在常委会闭会期间,人大机关工作的运转,主要由常委会主任会议、常委会办事机构和其他工作机构推进。这些机构都不是权力机关,它们之间也没有领导和被领导的关系。但法律赋予主任会议“处理常务委员会的重要日常工作”的职权,明晰地确立了主任会议在常委会闭会期间的中心地位和核心作用。
　　从工作关系看,在常委会闭会期间,指导、协调办事机构和工作机构开展工作,在人大机关组织架构中处于中心地位,发挥核心作用。
　　地方组织法第四十八条规定:“省、自治区、直辖市、自治州,设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”
　　由此看出,主任会议既是一种会议形式,又是一个工作处理机构。但法律赋予主任会议“负责处理人大常委会重要日常工作”的特殊职权,就很明显地确立了“主任会议”在人民代表大会法律体系中,有其特定的机构性质和职权范畴,至少具有以下特征:(1)主任会议是一个法定机构,它是依法设立的地方各级人大常委会的重要日常工作机构。(2)主任会议是一种法定会议,它以会议形式行使职权,某种意义上说就是一种法定会议。(3)主任会议是人大常委会的日常核心机构,职责是处理常务委员会的重要日常工作。虽然在代表大会及其常委会闭会期间,常委会主任会议和常委会办事机构、常委会工作机构之间,只是分工职权不同,没有谁领导谁的问题,都在常委会的领导下开展工作,对常委会负责,但在常委会日常工作中,主任会议处于核心位置,不能等同于其他的日常工作机构。也就是说主任会议负责本级人大常委会的全盘重要日常工作,而其他的日常工作机构和办事机构分工负责本级人大常委会的相关工作和办理一般性的具体事务,同时接受主任会议交办的相关工作。从以上分析不难看出,“主任会议”是本级人大常委会的法定的日常工作机构,处于中心地位,发挥着核心作用。
　　从职权范围看,举行常委会会议,由主任会议提出建议议程并负责议案等的处置,在开展科学决策论证的过程中处于中心地位,发挥核心作用。
　　如何把握“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”这一原则规定,应从主任会议享有的职权来深入探析。“主任会议”至少应包括以下重要职权:(1)常委会会议召集权。决定开会日期,提出议程草案,召集常委会会议,这是常委会主任会议最重要的一项职权。常委会行使职权履行职能的基本途径就是举行常委会会议,是否需要举行常委会会议,什么时候举行常委会会议,哪些事项需要提请常委会审议决定,一般情况下都由主任会议提出,主动权在主任会议。(2)日常事务处理权。常委会闭会期间,大量的日常工作由人大常委会各办事机构和工作机构具体承办,如筹备本级人大常委会会议,拟订人大常委会会议的议程、日程草案,组织起草研究讨论人大常委会工作计划、报告、总结及重要专题报告等具体工作一般都由主任会议牵头,在主任会议的指导下进行,如何做到高效快捷、富有成效,主任会议的指导、协调和督促检查至关重要。(3)重要工作主导权。如,监督法第八条规定“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布”。监督法第二十三条规定“常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布”。监督法第十条规定“常务委员会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究”。这些规定涵盖了常委会基本职能范围,基本统揽了常委会的主要工作,赋予了主任会议在常委会重要工作中的主导权,同时,提请常委会审议的决议决定草案也是由主任会议提出。(4)议案质询案处置权。地方组织法第四十六条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常务委员会会议审议。县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。第四十七条规定,在常务委员会会议期间,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案由主任会议决定交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。质询案以口头答复的,应当由受质询机关的负责人到会答复;质询案以书面答复的,应当由受质询机关的负责人签署,由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。(5)人事任免提名权。地方组织法第五十条规定了“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名,常务委员会会议通过”。监督法第四十五条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案”。选举法第四十五条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会举行会议的时候,被提出罢免的代表有权在主任会议和常务委员会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议印发会议。罢免案经会议审议后,由主任会议提请全体会议表决”。除此以外,常委会办事机构、工作机构负责人也是经主任会议提名由常委会任命。
　　由此看出,主任会议在常委会行使决定权、监督权、任免权和审议决定重大事项的过程中发挥着非常重要的作用。
　　从实践效果看,常委会决议决定事项的贯彻落实,其他各项工作的开展均由主任会议负责,在组织协调和督促检查落实过程中处于中心地位,发挥核心作用。
　　各地的实践表明,主任会议在常委会贯彻落实决议决定的事项、组织开展其他各项活动、组织协调和督促检查落实各项工作的过程中,始终处于中心地位,发挥核心作用。这是因为:(1)主任会议成员的构成具有权威性。“主任会议”作为人大常委会的一个法定机构,处理人大常委会重要日常工作,从属于人大常委会。虽不是常委会的领导机构,但担任常委会主任、副主任的主任会议成员,在常委会中起核心作用,因此主任会议权力的有效行使和高效工作直接影响常委会的职权行使。(2)主任会议承担的最重要工作职责具有权威性:如常委会对“一府两院”的工作作出决议、决定,主任会议要组织办事机构和工作机构开展广泛深入的调查研究,一般都要召开有驻会委员和办事机构、工作机构负责人参加的主任扩大会议进行认真的讨论,邀请有关专家和行家进行可行性论证和科学评估。(3)主任会议的工作方法具有权威性。各地的探索实践表明,主任会议在行使职权时,坚持民主原则,遵守法定程序,一般都做到了既忠于职守,又不超越法定权限,为常委会充分行使职能发挥作用树立权威提供了可靠的保证。常委会审议通过的有关事项,主任会议组成人员模范带头执行,常委会授权或委托主任会议处理的事项,主任会议及时办理,并将办理情况在常委会会议上进行报告或者说明,保证了常委会决议决定的贯彻落实。同时,各地十分注重加强主任会议自身建设,提高主任会议工作效率,强化主任会议工作职责,已成为提高常委会工作质量、提升常委会权威的基本策略和有效途径,更加强化了“主任会议”的中心地位和核心作用。
　　(作者单位:重庆市万州区人大常委会)