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“民以食为天”，食品是人类赖以生存和发展的第一物质需求。从学理上讲，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。改革开放特别是进入21世纪以来，随着经济快速发展、物质生活水平不断提高 ，人们对生活品质的要求也越来越高，可是，随之而来的食品安全事故却层出不穷，不断冲击着消费者脆弱的神经，这也使食品安全问题成为最热的社会话题之一。由于立法理念等问题，目前我国食品安全法律在监管体制、食品安全标准、检测机构、法律责任等方面都存在亟待改进的地方，应通过加强高位阶的立法来解决。
一、我国目前食品安全问题的现状
近年来，世界各国接连不断地发生食品污染事件，如英国的“口蹄疫”和“疯牛病”事件、比利时的“二恶英”事件，国内的“地沟油”、毒奶粉”、“瘦肉精”、“苏丹红”、“白酒塑化剂”等事件，我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻。
（一）原体（微生物）污染问题增多
一方面，我国传统的食品污染问题继续存在，如农药污染和霉菌毒素污染、沙门菌污染、寄生虫污染等；另一方面，在发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国也同样出现，如在我国多个省份流行的大肠埃希菌等。卫生部的统计数字显示，2011年的食物中毒事件报告中，微生物性食物中毒事件的报告起数和中毒人数最多，分别占总数的41.27%和61.67%。
（二）环境污染已对食品安全构成严重威胁
目前比较突出的主要是二恶英和有机氯的污染问题。老百姓反响较大的是污染企业故意不正常使用水污染物处理设施，将废水未经处理直接排放至居民水源中，直接影响到人民的生命健康。
（三）生产者违法生产、加工食品现象严重
农药和兽药对食品源头的污染，一方面表现为农产品生产者违法使用高毒农药如剧毒鼠药、高毒高残留农药，养殖业者违法使用抗生素和激素等兽药和瘦肉精等饲料添加剂；另一方面表现为生产者违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，非法、超范围、超用量使用防腐剂、色素、过氧化苯甲酰钠等食品添加剂，违法使用不合格原料生产加工食品，如使用病死畜禽肉、过期产品、发霉变质原料等，保健食品里添加违禁药物。
（四）新技术、新工艺、新资源的应用带来新的食品安全隐患
如利用转基因食品等新资源、化学合成添加剂等新的食品添加剂、食品新型包装材料等直接或间接用于和食品接触的化学物质日益增多。
（五）传统食品安全新问题不断被研究发现
如大众早点油条中的铝残留、油炸淀粉类食品中的丙烯酰等安全性问题。
（六）食品流通环节经营秩序不规范
有些经营者在食品收购、储藏、运输及销售过程中，过量使用保鲜剂、防腐剂，向食品内注入化学剂增加重量；部分经营者销售假冒伪劣食品、过期变质食品；小食品经营者分级包装水平低，违法使用不合格包装物，甚至销售“三无”食品、假冒伪劣食品。
（七）食品安全国家标准体系滞后
我国现行的农产品质量安全标准体系很多是在上世纪70年代制定的，出台的主要背景是当时我国农产品农药残留量比较高，执行到现在没有进行较大的修订。有的食品标准项目指标陈旧落后，如我国农药残留限量指标只有800多项，而国际食品法典有3300多项，欧盟有14.5万项。有关数据 显示，我国的农产品质量安全标准只有20%左右达到了国际上的通行要求。在这种低标准体系指导下生产出来的农产品必然存在很多食品安全问题。
（八）检测设备差，检验检测水平不高，科研经费投入少
我国食品安全检验检测机构分布在食品药品监管、国家质检总局、卫生部、农业部等多个政府部门，使得本来稀缺的检测资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。而新的、灵敏的快速检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。与发达国家相比，我国在科研经费投入方面少得可怜。
二、我国食品安全监管体系的现状及主要弊端
食品安全监管在实践中就是对食品安全与质量进行检测执法。世界卫生组织和联合国粮农组织对食品安全监管定义为：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理行为，目的在于为居民提供安全保障，保证从生产、加工、储存直到流动的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。而食品安全监管体系就是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略相结合的产物。
（一）我国食品安全监管机构及职能划分
2009年6月1日起《中华人民共和国食品安全法》正式施行，当前中国的食品安全监管体系以分段监管基础上的综合协调为主要特征。食品安全监管机构包含多个部门，各部门各司其职，分布在整个食品供给链条的多个环节，形成了各个部门齐抓共管的局面。分段监管指的是监管部门在履行职责的过程中，把食品产出过程划分为若干环节，每个环节由一个或数个部门进行监管；综合协调指的是在分段监管的基础上，由国务院食品安全委员会和卫生行政部门进行食品安全的综合协调工作。在分段监管方面，主要分为种植或养殖、生产、加工、流通、消费等几个环节，分别针对不同的监管部门，即农业部对应种植或养殖环节、国家质检总局对应生产加工环节、国家工商总局对应流通和消费环节、国家食品与药品监督管理局对应餐饮服务中的消费环节等。在综合协调方面，目前负责部门为卫生部，将食品安全风险评估、标准及检验规范等贯穿于食品安全整个过程的职能赋予了卫生部，同时在2010年2月6日设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，承担国家宏观层面综合协调的职能。
