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互联网平台具有跨地区、跨领域、海量连接等特征，而平台企业在治理手段、治理时效、治理成本等方面比政府直接监管更具优势，建议构建以分层治理为主、穿透治理为辅的双重治理体系。
平台经济的迅速崛起正在对传统的“政府与企业”二元治理结构产生巨大冲击，政府直接治理所有市场主体的传统模式不再适用，政府、平台企业、用户等相关主体发挥各自优势，实现协同治理成为必然趋势。近年来，我国政府与平台企业在协同治理方面已进行了诸多探索，并针对不同平台形成了若干差异化的治理模式，其中分层式治理和穿透式治理是两种主要模式。
一、分层治理模式
分层式治理是一种政府管平台、平台管用户的治理结构。政府主要是做好法律法规层面的监管要求，由平台对用户身份与行为进行监管，同时政府发挥对平台责任监督和用户权利救济的作用。在这种治理模式下，政府一般不对用户进行大量的直接监管，少数涉及用户的监管动作，比如用户信息备案、内容专项检查、用户维权处理等，主要是对平台实施“监管”行为的必要监督和约束，目的是增进分层治理的有效性。
目前，我国应用分层式治理的平台主要为网络交易类平台。下面以电子商务平台为例对分层式治理模式的特点进行详细分析。
（一）事前准入方面
从政府侧来看，长期以来，我国对从事网上经营的商家给予非常宽松的环境，除少数需要特殊许可经营的行业外，绝大部分网上商家无需工商登记，甚至不需要到工商部门做店铺信息备案。例如在淘宝上开一家网店，点点鼠标就可以完成。2019年1月1日起施行的《电子商务法》对此作出调整，要求进入电商平台的经营者需首先依法办理市场主体登记。尽管这一改变引发了一些争议，但市场主体登记只是一种一般性的经营资质要求，并不是行业准入许可。因此，《电子商务法》的出台，并没有实质性地改变政府在用户事前监管方面的角色。
从平台侧来看，电商平台一般会对平台内经营者的身份、地址、联系方式、资质许可等信息进行登记与核验，这一点也在《电子商务法》中得到进一步明确，要求平台按照规定向市场监督管理部门报送相关身份信息。比如，淘宝会对所有用户的名称使用规范进行合规性审查，规定會员在选择其淘宝会员名、淘宝店铺名或域名时应遵守国家法律法规，不得包含违法、涉嫌侵犯他人权利、有违公序良俗或干扰淘宝运营秩序等相关信息。此外，商家所有的商品在发布前也需经过合规性审查后，才允许上线。
（二）事中监管方面
从政府侧来看，监管部门会采取“双随机、一公开”或专项检查的方式，对平台上商家的商品进行抽检，并向社会公布。比如，国家市场监督管理总局等八部门于2018年5月至11月联合开展网络市场监管专项行动（网剑行动），以更好地营造诚实守信、公平竞争的网络市场环境。
从平台侧来看，按照相关法律法规要求，平台企业对平台内经营者行为需履行一定的监督义务，否则当平台内经营者侵害消费者合法权益或侵犯知识产权时，平台需承担连带责任。比如，淘宝研发了“假货模型”系统，该系统可以从账号、商品、交易、物流等多个维度对涉嫌售假的商品和账号等进行排查。
（三）事后处置方面
从政府侧来看，监管部门会对违反法律法规的商家，依法处罚并通知平台采取关店、下架商品、禁止进入等措施。此外，政府还会设立投诉处理机制，以保障商家或消费者合法权益。从平台侧来看，电商平台对于违规用户，会采取查封账户、删除店铺、商品下架、限制创建店铺或发布商品、店铺屏蔽、扣除信用分等处置措施。
在分层式治理中，政府很少对用户行为进行直接监管，不论事前还是事中事后，主要是通过平台对用户实现管理和规范。
