表的社区转变论则认为，当代城市社区存在着从传统社区或俗民社会向“有限 责任社区”转变的趋势。因此，在工业化背景下，必须重建社会基础，重新定位社区功能， 即：提供市场无法提供的服务，以满足居民精神生活和社会交往方面的需求。
从西方城市社区理论视角分析，随着我国市场经济的不断发展，社会力量得到成长，可 以考虑把计划经济体制下“大政府、小社会”的局面向“小政府、大社会”局面调整，转变 政府职能，管理好本该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给社区和市场管理，依 此降低行政成本，提高行政效率。因此，社区公共服务以及政府公共服务的提供应该是中国 城市社区组织的又一重要功能。
六、结 语
社区在中国城市社会管理的大舞台从“跑龙套”到“唱主角”，不过才几年的时间，中 国城市社会公共管理从统一的政府行政管理到多元化的社会管理也不过刚刚开始。从历史 到现实，我们走过了几千年，从现实到未来，到实现我们所憧憬的社区成员高度民主参与、 高度自治的社区管理理想，我们也将有很长的路要走。 “路漫漫其修远兮，吾将上下而求 索”。中国城市社区管理需要在求索的过程中前进，在现实的基础上超越，一步一步接近目 标。
〔参考文献〕
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〔10〕赵冈.中国城市发展史论集［M］.新星出版社，2006
Administrative Control, Public Service and the Functions of the
Grass-roots Urban Community Organizations
——An Analysis of the Community of a Province in West China
YANG Gui-hong, ZHANG Xiao-hu
(Yunnan University of Finance and Economics, Kunming, Yunnan, 650 221, China)
Abstract:
The data from urban community investigations in Yunnan show that commu nity organizations have two major functions: administrative control and public s ervice. Here, the service refers to both the government services for all the com munities and the services provided by the local residents for their own communit y. Four propositions are made in the paper, that administrative control and publ ic service are the two major functions of the grass-roots urban community organi zations nowadays, that there are two levels of service provided by the subjects:
the public service provided by government and undertaken by the grass-roots urb an community organizations, and the public service offered by the grass-roots ur ban community organizations; that government investment regulates the functions
of administrative control and government public service; and that the community ’s economic situation and government investment influence the functions of publ ic service offered by the community.
Key words: administrative control；public service；the grass-roo ts urban community organizations
〔责任编辑： 大 山〕