另外，其他一些政府机构也参与了食品的检验和控制。比如，科技部门负责食品安全的科研工作，环保部门参与生产地区环境、养殖场和食品加工企业污染物排放的监测与控制等。这样，在我国就形成了按照食品链环节进行部门分工为主、品种监管为辅的监管框架。 （二）我国食品安全监管机构设置与职能划分存在的主要弊端
1.食品安全法律法规体系建设不完善，统一性、协调性较差
虽然我国已经出台了诸如《食品安全法》、《产品质量安全法》等法律法规，但由于立法体制等多方面的原因，食品安全相关法律之间还存在着不协调、甚至相互抵触和矛盾的条款。新的《食品安全法》仍然过于原则和抽象，法律责任中相关规定不够明确、问责缺失、操作性差等问题，给现场监督执法，造成一定的困惑。过于迁就现有的权力分配体制，被现有的部门之间、中央地方之间的权力分配格局束缚住了手脚，食品安全监管体制仍延续以前的分段监管，缺乏法律应有的前瞻性和指导性，部门间职能交叉、职责不清等，容易导致各监管部门间不能无缝对接，形成监管空白及盲区或造成重复监管。
2.食品安全标准体系混乱、存在漏洞
我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，不少标准之间存在交叉、重复甚至矛盾。由于订标工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得食品安全监管部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。我国食品标准目前大约有5000项，由国家标准、地方标准、行业标准和企业标准构成。其中，国家标准和行业标准均有1000余项。当前，我国食品标准体系存在的主要问题是：食品安全标准水平偏低；国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，不统一；食品安全标准不全面、重要标准短缺。有关资料显示，现行食品安全标准的覆盖率仅为80%，仍有20%的食品没有明确的国标及检测办法；食品种类的覆盖率仅为50%，近30%的农药没有明确的检验方法；近500种食品添加剂中，很多没有相应的安全标准对其进行约束。
3.监管机构职能、权限界定不清
我国的食品管理体系主要是围绕保障食品供给建立起来的，食品安全监管能力明显滞后。食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅，监管环节较多。分段管理的模式容易产生监管主体小团体主义，只从自身部门利益出发，管理效率低下。由于食品不可能只是在本地区流通，这就需要受影响的各地区之间加强合作。在中央与地方的监管职责区分上，也存在着条理不清、监管真空问题。比如近来争议较大的免检问题，这样的监管真空很容易成为食品安全事件的源头。
4.食品安全监管机构过多，监管力量分散，有效资源得不到合理利用
虽然近年来我国政府对食品安全问题的重视程度在不断提高，但各监管部门感觉国家的财政投入增长仍然较慢，导致食品安全监管存在若干问题：首先，各监管单位感觉食品安全检测设施无法满足工作需要；其次，经费不足导致相关监管部门的执法目的发生变化，一些地区的执法部门把监管执法当作获取经济利益的有效手段，而是大多以罚代管；再者，部门之间在引进先进设备和高端人才方面激烈竞争，造成重复建设过多，设备闲置，有限的食品检测资源（包括技术人员和检测设备）分散在各部门，无法得到有效的配置利用。
5.食品安全监管技术手段落后
受技术限制，一些重要的食品安全监管内容无法执行有效检测。比如像氯丙醇、二 英、抗生素、违禁产品等，不少地区不能进行有效检测或者干脆不检测。比如在农药残留检测方面，加拿大可检测出251种农药，德国的DFG可检测325种农药，美国FDA的多残留检测方法可检测360种农药，而我国却没有能同时检测上百种农药残留的分析技术。
6.缺乏严谨的问责制度
目前我国的组织体系既非明确的完全隔离分工的平行状，亦非清晰的独立中有交叉的网状，而是呈现错综的网状，在食品安全监管中不但“权限不清”的问题较为严重，还缺乏清晰严谨的责任追究制度，一旦发生重大食品安全问题，失职责任也难于追究。
7.食品安全案件处罚力度较轻，无法起到有效的威慑作用
食品安全案件屡屡发生，很大程度上是由于暴利驱使、违法成本过低等，甚至一些企业还把可能面临的惩罚金额记入了企业的生产成本，根本无法起到有效的威慑作用。这与发达国家一旦发生食品安全事件就可能面临天价赔偿的状况相差甚远。
8.本应常效化的食品安全监管工作，出现了应急化倾向
食品安全监管是一项常态化工作，应当以预防为主，从源头抓起，主动清除事故因素，不使聚集成势。然而我们的监管工作常常是被突发事件牵着鼻子走，被动地应急反倒习以为常。
三、国外食品安全监管的经验
在国外，加强食品安全监管各部门之间的协调是食品安全监管体制改革的核心。这种协调主要表现为两种类型：一类是以日本和美国为代表，食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，通过明确食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“农田到餐桌”全过程的监管。值得注意的是，即使在美国也一直存在着要求食品安全管理机构完全统一到一个部门的声音。阿根廷、智利和荷兰等国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性；另一类是以澳大利亚、爱尔兰、丹麦、加拿大为代表，为了控制风险，将原有的多个食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构，对全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。
另外，一些发达国家不断探索新的监管方式。其中尤以建立食品安全利益相关者的广泛社会监督最为典型。
四、构建我国食品安全监管体系的路径选择
以消费者的健康和安全为核心，重新建立足以控制各环节风险的食品安全体系是今后食品安全管理体制变化的总趋势。
（一）建立完善的食品安全法律法规体系