当然，并不是所有的网络交易类平台均采取了分层式治理模式。以网约车平台为例，在事前准入方面，监管部门对司机和车辆制定了明确的准入标准，并直接审查发放经营许可;在事中监管方面，监管部门一方面建立大数据监管平台，要求平台企业将所有运营数据实时上传至监管平台，便于政府对所有车辆情况直接进行动态监管;另一方面，监管部门会实施街头执法，采取类似随机抽查的方式，但检查力度与频率明显加大;在事后处置方面，政府一旦发现违规车辆或司机，会直接采取扣车、罚款等相应措施。网约车的监管模式，实际上更多体现了下面将要介绍的穿透式治理模式。
二、穿透式治理模式
穿透式治理是一种政府对平台上的用户及行为进行大量直接监管的治理模式。在这种模式中，政府不仅直接制定用户行为规则，而且直接参与用户行为监管。当然，受监管资源所限，政府的直接监管一般会表现出“抓大放小”的特点，对很多“小”用户的行为，仍然会通过平台实施分层监管，最终形成政府与平台共同对用户进行监管的体系。
目前，我国应用穿透式治理的平台主要为信息内容类平台。下面以微博平台为例对穿透式治理模式进行详细分析。
（一）事前准入方面
从政府侧来看，按照《互联网新闻信息服务管理规定》，通过微博客向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。按照国家广播电视总局相关要求，通过微博上传视听节目，需取得《信息网络传播视听节目许可证》。
从平台侧来看，按照《微博客信息服务管理规定》中相关要求，平台需按照“后台实名、前台自愿”的原则，对所有用户注册身份信息进行审核。而对于申请实名认证的用户，平台审核完成后，还需进一步向相关政府部门备案。此外，平台还需建立信息发布审核制度。
目前，微博平台中，除机构账号下的用户评论可由账号自身先审后发外，平台对于用户发布的文字、图片、视频、直播、应用产品等内容均会利用系统与人工相结合的方式进行上线前审核。例如，微博的图片检测系统会对用户发布的图片进行自动比对，相似度90%以上的图片系统会直接处理，相似度50%至90%的图片交由人工复审。
（二）事中监管方面 从政府侧来看，政府有关主管部门会采取直接巡查的方式对平台内容进行监管，监管的内容主要为微博平台上的时政有害信息与违法信息。例如，公安部已建立网警公开巡查执法机制，通过24小时巡查，及时发现网络上的各种违法犯罪信息和有害信息。
从平台侧来看，《微博客信息服务管理规定》明确提出平台应当落实信息内容安全管理的主体责任。目前，微博主要采取系统与人工相结合的巡查方式，对平台上的内容进行管理。比如，微博建立了专门针对热搜、热门话题、热门微博等高曝光热点区域的内容编辑中心，对违反相关法律法规、传播社会负能量、过度娱乐化的信息内容进行处置。此外，在微博内容监管过程中，用户举报也发挥了重要作用。
（三）事后处置方面
从政府侧来看，有关部门会按照相关法律法规对违规用户直接予以处理，并通知平台对涉及的相关违规内容采取停止传输、消除等处置措施。从平台侧来看，微博会在发现违规内容时，采取限制展示、屏蔽或删除等措施，对相关账号也会视情况采取禁言、关闭等措施。
通过以上分析可以看出，在穿透式治理中，政府监管与平台管理基本是并行的，贯穿事前、事中、事后所有环节，对用户的直接监管力度较大。
三、两种治理模式的比较分析
分层式治理更加强调平台的市场组织者身份，更加倚重平台企业在规范和约束用户行为中的作用;而穿透式治理更加强调平台的市场参与者身份，更加倚重政府直接对平台上用户行为进行规范和约束。两种治理模式各有利弊。
（一）分层式治理的优势与劣势
分层式治理将平台纳入其中，相当于政府把一部分管理责任赋予了平台，不仅可以减轻政府的监管成本，还可以提高整体的监管效率。其优势主要体现在：
1.平台具有担当好管理角色的主观能动性。良好的平台秩序有助于促进平台中各方用户间的互动，并最终提高平台收益，这使得平台企业在主观上有意愿去管理好平台中的用户和行为。
