云南省地处中国西南边陲，国土面积39.4万平方公里，其中：94%为山区和半山区，世居少数民族25个，集山区、贫困、民族、边疆“四位一体”，集乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区、迪庆藏区四个特困连片地区。在多年生态建设聚集发展的基础上，“十二五”以来，云南省省委、省政府认真贯彻党中央、国务院建设生态文明，全面建设小康社会的系列政策精神，结合省实际，把加快生态建设作为云南省实现“三个发展”、打造三农“四张名片”、建设六大产业基地的重要抓手，把护林与富农有机结合，切实完善财政投入支持林业发展政策机制，以天然林保护、退耕还林、林产业发展等工程为重点，积极发展生态林业、民生林业、致富林业。三年来，中央和省级财政共投入林业资金141.48亿元，其中：中央财政投入101.41亿元、省级财政投入40.07亿元。随着财政投入的持续增长，我省林业建设取得了突破性发展，不断显现出林产业改善生态环境、带动山区农民致富的特色优势。全省森林覆盖率年均提高0.4个百分点，达到了54.6%；活立木蓄积量年均净增3300万立方米，总量达到18.8亿立方米，居全国前列；云南生物多样性宝库建设处于全国领先地位；生态屏障建设为国家生态建设和流域内共同发展作出了重要贡献；林业特色产业培育走在全国前列，林产业发展逐步成为山区农民奔小康的主要途径。但云南省“一山分四季，十里不同天”独特的立体气候形成的生物多样性，和四个特困片区为一体的地形地貌形成的贫困层面多样性，决定了云南省生态建设面对生态脆弱、保护、投入开发、富民的矛盾多样性，形成了云南省山区农民守着青山绿水但深度贫困的明显反差局面。化解这些多样性的矛盾，仅靠云南省的政策机制、自身财力和群众自筹资金发展林产业的能力是不够的，亟待从国家财政的层面给予进一步倾斜扶持。
　　一、中央财政支林政策铺就云南生态富民路
　　（一）天保工程推进生态建设。2011年10月，根据全国天然林资源保护工程会议精神，云南省人民政府出台了《关于继续推进天然林资源保护工程的意见》。到2020年，实现我省森林资源从恢复性增长向质量提升转变，天保工程区新增森林面积1000万亩，净增森林蓄积1.7亿立方米，森林覆盖率提高到67%以上（含灌木林），妥善安置森工企业、国有林场1.2万名职工就业，为林区农民提供2万个以上森林管护岗位，森工企业历史遗留问题基本得到解决。三年来，中央和省级财政共投入天保二期工程资金17.43亿元，继续停止天然林商品性采伐，安置森工企业、国有林场职工继续从事森林管护工作。项目的实施，有效解决了森工企业历史遗留问题，有效管护森林面积15232万亩，全省41%的林地面积通过天保工程护住了青山绿水。
　　（二）退耕还林再绿青山。“十二五”以来，中央和省级财政共投入退耕还林资金40.26亿元，其中：中央财政资金39.36亿元、省级财政资金0.90亿元，再造青山1766.6万亩，其中：退耕地还林533.1万亩、荒山荒地造林1032万亩、封山育林201.5万亩。退耕还林工程的实施，有效解决了我省退耕区农民的生计，受到了退耕农户的普遍欢迎，被称为政府的“德政”工程、“民心”工程。
　　（三）森林生态效益补偿护住青山。“十二五”以来，中央和省级财政共投入森林生态效益补偿资金39.31亿元，其中：中央财政投入26.44亿元、省级财政投入12.87亿元，保护公益林18810.5万亩。通过实施森林生态效益补偿，公益林管护初步走出了一条与当前中国特色社会主义市场经济和农村经营体制相适应的路子，公益林得到了有效管护，同时，国家对林权所有者每亩每年15元的森林生态效益补偿资金，初步迈出了对林权所有者权益保护可喜的一步。
　　（四）造林补贴造林富民。云南省是国家造林补贴试点省区之一。自2011年以来，国家共下达我省造林补贴试点资金2.99亿元，项目覆盖了云南省16个州市的89个县（市、区），建设任务228万亩。项目的实施，对提高我省广大林农、林场职工造林护林积极性，稳定增加群众经济收入，改善生态环境，实现“林业双增”目标发挥了重大作用。
　　二、云南特色林业成为贫困山区富民工程