现阶段，我国食品安全监管依据的主要法律是《食品安全法》。该部法律虽然经过几次修订，依然存在诸多的监管空白，还没有做到欧美国家那样全品种、全环节的全程监管，有待不断完善。此外，不同部门之间、不同区域之间的地方性法律、法规数量众多、协调性差、彼此重合，当务之急是要对大量零散的单项法规进行全面的修改和整合，加快《食品安全法》和《农产品质量安全法》的配套法规、规章和规范性文件的制修订，促进法律法规有效衔接。完成食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全风险监测评估、食源性疾病报告、食品从业人员管理、食品安全诚信和新资源食品、保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食、食品相关产品监管等方面的行政法规和规章制修订。推动食品安全地方立法，加快制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理等地方性法规。加强食品安全行政执法与司法的衔接，完善食品安全刑事侦查和立案标准等相关配套规定，提高刑事责任追究效率。只有形成科学有效、层次分明、各司其职、互为补充的完整法律法规体系，才能切实保证食品安全监管工作的高效运行。 （二）建立完整统一的食品安全标准体系
历经多年的摸索与反复修正和实践，美欧等先进经济体初步建立了相对完备的食品安全标准体系。所以，我国要高度重视和认真研究先进国家标准设定的优点，积极推动标准研究中的国际合作，持续开展与国际食品法典及相关国家、地区食品安全标准的系统对比研究，参与国际食品标准制修订工作。在结合我国当前经济与社会发展实际水平的基础上，考虑到我国实际的承受能力，建立一套保障人民群众健康需要、适应我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。
（三）建立新的食品安全管理体制
目前，我国的食品安全监管可谓是“九龙治水”。监管部门多头监管造成了“角色不清”和“权限不清”。相互之间缺乏统一协调，目前的国务院设立食品安全委员会只是一个高层次的议事协调机构，而不是实质性的安全监管机构。因此，可依国外先例和经验，组建实质性的安全监管机构（如国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局），专门负责对我国食品安全的监管。
（四）建立食品安全信用体系
要加快研究开发统一的食品安全信息服务系统，建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，整合各相关监管单位、研究机构和行业协会等单位的食品安全信息。对食品生产经营者实行严格的信用管理制度，凡在食品生产、销售方面有过严重劣迹的，终身不得从事食品行业。
（五）增加食品安全违法违规的成本
获取暴利是不法生产经营者制造假冒伪劣商品的主要原因。目前，违反食品安全所导致的后果与其法律责任严重不对等。而且，违反食品安全的违法犯罪分子被绳之以法的概率很小，根本不足以威慑潜在的违法犯罪分子。2009年1月，三鹿集团犯生产、销售伪劣产品罪，被判处罚金4937余万元。被告人、原三鹿集团董事长田文华犯生产、销售伪劣产品罪，被判处无期徒刑，并处罚金2000多万元。18个月后，甘肃青海吉林再次出现三聚氰胺超标奶粉。因此，应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现法律的威慑力。
五、完善我国食品安全监管体系的政策建议
欧美等发达国家和地区的实践证明， 集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。针对我国食品安全监管总体水平不高，食品安全问题频发的现状，必须构建符合我国国情的可行的食品监管体系。我国必须建立起以政府监管为主体，行业协会、媒体辅助监督、消费者积极参与的监管体系，通过完善和遵守食品安全法律法规、依托先进监管技术，形成高效的政府部门监管体制，促进食品生产企业合法经营，创造让全社会满意的食品市场。当前，我国食品安全监管体制处于深化改革的关键时期，探索治本之策、建立长效机制，是全社会的共同愿望。
（一）组建垂直管理的国家食品安全管理机构
组建国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局，将现在分散于农业、卫生、食品药品监督、质检、工商、环保等多个政府相关职能部门的食品安全监管权限完全整合在一起，对现有的执法资源进行整合，彻底解决机构重复与管理盲区问题。由国务院副总理或国务委员出任主任。组成建立一套自上而下，独立运行的管理体制，整合现有各相关职能部门的职责和相应的人员编制，总揽食品安全监管职能，避免因部门间协调而产生利益冲突，该机构独立于地方财政，在国家食品安全管理机构垂直领导下开展工作。同时，将分属于全国各地各部门的技术支撑力量都集中在一起，成立食品检验与检测中心，对监督检验网点进行统一布局，扩大检测覆盖面，提高检测水平。
同时，不妨选择一些省市及部分地市实施监管体制改革试点，以一个部门为主建立权威、综合、高效的分类监管机制，整合资源、归并职能，减少环节、延长链条，彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题，形成全程覆盖的监管格局。
（二） 建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系
加强与国际标准化委员的合作与协调，与国际接轨，努力推进中国食品安全质量标准的制订，建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系。为食品安全监管提供有力的技术保障，切实解决好目前食品安全标准残缺、混乱，食品标准水平不高的问题。新标准体系既要包括对掺假、掺杂食品的一般禁令，也要包括对食品中不同化学残留允许量的具体限制；既要包括对产品本身的标准规定，也要包括对加工操作规程标准的规定，应具有很强的可操作性。一是应建立一套包括从农村到餐桌的全部环节的统一标准制度；二是应由国务院指定的独立单位负责建立统一食品安全标准，解决行业标准数量繁杂、内容交叉的局面，实现产品标准单一科学化。