2.平台采取的管理手段更加丰富。平台可通过建立信用机制、调整价格结构、应用大数据技术、构建算法模型等手段对平台内部进行全天候、全范围监管。比如，淘宝平台会通过智能鉴黄技术、敏感人脸检测技术等对卖家推销商品的直播进行实时过滤和监测。
3.平台在事后处置方面更加及时。平臺可在发现问题时立即采取相应措施，避免造成更不利的后果。比如，微博平台可在发现谣言信息后，予以禁止转发、禁止评论等处理。
然而，平台作为商业主体，在扮演监管角色时，也存在一些天然局限性，主要体现在三个方面：
1.管理“失灵”。平台的根本目的是为了追求商业利益最大化。因此，在其商业利益与公共利益发生冲突时，可能发生管理“失灵”的问题。
2.权力有限。平台本身并不具有法定的行政征收、行政监督、行政处罚、行政强制等行为的执法权，面临执法私法化的问题。
3.内部腐败。平台工作人员可能受到利益驱使，利用平台管理权限牟取私利。比如，网络交易类平台中，删差评、刷信誉等沦为员工与卖家的私下交易标的等。
（二）穿透式治理的优势与劣势
穿透式治理的优势主要体现在：1.更具威慑力。政府是公权力的拥有者和行使者，对相关主体具有采取行政强制措施和做出行政处罚的权力。政府在对平台内用户及其行为进行直接监管时，具有更强的威慑力。
2.更具公信力。政府在做出罚款、责令停业等处罚时，依据的是现行法律法规，相比平台基于合同条款对用户的处置，更具公信力和正当性。
3.能更好地维护公共利益。平台内用户相对平台而言，事实上处于弱势地位。例如，平台是规则的主要制定者，用户的话语权有限;平台掌握的信息更加全面，可能存在市场失灵等。政府直接监管能够更好地维护公共利益。
但穿透式治理相对平台经济的特征而言，也具有明显的局限性。1.监管体制不适应。传统的条块管辖无法与平台模式下交易与服务的跨地区性、跨领域性相适应，极易出现监管部门互相推诿导致用户维权困难，或多重监管造成企业负担加剧等现象。
2.监管力量不足。互联网平台具有海量连接的特性，与传统产业不同，其用户规模往往数以亿计，拥有的内容或产品以及提供的服务次数和交易规模更是百亿级甚至千亿级。政府监管力量无法对如此庞大的主体及其行为全部进行直接监管。
3.监管存在滞后性。互联网平台发展速度极快，许多内容和行为都是实时产生的。相对平台自身而言，政府在发现、处置问题上都存在极大的滞后性。
4.监管成本较高。政府想要对平台内用户实现直接监管，必须提高技术手段，配备相应的物力与人力，从而增加监管成本。相反，如果借助平台已有技术优势，利用平台实现用户管理，则无需付出较高的监管成本。
综上所述，两种治理路径各有利弊，平台治理中无法依靠纯粹的穿透式治理或分层式治理，有效的治理模式应是两种治理路径的有机结合。
四、走向双重治理体系
鉴于互联网平台具有跨地区、跨领域、海量连接等特征，而平台企业在治理手段、治理时效、治理成本等方面比政府直接监管更具优势。因此，综合考虑治理成本与治理效率等因素，建议构建以分层治理为主、穿透治理为辅的双重治理体系。这种治理体系的有效建构要注意以下几点：
一是合理界定政府与平台之间的责任边界。在分层治理结构下，既要充分发挥平台企业参与治理的主体作用，又要避免给平台企业过多过重的责任，才能在保证分层治理有效的同时，保持平台经济创新发展的活力。
二是政府应建立适应平台特点的监管体系。政府所构建的监管体系是以增进分层治理的效力而构建的，督促平台责任的有效落实。比如，大数据监管手段的使用，是以事中事后为核心的，强调关键数据的报备与风险预警，而非全量运营数据，以降低监管成本，提高监管效率。
三是对不同领域的平台，政府与平台之间治理介入的程度并不完全一致。对于那些存在系统性风险的领域，政府直接介入监管的程度可能相对更高。
