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摘 要中小城市传统的控制性详细规划普遍存在着缺乏横向和纵向衔接、大而全的控制内容与市场的弹性需求存在矛盾、容积率指标的制定缺乏依据的问题，给规划管理实践带来了很多困惑。创新编制方法是中小城市控制性详细规划发展的必然趋势。中小城市控制性详细规划编制方法的创新是中小城市控制性详细规划走向更有效地控制和引导之路的关键。
关键词
控制性详细规划；编制层级；公共政策；公益性；公共服务设施；容积率
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的颁布实施，对城乡规划工作提出了更高的要求，尤其是作为开发控制基本依据的城市控制性详细规划，更是面临着前所未有的机遇与挑战。
首先是控制性详细规划的地位和作用得到提升和增强。城乡规划法规定控制性详细规划是国有土地使用权出让、城市规划管理和修建性详细规划编制的依据，可以说，没有控制性详细规划就不能有开发建设行为。
其次是控制性详细规划编制、修改、审批程序复杂化。控制性详细规划的审批由原城乡规划行政主管部门审批提升为由人民政府审批，并对控制性详细规划的修改也提出了更为复杂的程序要求。
《城乡规划法》强化了控制性详细规划作为政府调控资源的手段的刚性地位与作用，但是，在城市开发建设中，市场的不可预见性和市场对资源配置的弹性要求与传统的大而全、事无巨细的控制性详细规划存在着矛盾。近些年，深圳、广州、上海、武汉、南京等大城市对控制性详细规划的编制作了许多的探索，但是，中、小城市的控制性详细规划依旧按照2006年版的《城市规划编制办法》要求的内容与深度编制，难以适应新的形势。如何在刚性控制与弹性市场要求之间谋求平衡，是中小城市控制性详细规划面临的思考。
1目前中小城市控制性详细规划编制中的问题
1.1分片编制的控制性详细规划缺乏衔接
中、小城市的控制性详细规划基本上是按照《城市规划编制办法》进行，根据城市建设的进展，在城市建设集中的地区，分期、分片编制了控制性详细规划，单个编制项目的规模为数平方公里不等。这样分期、分片编制的控制性详细规划就出现了规划衔接的问题。
首先是纵向的衔接，也就是指控制性详细规划与它的上位规划——城市总体规划之间的衔接。由于城市总体规划的宏观性与战略性，涉及到城市发展的方方面面。而在城市发展中，政策层面的因素、市场的不可预见性以及区域交通环境的改变对城市总体规划具有深刻的影响，尤其是经济发达地区的中小城市，城市发展速度过快，突破总体规划的情况时有发生，而控制性详细规划编制一般滞后于总体规划数年，这就使得这些城市编制的控制性详细规划与城市总体规划之间出现了不一致。另外，由于总体规划只有对建设用地规模、人口规模进行宏观的控制，却没有对城市建设总量的控制，而分片编制的控制性详细规划由于缺乏总体框架的限制，人口规模的总和可能远远超出总体规划中的人口规模。
其次是横向的衔接，也就是指不同地段的控制性详细规划之间的衔接。中小城市的控制性详细规划一般是在较长的时间跨度下分片、独立编制的，特别是编制单位的不同直接造成了各控制性详细规划之间系统性、统一性的缺乏，彼此之间难以统筹协调。分片编制的控制性详细规划，可能在开发强度、人口密度、建筑退让、出入口限制等诸多方面存在着无法解释的差异，给规划管理带来了诸多困惑。
1.2大而全的控制内容与规划管理实践之间的矛盾
控制性详细规划究竟应该控制哪些内容，而哪些内容可以作为指导性要素，在具体管理实践中相应调整，这是我们规划师面临的思考。《城市规划编制办法》规定的控制性详细规划的内容涵盖了用地性质、开发强度、建筑后退、建筑间距、建筑高度、体量、色彩、支路定位、公共服务设施配套、工程管线以及土地使用与规划管理规定等等。这种大而全的控制在规划管理实践中存在很大的问题：一方面是规定本身缺乏科学依据，另一方面是无法适应市场的弹性需求。比如对建筑高度的控制，规划师普遍感觉到在城市一般地区控制建筑高度的意义不大，也缺乏依据。再则就是公共服务设施的配置，目前可。
2中小城市控制性详细规划编制的思考
2.1建立上承下延、分层级的编制体系
控制性詳细规划作为规划管理的法定文件，它的作用是落实总体规划的思想、深化总体规划的意图、指导修建性详细规划和建筑设计。城市总体规划是宏观的、结构性的规划，而传统的控制性详细规划又具体到地块的控制，两者之间的跨度比较大。笔者认为，应该在总体规划和地块控制之间增加一个控制层次，以分解总体规划的意图，构建一个整体控制的框架。建议中小城市的控制性详细规划编制分两个层级，第一个层级是控制性详细规划总则，第二个层级是控制性详细规划细则。
2.2确定重点突出的控制内容