　　（一）陡坡地生态治理先试先行。2012年8月，云南省人民政府办公厅出台《关于实施陡坡地生态治理的意见》，从2012年开始，计划用10年时间，省级财政共投入24亿元，在生态脆弱区实施1000万亩25度以上坡耕地生态治理工程。2012年全省试点完成了80万亩陡坡地生态治理，兑付生活补助费1.6亿元。陡坡地生态治理工程的启动实施，探索了一条我省治理水土流失，培植特色林产业，促进农民增收，加快生态建设，实现护林与富农有机结合的路子。
　　（二）农村能源建设改善农村生活面貌。“十二五”以来，省级财政共投入农村能源建设资金5.11亿元，累计40.11万户新建农村沼气、38.22万户节柴改灶、使用太阳能热水器31万台、建立农村能源乡村服务网点2480个。通过建立多元化的农村能源发展模式，有效地改善了农村生活面貌，减轻了农村居民对薪柴的依赖。
　　（三）低效林改造促森林增效农民增收。为解决我省森林经营欠账严重，森林质量效益低下，低效林面积高达7470万亩的问题，云南省政府连续4年将低效林改造列入全省20项重点督查的重大建设项目，近四年来，全省累计投入资金13.63亿元，共完成低效林改造任务1281万亩。项目的实施，提高了森林质量和效益、促进了林农就业和增收。据统计，2009-2012年，我省参与低效林改造的林农实现劳务总收入7.86亿元，受益人口212万人，创造就业机会1120万个。
　　（四）木本油料成为林农增收“摇钱树”。“十二五”以来，中央和云南省两级财政共计安排木本油料产业发展资金6.37亿元，其中：中央资金1.37亿元、省级资金5亿元，完成核桃基地建设1100万亩、油茶、澳洲坚果基地建设280万亩，产业效益日渐凸现。截至2012年，全省木本油料总产值175亿元，产区农民人均木本油料收入700元，主产区农民人均木本油料收入超过1000元。全省核桃产品加工、销售企业发展到500多个，年加工产值超过20亿元。 　　三、尚待完善的政策机制
　　（一）云南省山区农民的脱贫致富亟需中央财政进一步完善护林与富民政策机制。云南省作为全国四大林区之一，长期以来，受政策、资金以及技术等方面的制约，尤其是禁止采伐后，因承担较多的国际责任、国家责任、民族责任，而限制了地方经济社会的发展，林业资源不能得到有效开发利用，林产业发展困难，山区农民贫困。建议中央进一步加大林产业投入力度，将林产业发展与生态建设并重，大力发展林下经济、经济林木、木材加工等产业，带动山区农民致富，建立健全护林与富农相结合的长效机制。
　　（二）云南生态恢复和治理任务艰巨，迫切需要中央新一轮退耕还林政策倾斜支持。云南省地处横断山生态脆弱地区和云贵高原生态敏感地区，全省石漠化和水土流失面积分别占全省国土面积的28.1%和36.9%，是全国石漠化和水土流失较为严重的省份。全省25度以上陡坡耕地面积还有1197.8万亩，石漠化地区15-25度陡坡耕地面积有1610万亩，均为低产、陡坡及不宜耕作的非基本口粮田耕地，水土流失严重，生态恢复和治理任务十分艰巨，严重制约着我省山区农民实现小康。建议中央将云南省作为新一轮退耕还林重点地区给予倾斜支持。
　　（三）云南省林业获得中央财政投入与云南省在全国的生态地位不匹配的状况亟待进一步改善。以2012年为例，中央对云南林业建设总投资41.11亿元，每亩林地投入11元，加上本省自身安排的各项投入，尚不能满足生态建设的需要。建议中央进一步加大对云南省林业项目的资金支持力度，尤其是林下经济、造林补贴、森林抚育、林业贷款贴息以及林业有害生物防治经费、贫困林场扶贫资金等资金扶持力度。
　　（四）完善中央财政森林抚育补贴政策。目前，集体林不能享受补贴政策，林区群众意见较大；抚育标准偏低，基层林业部门积极性严重不足；龄级设置不当，急需抚育的林分无法得到抚育。建议对森林抚育补贴政策提高标准、扩大范围。
　　（五）中央财政林业科技投入应与生态建设需求同步。林业持续发展面临着林业科技基础设施条件严重滞后，科技人才支撑创新能力后劲不足，转化体系不健全，科技成果转化率和贡献率低等困难。建议中央进一步加大对我省林业科技资金投入，重点用于林产业发展相关适用技术的研究和推广。
　　（作者单位：云南省财政厅、第一作者系云南省财政厅副厅长）
　　责任编辑：宗宇翔