四是用户、行业协会等其他相关社会主体也应发挥各自优势、参与治理，最终形成多主体共同参与的协同治理格局。
（作者单位：中国信息通信研究院）
平台经济的迅速崛起正在对传统的“政府与企业”二元治理结构产生巨大冲击，政府直接治理所有市场主体的传统模式不再适用，政府、平台企业、用户等相关主体发挥各自优势，实现协同治理成为必然趋势。近年来，我国政府与平台企业在协同治理方面已进行了诸多探索，并针对不同平台形成了若干差异化的治理模式，其中分层式治理和穿透式治理是两种主要模式。
一、分层治理模式
分层式治理是一种政府管平台、平台管用户的治理结构。政府主要是做好法律法规层面的监管要求，由平台对用户身份与行为进行监管，同时政府发挥对平台责任监督和用户权利救济的作用。在这种治理模式下，政府一般不对用户进行大量的直接监管，少数涉及用户的监管动作，比如用户信息备案、内容专项检查、用户维权处理等，主要是对平台实施“监管”行为的必要监督和约束，目的是增进分层治理的有效性。
目前，我国应用分层式治理的平台主要为网络交易类平台。下面以电子商务平台为例对分层式治理模式的特点进行详细分析。
（一）事前准入方面
从政府侧来看，长期以来，我国对从事网上经营的商家给予非常宽松的环境，除少数需要特殊许可经营的行业外，绝大部分网上商家无需工商登记，甚至不需要到工商部门做店铺信息备案。例如在淘宝上开一家网店，点点鼠标就可以完成。2019年1月1日起施行的《电子商务法》对此作出调整，要求进入电商平台的经营者需首先依法办理市场主体登记。尽管这一改变引发了一些争议，但市场主体登记只是一种一般性的经营资质要求，并不是行业准入许可。因此，《电子商务法》的出台，并没有实质性地改变政府在用户事前监管方面的角色。
从平台侧来看，电商平台一般会对平台内经营者的身份、地址、联系方式、资质许可等信息进行登记与核验，这一点也在《电子商务法》中得到进一步明确，要求平台按照规定向市场监督管理部门报送相关身份信息。比如，淘宝会对所有用户的名称使用规范进行合规性审查，规定會员在选择其淘宝会员名、淘宝店铺名或域名时应遵守国家法律法规，不得包含违法、涉嫌侵犯他人权利、有违公序良俗或干扰淘宝运营秩序等相关信息。此外，商家所有的商品在发布前也需经过合规性审查后，才允许上线。
（二）事中监管方面
从政府侧来看，监管部门会采取“双随机、一公开”或专项检查的方式，对平台上商家的商品进行抽检，并向社会公布。比如，国家市场监督管理总局等八部门于2018年5月至11月联合开展网络市场监管专项行动（网剑行动），以更好地营造诚实守信、公平竞争的网络市场环境。
从平台侧来看，按照相关法律法规要求，平台企业对平台内经营者行为需履行一定的监督义务，否则当平台内经营者侵害消费者合法权益或侵犯知识产权时，平台需承担连带责任。比如，淘宝研发了“假货模型”系统，该系统可以从账号、商品、交易、物流等多个维度对涉嫌售假的商品和账号等进行排查。
（三）事后处置方面
从政府侧来看，监管部门会对违反法律法规的商家，依法处罚并通知平台采取关店、下架商品、禁止进入等措施。此外，政府还会设立投诉处理机制，以保障商家或消费者合法权益。从平台侧来看，电商平台对于违规用户，会采取查封账户、删除店铺、商品下架、限制创建店铺或发布商品、店铺屏蔽、扣除信用分等处置措施。
在分层式治理中，政府很少对用户行为进行直接监管，不论事前还是事中事后，主要是通过平台对用户实现管理和规范。