控制性详细规划总则应重点突出三个方面的控制内容：一是五线控制，控制好关系到城市公共安全和社会公平的“红线（城市道路控制线）、蓝线（河流、水面控制线）、绿线（绿化控制线）、紫线（文物古迹控制线）、黄线（市政设施控制线）”；二是市级公益性公共服务设施的控制，控制好市级的教育、医疗、文化、行政管理等公益性公共服务设施用地；三是各编制单元开发总量的控制，控制好各编制单元总的建筑面积，以保障合理的环境容量。并且，总则阶段还要以通则的形式制定建筑后退、建筑密度、绿地率、停车位等等的控制规定，以实现对整个总体规划区的总体控制和指导。
控制性详细规划细则的主要内容也有三个方面：一是深化和落实“五线”控制范围；二是市级以下公益性公共服务设施的控制；三是在开发总量的框架内，确定各地块的开发强度指标。在控制方法上，改变传统一步到位的方法，采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制。实线控制是指对控制对象的地块位置、边界形状、建设规模、设施要求均不得更改的规划控制。虚线控制是指对控制对象的地块位置、建设规模、设施要求不得更改，但地块边界形状可适当调整的规划控制。点位控制是指在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设。指标控制是指以指标形式确定的控制要求。不同的规划编制层级应采用相应的控制方法。
2.3制定有章可循的容积率控制指标
容积率控制指标是土地出让和规划管理中最为核心的内容，在控制性详细规划总则这个编制层级上，容积率的制定一定要避免传统规划中排脑袋的做法，制定同一标准的、有章可循的控制指标。在控制性详细规划总则阶段，由于缺乏城市设计的研究成果，容积率忽高忽低的变化是没有依据的，总则阶段应该确定容积率的基准值和容积率的调整依据。以居住用地的容积率为例，通过规划人口规模、居住用地指标、人均居住建筑面积可以推算出一个居住用地的基准容积率。并且根据强度分区、交通区位等因素来确定容积率调整系数，这样可以使容积率指标有章可循，增加了控制性详细规划作为公共政策的公平性和同一性。
结语
中小城市控制性详细规划编制创新归纳起来有以下几点：首先要创新编制体系，增加一个独立的层级，以实现对城市总体规划的落实和对规划区的总体控制；第二是有重点和突出的控制内容，突出对公益性公共设施的控制和对开发总量的控制；第三是容积率的制定要有根据，确保城市建设在合理的开发强度范围内。控制性详细规划作为土地出让和规划管理的依据，对城市建设的控制和引导具有强大的作用。而完善控制性详细规划的编制体系、突出对公益性公共设施的控制、制定有章可循的容积率指标是中小城市控制性详细规划走向更有效地控制和引导之路的关键
关键词
控制性详细规划；编制层级；公共政策；公益性；公共服务设施；容积率
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的颁布实施，对城乡规划工作提出了更高的要求，尤其是作为开发控制基本依据的城市控制性详细规划，更是面临着前所未有的机遇与挑战。
首先是控制性详细规划的地位和作用得到提升和增强。城乡规划法规定控制性详细规划是国有土地使用权出让、城市规划管理和修建性详细规划编制的依据，可以说，没有控制性详细规划就不能有开发建设行为。
其次是控制性详细规划编制、修改、审批程序复杂化。控制性详细规划的审批由原城乡规划行政主管部门审批提升为由人民政府审批，并对控制性详细规划的修改也提出了更为复杂的程序要求。
《城乡规划法》强化了控制性详细规划作为政府调控资源的手段的刚性地位与作用，但是，在城市开发建设中，市场的不可预见性和市场对资源配置的弹性要求与传统的大而全、事无巨细的控制性详细规划存在着矛盾。近些年，深圳、广州、上海、武汉、南京等大城市对控制性详细规划的编制作了许多的探索，但是，中、小城市的控制性详细规划依旧按照2006年版的《城市规划编制办法》要求的内容与深度编制，难以适应新的形势。如何在刚性控制与弹性市场要求之间谋求平衡，是中小城市控制性详细规划面临的思考。
1目前中小城市控制性详细规划编制中的问题
1.1分片编制的控制性详细规划缺乏衔接
中、小城市的控制性详细规划基本上是按照《城市规划编制办法》进行，根据城市建设的进展，在城市建设集中的地区，分期、分片编制了控制性详细规划，单个编制项目的规模为数平方公里不等。这样分期、分片编制的控制性详细规划就出现了规划衔接的问题。
首先是纵向的衔接，也就是指控制性详细规划与它的上位规划——城市总体规划之间的衔接。由于城市总体规划的宏观性与战略性，涉及到城市发展的方方面面。而在城市发展中，政策层面的因素、市场的不可预见性以及区域交通环境的改变对城市总体规划具有深刻的影响，尤其是经济发达地区的中小城市，城市发展速度过快，突破总体规划的情况时有发生，而控制性详细规划编制一般滞后于总体规划数年，这就使得这些城市编制的控制性详细规划与城市总体规划之间出现了不一致。另外，由于总体规划只有对建设用地规模、人口规模进行宏观的控制，却没有对城市建设总量的控制，而分片编制的控制性详细规划由于缺乏总体框架的限制，人口规模的总和可能远远超出总体规划中的人口规模。