（三） 以法律的完善保障食品安全的市场准入
食品安全的市场准入是包括主体准入和客体（商品或服务）准入。也就是通过对食品进入市场环节时实施市场准入，对食品交易环节实施动态监管，对不合格食品实施市场退出的机制，对食品安全实施从农场到餐桌的全程监管。
（四） 建立健全食品安全检验体系，着力建设食品安全追溯系统
在现阶段要实现检验检测资源的整合和共享，政府检验检测机构与监管部门脱钩，减少部门间的重复检验检测，逐步建立检验检测共享数据库；要推动检验检测资源的合理区域分布，保证自治区、市、县三级机构结构优化，实现检验检测职能的合理分工；要出台相关扶持政策，鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构，逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。为实行市场准入制度、建设食品安全追溯系统构筑安全网。
追溯就是追到根源，这是缩小、降低食品安全问题影响的最后防线。“食品安全追溯系统”是一个能够连接生产、检验、监管和消费各个环节，让消费者了解符合卫生安全的生产和流通过程，提高消费者放心程度的信息管理系统。企业可以通过追溯系统做到信息化管理，更准确的把握市场反馈，提供更好的产品和服务；社会可以获得安全的食物，减少不必要的损失；政府可以做到良性监管，安全预警。它的主要作用就是发现食品安全问题后，能够通过分析、追踪找到引起问题的根源，并能够较为准确地将可能存有隐患的产品、半成品、原材料进行区分、隔离、处理，避免问题的继续扩大。 （五） 强化企业的主体责任
对于食品生产经营企业，首先要严格落实生产经营者主体责任，加强食品生产经营及相关企业“第一责任人”意识。做到企业讲诚信、行业要自律，这是食品安全的基石。要监督生产经营企业自觉履行食品生产经营义务，切实承担社会责任。加大对违法企业的行政和刑事处罚力度，强化民法在调整企业与消费者损害责任方面的利益赔偿作用。
（六） 大力推行食品安全网格化管理新模式
实行网格化管理可以使食品安全监管工作由部门管理向综合管理、由行业管理向社会管理转变，改变以往“九龙治水”的局面，构建起“一个中心，三大系统”，即食品安全网格化管理指挥中心、食品安全网格化基础信息系统、食品安全群众举报投诉系统和食品安全快速反应系统。依照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”原则，把所有社区（村组）细分为苦干个“网格”，构建起市、区、街道、社区、网格“多级”管理体系，公开招录人才，为每个网格配备1-2名管理员，明确责任，实行统一购买服务、统一综合履职、统一考核管理。不让问题食品成漏“网”之鱼。
（七）完善食品安全有奖举报制度
由于受人、财、物等限制，再加上非法食品生产者本身具有一定的隐蔽性和运动性，客观来说，食品卫生监管部门根本不可能完全及时地发现并查处所有不法行为。因此有必要完善食品安全有奖举报制度，设立专项奖励资金，建立食品安全举报系统，加大奖励力度，鼓励非法食品生产企业从业人员收集证据进行举报。在生产经营过程中，总会有人知晓那些非法生产、加工问题食品的情况，而食品卫生监管部门只需从制度层面积极为其提供反映问题的平台，就能源源不断地获得各种有效的违法违规信息，进而可以采取一种相对主动、迅速的行动方式打击食品违法行为。实施食品安全有奖举报制度不仅能创设一种相对较低代价的信息获取渠道，减少行政开支，又能提高食品卫生监管部门的执法效率。同时，由于一直存在着被举报的风险，非法生产者就不得不增加各种“防御性”支出，当这种“防御性成本”大到一定程度，使违法行为不能有利可图时，违法行为就会在一定程度上减少。
（八） 加大惩罚力度，提高食品安全违法违规成本
治乱须用重典。食品安全违法成本低一直是个比较突出的问题，也是一些企业以身试法的重要原因。因此应严厉打击食品安全违法犯罪行为，保持严惩重处治理常态。对犯罪分子“严刑峻法杀无赦”，使其“倾家荡产一场空”。提高违法犯罪成本，切实保障食品安全。首先，应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现法律的威慑力。其次，加大对受到损害的消费者进行赔偿的力度。这种赔偿不但包括有形损失赔偿，还应该包括潜在危害赔偿和精神损失。同时利用“食品安全网格化基础信息系统”建立类似“黑名单”制度，让利欲熏心的企业主“一次违法、终身出局”。
（九） 完善食品安全执法责任追究制度
法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。如果行政执法部门或执法人员不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期效果。“有法不依，执法不严，违法不究”是我国食品安全监管部门执法中的一个顽症，要做到依法行政，就必须注重完善行政执法人员责任追究机制，对执法人员的法律培训和思想道德教育，对失职的部门和官员严肃追责。
（十） 建立消费者组织、中介组织、政府和企业间相互沟通的机制，引入“第三方监管”
食品安全的实现有赖于社会上每一位公民的积极参与。食品安全体系有效运转的核心是食品产业链的生产者、加工者和流通业者通过食品安全积极维护自己的声誉。政府和社会的监管仅仅是外在的约束，而生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验监测才是内在的决定因素。
借鉴欧美发达国家经验，建立相对独立于政府体系的国家实验室，或适度开发民间检验检疫机构，让这些机构专门负责技术检验，同时引进其他科研力量参与竞争。我国对食品安全领域的监管更多的是一种事后监管，扮演着“救火队员”的角色，要杜绝此问题，可尝试一些预防性的监督管理。如引入公众全面参与监督的社会监管模式——“第三方监管” 来弥补市场失灵和政府失灵并存的缺陷。
六、结束语