当然，并不是所有的网络交易类平台均采取了分层式治理模式。以网约车平台为例，在事前准入方面，监管部门对司机和车辆制定了明确的准入标准，并直接审查发放经营许可;在事中监管方面，监管部门一方面建立大数据监管平台，要求平台企业将所有运营数据实时上传至监管平台，便于政府对所有车辆情况直接进行动态监管;另一方面，监管部门会实施街头执法，采取类似随机抽查的方式，但检查力度与频率明显加大;在事后处置方面，政府一旦发现违规车辆或司机，会直接采取扣车、罚款等相应措施。网约车的监管模式，实际上更多体现了下面将要介绍的穿透式治理模式。
二、穿透式治理模式
穿透式治理是一种政府对平台上的用户及行为进行大量直接监管的治理模式。在这种模式中，政府不仅直接制定用户行为规则，而且直接参与用户行为监管。当然，受监管资源所限，政府的直接监管一般会表现出“抓大放小”的特点，对很多“小”用户的行为，仍然会通过平台实施分层监管，最终形成政府与平台共同对用户进行监管的体系。
目前，我国应用穿透式治理的平台主要为信息内容类平台。下面以微博平台为例对穿透式治理模式进行详细分析。
（一）事前准入方面
从政府侧来看，按照《互联网新闻信息服务管理规定》，通过微博客向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。按照国家广播电视总局相关要求，通过微博上传视听节目，需取得《信息网络传播视听节目许可证》。
从平台侧来看，按照《微博客信息服务管理规定》中相关要求，平台需按照“后台实名、前台自愿”的原则，对所有用户注册身份信息进行审核。而对于申请实名认证的用户，平台审核完成后，还需进一步向相关政府部门备案。此外，平台还需建立信息发布审核制度。
目前，微博平台中，除机构账号下的用户评论可由账号自身先审后发外，平台对于用户发布的文字、图片、视频、直播、应用产品等内容均会利用系统与人工相结合的方式进行上线前审核。例如，微博的图片检测系统会对用户发布的图片进行自动比对，相似度90%以上的图片系统会直接处理，相似度50%至90%的图片交由人工复审。
（二）事中监管方面 从政府侧来看，政府有关主管部门会采取直接巡查的方式对平台内容进行监管，监管的内容主要为微博平台上的时政有害信息与违法信息。例如，公安部已建立网警公开巡查执法机制，通过24小时巡查，及时发现网络上的各种违法犯罪信息和有害信息。
从平台侧来看，《微博客信息服务管理规定》明确提出平台应当落实信息内容安全管理的主体责任。目前，微博主要采取系统与人工相结合的巡查方式，对平台上的内容进行管理。比如，微博建立了专门针对热搜、热门话题、热门微博等高曝光热点区域的内容编辑中心，对违反相关法律法规、传播社会负能量、过度娱乐化的信息内容进行处置。此外，在微博内容监管过程中，用户举报也发挥了重要作用。
（三）事后处置方面
从政府侧来看，有关部门会按照相关法律法规对违规用户直接予以处理，并通知平台对涉及的相关违规内容采取停止传输、消除等处置措施。从平台侧来看，微博会在发现违规内容时，采取限制展示、屏蔽或删除等措施，对相关账号也会视情况采取禁言、关闭等措施。
通过以上分析可以看出，在穿透式治理中，政府监管与平台管理基本是并行的，贯穿事前、事中、事后所有环节，对用户的直接监管力度较大。
三、两种治理模式的比较分析
分层式治理更加强调平台的市场组织者身份，更加倚重平台企业在规范和约束用户行为中的作用;而穿透式治理更加强调平台的市场参与者身份，更加倚重政府直接对平台上用户行为进行规范和约束。两种治理模式各有利弊。
（一）分层式治理的优势与劣势
分层式治理将平台纳入其中，相当于政府把一部分管理责任赋予了平台，不仅可以减轻政府的监管成本，还可以提高整体的监管效率。其优势主要体现在：
1.平台具有担当好管理角色的主观能动性。良好的平台秩序有助于促进平台中各方用户间的互动，并最终提高平台收益，这使得平台企业在主观上有意愿去管理好平台中的用户和行为。