其次是横向的衔接，也就是指不同地段的控制性详细规划之间的衔接。中小城市的控制性详细规划一般是在较长的时间跨度下分片、独立编制的，特别是编制单位的不同直接造成了各控制性详细规划之间系统性、统一性的缺乏，彼此之间难以统筹协调。分片编制的控制性详细规划，可能在开发强度、人口密度、建筑退让、出入口限制等诸多方面存在着无法解释的差异，给规划管理带来了诸多困惑。
1.2大而全的控制内容与规划管理实践之间的矛盾
控制性详细规划究竟应该控制哪些内容，而哪些内容可以作为指导性要素，在具体管理实践中相应调整，这是我们规划师面临的思考。《城市规划编制办法》规定的控制性详细规划的内容涵盖了用地性质、开发强度、建筑后退、建筑间距、建筑高度、体量、色彩、支路定位、公共服务设施配套、工程管线以及土地使用与规划管理规定等等。这种大而全的控制在规划管理实践中存在很大的问题：一方面是规定本身缺乏科学依据，另一方面是无法适应市场的弹性需求。比如对建筑高度的控制，规划师普遍感觉到在城市一般地区控制建筑高度的意义不大，也缺乏依据。再则就是公共服务设施的配置，目前可。
2中小城市控制性详细规划编制的思考
2.1建立上承下延、分层级的编制体系
控制性詳细规划作为规划管理的法定文件，它的作用是落实总体规划的思想、深化总体规划的意图、指导修建性详细规划和建筑设计。城市总体规划是宏观的、结构性的规划，而传统的控制性详细规划又具体到地块的控制，两者之间的跨度比较大。笔者认为，应该在总体规划和地块控制之间增加一个控制层次，以分解总体规划的意图，构建一个整体控制的框架。建议中小城市的控制性详细规划编制分两个层级，第一个层级是控制性详细规划总则，第二个层级是控制性详细规划细则。
2.2确定重点突出的控制内容
控制性详细规划总则应重点突出三个方面的控制内容：一是五线控制，控制好关系到城市公共安全和社会公平的“红线（城市道路控制线）、蓝线（河流、水面控制线）、绿线（绿化控制线）、紫线（文物古迹控制线）、黄线（市政设施控制线）”；二是市级公益性公共服务设施的控制，控制好市级的教育、医疗、文化、行政管理等公益性公共服务设施用地；三是各编制单元开发总量的控制，控制好各编制单元总的建筑面积，以保障合理的环境容量。并且，总则阶段还要以通则的形式制定建筑后退、建筑密度、绿地率、停车位等等的控制规定，以实现对整个总体规划区的总体控制和指导。
控制性详细规划细则的主要内容也有三个方面：一是深化和落实“五线”控制范围；二是市级以下公益性公共服务设施的控制；三是在开发总量的框架内，确定各地块的开发强度指标。在控制方法上，改变传统一步到位的方法，采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制。实线控制是指对控制对象的地块位置、边界形状、建设规模、设施要求均不得更改的规划控制。虚线控制是指对控制对象的地块位置、建设规模、设施要求不得更改，但地块边界形状可适当调整的规划控制。点位控制是指在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设。指标控制是指以指标形式确定的控制要求。不同的规划编制层级应采用相应的控制方法。
2.3制定有章可循的容积率控制指标
容积率控制指标是土地出让和规划管理中最为核心的内容，在控制性详细规划总则这个编制层级上，容积率的制定一定要避免传统规划中排脑袋的做法，制定同一标准的、有章可循的控制指标。在控制性详细规划总则阶段，由于缺乏城市设计的研究成果，容积率忽高忽低的变化是没有依据的，总则阶段应该确定容积率的基准值和容积率的调整依据。以居住用地的容积率为例，通过规划人口规模、居住用地指标、人均居住建筑面积可以推算出一个居住用地的基准容积率。并且根据强度分区、交通区位等因素来确定容积率调整系数，这样可以使容积率指标有章可循，增加了控制性详细规划作为公共政策的公平性和同一性。
结语
中小城市控制性详细规划编制创新归纳起来有以下几点：首先要创新编制体系，增加一个独立的层级，以实现对城市总体规划的落实和对规划区的总体控制；第二是有重点和突出的控制内容，突出对公益性公共设施的控制和对开发总量的控制；第三是容积率的制定要有根据，确保城市建设在合理的开发强度范围内。控制性详细规划作为土地出让和规划管理的依据，对城市建设的控制和引导具有强大的作用。而完善控制性详细规划的编制体系、突出对公益性公共设施的控制、制定有章可循的容积率指标是中小城市控制性详细规划走向更有效地控制和引导之路的关键