保障与提高健康水平是提高人类福祉的基本要求，而食品安全则是保护人类生命健康、提高人类生活质量的基础。食品安全从生产到消费、从农田到餐桌，构成了一个环环相扣的链条，事关全体人民的切身利益，也是国家安全的重要组成部分。对我国这样一个拥有13多亿人口的大国来说，食品安全问题关系着经济发展和社会稳定，对建设和谐社会具有重要意义。食品安全的复杂性，决定了对食品安全进行监督将是一个长期的任务，这需要日臻完善的法律法规制度、统一的监管体制、高效的技术支持等来配套。
（作者单位：国家统计局盐城调查队）
责任编辑：康伟
一、我国目前食品安全问题的现状
近年来，世界各国接连不断地发生食品污染事件，如英国的“口蹄疫”和“疯牛病”事件、比利时的“二恶英”事件，国内的“地沟油”、毒奶粉”、“瘦肉精”、“苏丹红”、“白酒塑化剂”等事件，我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻。
（一）原体（微生物）污染问题增多
一方面，我国传统的食品污染问题继续存在，如农药污染和霉菌毒素污染、沙门菌污染、寄生虫污染等；另一方面，在发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国也同样出现，如在我国多个省份流行的大肠埃希菌等。卫生部的统计数字显示，2011年的食物中毒事件报告中，微生物性食物中毒事件的报告起数和中毒人数最多，分别占总数的41.27%和61.67%。
（二）环境污染已对食品安全构成严重威胁
目前比较突出的主要是二恶英和有机氯的污染问题。老百姓反响较大的是污染企业故意不正常使用水污染物处理设施，将废水未经处理直接排放至居民水源中，直接影响到人民的生命健康。
（三）生产者违法生产、加工食品现象严重
农药和兽药对食品源头的污染，一方面表现为农产品生产者违法使用高毒农药如剧毒鼠药、高毒高残留农药，养殖业者违法使用抗生素和激素等兽药和瘦肉精等饲料添加剂；另一方面表现为生产者违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，非法、超范围、超用量使用防腐剂、色素、过氧化苯甲酰钠等食品添加剂，违法使用不合格原料生产加工食品，如使用病死畜禽肉、过期产品、发霉变质原料等，保健食品里添加违禁药物。
（四）新技术、新工艺、新资源的应用带来新的食品安全隐患
如利用转基因食品等新资源、化学合成添加剂等新的食品添加剂、食品新型包装材料等直接或间接用于和食品接触的化学物质日益增多。
（五）传统食品安全新问题不断被研究发现
如大众早点油条中的铝残留、油炸淀粉类食品中的丙烯酰等安全性问题。
（六）食品流通环节经营秩序不规范
有些经营者在食品收购、储藏、运输及销售过程中，过量使用保鲜剂、防腐剂，向食品内注入化学剂增加重量；部分经营者销售假冒伪劣食品、过期变质食品；小食品经营者分级包装水平低，违法使用不合格包装物，甚至销售“三无”食品、假冒伪劣食品。
（七）食品安全国家标准体系滞后
我国现行的农产品质量安全标准体系很多是在上世纪70年代制定的，出台的主要背景是当时我国农产品农药残留量比较高，执行到现在没有进行较大的修订。有的食品标准项目指标陈旧落后，如我国农药残留限量指标只有800多项，而国际食品法典有3300多项，欧盟有14.5万项。有关数据 显示，我国的农产品质量安全标准只有20%左右达到了国际上的通行要求。在这种低标准体系指导下生产出来的农产品必然存在很多食品安全问题。
（八）检测设备差，检验检测水平不高，科研经费投入少
我国食品安全检验检测机构分布在食品药品监管、国家质检总局、卫生部、农业部等多个政府部门，使得本来稀缺的检测资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。而新的、灵敏的快速检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。与发达国家相比，我国在科研经费投入方面少得可怜。
二、我国食品安全监管体系的现状及主要弊端
食品安全监管在实践中就是对食品安全与质量进行检测执法。世界卫生组织和联合国粮农组织对食品安全监管定义为：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理行为，目的在于为居民提供安全保障，保证从生产、加工、储存直到流动的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。而食品安全监管体系就是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略相结合的产物。
（一）我国食品安全监管机构及职能划分
2009年6月1日起《中华人民共和国食品安全法》正式施行，当前中国的食品安全监管体系以分段监管基础上的综合协调为主要特征。食品安全监管机构包含多个部门，各部门各司其职，分布在整个食品供给链条的多个环节，形成了各个部门齐抓共管的局面。分段监管指的是监管部门在履行职责的过程中，把食品产出过程划分为若干环节，每个环节由一个或数个部门进行监管；综合协调指的是在分段监管的基础上，由国务院食品安全委员会和卫生行政部门进行食品安全的综合协调工作。在分段监管方面，主要分为种植或养殖、生产、加工、流通、消费等几个环节，分别针对不同的监管部门，即农业部对应种植或养殖环节、国家质检总局对应生产加工环节、国家工商总局对应流通和消费环节、国家食品与药品监督管理局对应餐饮服务中的消费环节等。在综合协调方面，目前负责部门为卫生部，将食品安全风险评估、标准及检验规范等贯穿于食品安全整个过程的职能赋予了卫生部，同时在2010年2月6日设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，承担国家宏观层面综合协调的职能。
另外，其他一些政府机构也参与了食品的检验和控制。比如，科技部门负责食品安全的科研工作，环保部门参与生产地区环境、养殖场和食品加工企业污染物排放的监测与控制等。这样，在我国就形成了按照食品链环节进行部门分工为主、品种监管为辅的监管框架。 （二）我国食品安全监管机构设置与职能划分存在的主要弊端
1.食品安全法律法规体系建设不完善，统一性、协调性较差
虽然我国已经出台了诸如《食品安全法》、《产品质量安全法》等法律法规，但由于立法体制等多方面的原因，食品安全相关法律之间还存在着不协调、甚至相互抵触和矛盾的条款。新的《食品安全法》仍然过于原则和抽象，法律责任中相关规定不够明确、问责缺失、操作性差等问题，给现场监督执法，造成一定的困惑。过于迁就现有的权力分配体制，被现有的部门之间、中央地方之间的权力分配格局束缚住了手脚，食品安全监管体制仍延续以前的分段监管，缺乏法律应有的前瞻性和指导性，部门间职能交叉、职责不清等，容易导致各监管部门间不能无缝对接，形成监管空白及盲区或造成重复监管。
2.食品安全标准体系混乱、存在漏洞
我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗，有些指标缺少风险评估依据，不少标准之间存在交叉、重复甚至矛盾。由于订标工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得食品安全监管部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。我国食品标准目前大约有5000项，由国家标准、地方标准、行业标准和企业标准构成。其中，国家标准和行业标准均有1000余项。当前，我国食品标准体系存在的主要问题是：食品安全标准水平偏低；国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，不统一；食品安全标准不全面、重要标准短缺。有关资料显示，现行食品安全标准的覆盖率仅为80%，仍有20%的食品没有明确的国标及检测办法；食品种类的覆盖率仅为50%，近30%的农药没有明确的检验方法；近500种食品添加剂中，很多没有相应的安全标准对其进行约束。
3.监管机构职能、权限界定不清
我国的食品管理体系主要是围绕保障食品供给建立起来的，食品安全监管能力明显滞后。食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅，监管环节较多。分段管理的模式容易产生监管主体小团体主义，只从自身部门利益出发，管理效率低下。由于食品不可能只是在本地区流通，这就需要受影响的各地区之间加强合作。在中央与地方的监管职责区分上，也存在着条理不清、监管真空问题。比如近来争议较大的免检问题，这样的监管真空很容易成为食品安全事件的源头。
4.食品安全监管机构过多，监管力量分散，有效资源得不到合理利用
虽然近年来我国政府对食品安全问题的重视程度在不断提高，但各监管部门感觉国家的财政投入增长仍然较慢，导致食品安全监管存在若干问题：首先，各监管单位感觉食品安全检测设施无法满足工作需要；其次，经费不足导致相关监管部门的执法目的发生变化，一些地区的执法部门把监管执法当作获取经济利益的有效手段，而是大多以罚代管；再者，部门之间在引进先进设备和高端人才方面激烈竞争，造成重复建设过多，设备闲置，有限的食品检测资源（包括技术人员和检测设备）分散在各部门，无法得到有效的配置利用。
5.食品安全监管技术手段落后
受技术限制，一些重要的食品安全监管内容无法执行有效检测。比如像氯丙醇、二 英、抗生素、违禁产品等，不少地区不能进行有效检测或者干脆不检测。比如在农药残留检测方面，加拿大可检测出251种农药，德国的DFG可检测325种农药，美国FDA的多残留检测方法可检测360种农药，而我国却没有能同时检测上百种农药残留的分析技术。
6.缺乏严谨的问责制度
目前我国的组织体系既非明确的完全隔离分工的平行状，亦非清晰的独立中有交叉的网状，而是呈现错综的网状，在食品安全监管中不但“权限不清”的问题较为严重，还缺乏清晰严谨的责任追究制度，一旦发生重大食品安全问题，失职责任也难于追究。
7.食品安全案件处罚力度较轻，无法起到有效的威慑作用
食品安全案件屡屡发生，很大程度上是由于暴利驱使、违法成本过低等，甚至一些企业还把可能面临的惩罚金额记入了企业的生产成本，根本无法起到有效的威慑作用。这与发达国家一旦发生食品安全事件就可能面临天价赔偿的状况相差甚远。
8.本应常效化的食品安全监管工作，出现了应急化倾向
食品安全监管是一项常态化工作，应当以预防为主，从源头抓起，主动清除事故因素，不使聚集成势。然而我们的监管工作常常是被突发事件牵着鼻子走，被动地应急反倒习以为常。
三、国外食品安全监管的经验
在国外，加强食品安全监管各部门之间的协调是食品安全监管体制改革的核心。这种协调主要表现为两种类型：一类是以日本和美国为代表，食品安全的管理机构依然分布在不同的部门，通过明确食品类别（美国）或按照环节（日本）进行分工，以保证对“农田到餐桌”全过程的监管。值得注意的是，即使在美国也一直存在着要求食品安全管理机构完全统一到一个部门的声音。阿根廷、智利和荷兰等国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性；另一类是以澳大利亚、爱尔兰、丹麦、加拿大为代表，为了控制风险，将原有的多个食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构，对全过程进行统一监管，彻底解决部门间分割与不协调问题。
另外，一些发达国家不断探索新的监管方式。其中尤以建立食品安全利益相关者的广泛社会监督最为典型。
四、构建我国食品安全监管体系的路径选择
以消费者的健康和安全为核心，重新建立足以控制各环节风险的食品安全体系是今后食品安全管理体制变化的总趋势。
（一）建立完善的食品安全法律法规体系
现阶段，我国食品安全监管依据的主要法律是《食品安全法》。该部法律虽然经过几次修订，依然存在诸多的监管空白，还没有做到欧美国家那样全品种、全环节的全程监管，有待不断完善。此外，不同部门之间、不同区域之间的地方性法律、法规数量众多、协调性差、彼此重合，当务之急是要对大量零散的单项法规进行全面的修改和整合，加快《食品安全法》和《农产品质量安全法》的配套法规、规章和规范性文件的制修订，促进法律法规有效衔接。完成食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全风险监测评估、食源性疾病报告、食品从业人员管理、食品安全诚信和新资源食品、保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食、食品相关产品监管等方面的行政法规和规章制修订。推动食品安全地方立法，加快制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理等地方性法规。加强食品安全行政执法与司法的衔接，完善食品安全刑事侦查和立案标准等相关配套规定，提高刑事责任追究效率。只有形成科学有效、层次分明、各司其职、互为补充的完整法律法规体系，才能切实保证食品安全监管工作的高效运行。 （二）建立完整统一的食品安全标准体系
历经多年的摸索与反复修正和实践，美欧等先进经济体初步建立了相对完备的食品安全标准体系。所以，我国要高度重视和认真研究先进国家标准设定的优点，积极推动标准研究中的国际合作，持续开展与国际食品法典及相关国家、地区食品安全标准的系统对比研究，参与国际食品标准制修订工作。在结合我国当前经济与社会发展实际水平的基础上，考虑到我国实际的承受能力，建立一套保障人民群众健康需要、适应我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。
（三）建立新的食品安全管理体制
目前，我国的食品安全监管可谓是“九龙治水”。监管部门多头监管造成了“角色不清”和“权限不清”。相互之间缺乏统一协调，目前的国务院设立食品安全委员会只是一个高层次的议事协调机构，而不是实质性的安全监管机构。因此，可依国外先例和经验，组建实质性的安全监管机构（如国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局），专门负责对我国食品安全的监管。
（四）建立食品安全信用体系
要加快研究开发统一的食品安全信息服务系统，建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，整合各相关监管单位、研究机构和行业协会等单位的食品安全信息。对食品生产经营者实行严格的信用管理制度，凡在食品生产、销售方面有过严重劣迹的，终身不得从事食品行业。
（五）增加食品安全违法违规的成本
获取暴利是不法生产经营者制造假冒伪劣商品的主要原因。目前，违反食品安全所导致的后果与其法律责任严重不对等。而且，违反食品安全的违法犯罪分子被绳之以法的概率很小，根本不足以威慑潜在的违法犯罪分子。2009年1月，三鹿集团犯生产、销售伪劣产品罪，被判处罚金4937余万元。被告人、原三鹿集团董事长田文华犯生产、销售伪劣产品罪，被判处无期徒刑，并处罚金2000多万元。18个月后，甘肃青海吉林再次出现三聚氰胺超标奶粉。因此，应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现法律的威慑力。
五、完善我国食品安全监管体系的政策建议
欧美等发达国家和地区的实践证明， 集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。针对我国食品安全监管总体水平不高，食品安全问题频发的现状，必须构建符合我国国情的可行的食品监管体系。我国必须建立起以政府监管为主体，行业协会、媒体辅助监督、消费者积极参与的监管体系，通过完善和遵守食品安全法律法规、依托先进监管技术，形成高效的政府部门监管体制，促进食品生产企业合法经营，创造让全社会满意的食品市场。当前，我国食品安全监管体制处于深化改革的关键时期，探索治本之策、建立长效机制，是全社会的共同愿望。
（一）组建垂直管理的国家食品安全管理机构
组建国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局，将现在分散于农业、卫生、食品药品监督、质检、工商、环保等多个政府相关职能部门的食品安全监管权限完全整合在一起，对现有的执法资源进行整合，彻底解决机构重复与管理盲区问题。由国务院副总理或国务委员出任主任。组成建立一套自上而下，独立运行的管理体制，整合现有各相关职能部门的职责和相应的人员编制，总揽食品安全监管职能，避免因部门间协调而产生利益冲突，该机构独立于地方财政，在国家食品安全管理机构垂直领导下开展工作。同时，将分属于全国各地各部门的技术支撑力量都集中在一起，成立食品检验与检测中心，对监督检验网点进行统一布局，扩大检测覆盖面，提高检测水平。
同时，不妨选择一些省市及部分地市实施监管体制改革试点，以一个部门为主建立权威、综合、高效的分类监管机制，整合资源、归并职能，减少环节、延长链条，彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题，形成全程覆盖的监管格局。
（二） 建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系
加强与国际标准化委员的合作与协调，与国际接轨，努力推进中国食品安全质量标准的制订，建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系。为食品安全监管提供有力的技术保障，切实解决好目前食品安全标准残缺、混乱，食品标准水平不高的问题。新标准体系既要包括对掺假、掺杂食品的一般禁令，也要包括对食品中不同化学残留允许量的具体限制；既要包括对产品本身的标准规定，也要包括对加工操作规程标准的规定，应具有很强的可操作性。一是应建立一套包括从农村到餐桌的全部环节的统一标准制度；二是应由国务院指定的独立单位负责建立统一食品安全标准，解决行业标准数量繁杂、内容交叉的局面，实现产品标准单一科学化。
（三） 以法律的完善保障食品安全的市场准入
食品安全的市场准入是包括主体准入和客体（商品或服务）准入。也就是通过对食品进入市场环节时实施市场准入，对食品交易环节实施动态监管，对不合格食品实施市场退出的机制，对食品安全实施从农场到餐桌的全程监管。
（四） 建立健全食品安全检验体系，着力建设食品安全追溯系统
在现阶段要实现检验检测资源的整合和共享，政府检验检测机构与监管部门脱钩，减少部门间的重复检验检测，逐步建立检验检测共享数据库；要推动检验检测资源的合理区域分布，保证自治区、市、县三级机构结构优化，实现检验检测职能的合理分工；要出台相关扶持政策，鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构，逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。为实行市场准入制度、建设食品安全追溯系统构筑安全网。
追溯就是追到根源，这是缩小、降低食品安全问题影响的最后防线。“食品安全追溯系统”是一个能够连接生产、检验、监管和消费各个环节，让消费者了解符合卫生安全的生产和流通过程，提高消费者放心程度的信息管理系统。企业可以通过追溯系统做到信息化管理，更准确的把握市场反馈，提供更好的产品和服务；社会可以获得安全的食物，减少不必要的损失；政府可以做到良性监管，安全预警。它的主要作用就是发现食品安全问题后，能够通过分析、追踪找到引起问题的根源，并能够较为准确地将可能存有隐患的产品、半成品、原材料进行区分、隔离、处理，避免问题的继续扩大。 （五） 强化企业的主体责任
对于食品生产经营企业，首先要严格落实生产经营者主体责任，加强食品生产经营及相关企业“第一责任人”意识。做到企业讲诚信、行业要自律，这是食品安全的基石。要监督生产经营企业自觉履行食品生产经营义务，切实承担社会责任。加大对违法企业的行政和刑事处罚力度，强化民法在调整企业与消费者损害责任方面的利益赔偿作用。
（六） 大力推行食品安全网格化管理新模式
实行网格化管理可以使食品安全监管工作由部门管理向综合管理、由行业管理向社会管理转变，改变以往“九龙治水”的局面，构建起“一个中心，三大系统”，即食品安全网格化管理指挥中心、食品安全网格化基础信息系统、食品安全群众举报投诉系统和食品安全快速反应系统。依照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”原则，把所有社区（村组）细分为苦干个“网格”，构建起市、区、街道、社区、网格“多级”管理体系，公开招录人才，为每个网格配备1-2名管理员，明确责任，实行统一购买服务、统一综合履职、统一考核管理。不让问题食品成漏“网”之鱼。
（七）完善食品安全有奖举报制度
由于受人、财、物等限制，再加上非法食品生产者本身具有一定的隐蔽性和运动性，客观来说，食品卫生监管部门根本不可能完全及时地发现并查处所有不法行为。因此有必要完善食品安全有奖举报制度，设立专项奖励资金，建立食品安全举报系统，加大奖励力度，鼓励非法食品生产企业从业人员收集证据进行举报。在生产经营过程中，总会有人知晓那些非法生产、加工问题食品的情况，而食品卫生监管部门只需从制度层面积极为其提供反映问题的平台，就能源源不断地获得各种有效的违法违规信息，进而可以采取一种相对主动、迅速的行动方式打击食品违法行为。实施食品安全有奖举报制度不仅能创设一种相对较低代价的信息获取渠道，减少行政开支，又能提高食品卫生监管部门的执法效率。同时，由于一直存在着被举报的风险，非法生产者就不得不增加各种“防御性”支出，当这种“防御性成本”大到一定程度，使违法行为不能有利可图时，违法行为就会在一定程度上减少。
（八） 加大惩罚力度，提高食品安全违法违规成本
治乱须用重典。食品安全违法成本低一直是个比较突出的问题，也是一些企业以身试法的重要原因。因此应严厉打击食品安全违法犯罪行为，保持严惩重处治理常态。对犯罪分子“严刑峻法杀无赦”，使其“倾家荡产一场空”。提高违法犯罪成本，切实保障食品安全。首先，应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现法律的威慑力。其次，加大对受到损害的消费者进行赔偿的力度。这种赔偿不但包括有形损失赔偿，还应该包括潜在危害赔偿和精神损失。同时利用“食品安全网格化基础信息系统”建立类似“黑名单”制度，让利欲熏心的企业主“一次违法、终身出局”。
（九） 完善食品安全执法责任追究制度
法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。如果行政执法部门或执法人员不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期效果。“有法不依，执法不严，违法不究”是我国食品安全监管部门执法中的一个顽症，要做到依法行政，就必须注重完善行政执法人员责任追究机制，对执法人员的法律培训和思想道德教育，对失职的部门和官员严肃追责。
（十） 建立消费者组织、中介组织、政府和企业间相互沟通的机制，引入“第三方监管”
食品安全的实现有赖于社会上每一位公民的积极参与。食品安全体系有效运转的核心是食品产业链的生产者、加工者和流通业者通过食品安全积极维护自己的声誉。政府和社会的监管仅仅是外在的约束，而生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验监测才是内在的决定因素。
借鉴欧美发达国家经验，建立相对独立于政府体系的国家实验室，或适度开发民间检验检疫机构，让这些机构专门负责技术检验，同时引进其他科研力量参与竞争。我国对食品安全领域的监管更多的是一种事后监管，扮演着“救火队员”的角色，要杜绝此问题，可尝试一些预防性的监督管理。如引入公众全面参与监督的社会监管模式——“第三方监管” 来弥补市场失灵和政府失灵并存的缺陷。
六、结束语
保障与提高健康水平是提高人类福祉的基本要求，而食品安全则是保护人类生命健康、提高人类生活质量的基础。食品安全从生产到消费、从农田到餐桌，构成了一个环环相扣的链条，事关全体人民的切身利益，也是国家安全的重要组成部分。对我国这样一个拥有13多亿人口的大国来说，食品安全问题关系着经济发展和社会稳定，对建设和谐社会具有重要意义。食品安全的复杂性，决定了对食品安全进行监督将是一个长期的任务，这需要日臻完善的法律法规制度、统一的监管体制、高效的技术支持等来配套。
（作者单位：国家统计局盐城调查队）
责任编辑：康伟