2.平台采取的管理手段更加丰富。平台可通过建立信用机制、调整价格结构、应用大数据技术、构建算法模型等手段对平台内部进行全天候、全范围监管。比如，淘宝平台会通过智能鉴黄技术、敏感人脸检测技术等对卖家推销商品的直播进行实时过滤和监测。
3.平台在事后处置方面更加及时。平臺可在发现问题时立即采取相应措施，避免造成更不利的后果。比如，微博平台可在发现谣言信息后，予以禁止转发、禁止评论等处理。
然而，平台作为商业主体，在扮演监管角色时，也存在一些天然局限性，主要体现在三个方面：
1.管理“失灵”。平台的根本目的是为了追求商业利益最大化。因此，在其商业利益与公共利益发生冲突时，可能发生管理“失灵”的问题。
2.权力有限。平台本身并不具有法定的行政征收、行政监督、行政处罚、行政强制等行为的执法权，面临执法私法化的问题。
3.内部腐败。平台工作人员可能受到利益驱使，利用平台管理权限牟取私利。比如，网络交易类平台中，删差评、刷信誉等沦为员工与卖家的私下交易标的等。
（二）穿透式治理的优势与劣势
穿透式治理的优势主要体现在：1.更具威慑力。政府是公权力的拥有者和行使者，对相关主体具有采取行政强制措施和做出行政处罚的权力。政府在对平台内用户及其行为进行直接监管时，具有更强的威慑力。
2.更具公信力。政府在做出罚款、责令停业等处罚时，依据的是现行法律法规，相比平台基于合同条款对用户的处置，更具公信力和正当性。
3.能更好地维护公共利益。平台内用户相对平台而言，事实上处于弱势地位。例如，平台是规则的主要制定者，用户的话语权有限;平台掌握的信息更加全面，可能存在市场失灵等。政府直接监管能够更好地维护公共利益。
但穿透式治理相对平台经济的特征而言，也具有明显的局限性。1.监管体制不适应。传统的条块管辖无法与平台模式下交易与服务的跨地区性、跨领域性相适应，极易出现监管部门互相推诿导致用户维权困难，或多重监管造成企业负担加剧等现象。
2.监管力量不足。互联网平台具有海量连接的特性，与传统产业不同，其用户规模往往数以亿计，拥有的内容或产品以及提供的服务次数和交易规模更是百亿级甚至千亿级。政府监管力量无法对如此庞大的主体及其行为全部进行直接监管。
3.监管存在滞后性。互联网平台发展速度极快，许多内容和行为都是实时产生的。相对平台自身而言，政府在发现、处置问题上都存在极大的滞后性。
4.监管成本较高。政府想要对平台内用户实现直接监管，必须提高技术手段，配备相应的物力与人力，从而增加监管成本。相反，如果借助平台已有技术优势，利用平台实现用户管理，则无需付出较高的监管成本。
综上所述，两种治理路径各有利弊，平台治理中无法依靠纯粹的穿透式治理或分层式治理，有效的治理模式应是两种治理路径的有机结合。
四、走向双重治理体系
鉴于互联网平台具有跨地区、跨领域、海量连接等特征，而平台企业在治理手段、治理时效、治理成本等方面比政府直接监管更具优势。因此，综合考虑治理成本与治理效率等因素，建议构建以分层治理为主、穿透治理为辅的双重治理体系。这种治理体系的有效建构要注意以下几点：
一是合理界定政府与平台之间的责任边界。在分层治理结构下，既要充分发挥平台企业参与治理的主体作用，又要避免给平台企业过多过重的责任，才能在保证分层治理有效的同时，保持平台经济创新发展的活力。
二是政府应建立适应平台特点的监管体系。政府所构建的监管体系是以增进分层治理的效力而构建的，督促平台责任的有效落实。比如，大数据监管手段的使用，是以事中事后为核心的，强调关键数据的报备与风险预警，而非全量运营数据，以降低监管成本，提高监管效率。
三是对不同领域的平台，政府与平台之间治理介入的程度并不完全一致。对于那些存在系统性风险的领域，政府直接介入监管的程度可能相对更高。
四是用户、行业协会等其他相关社会主体也应发挥各自优势、参与治理，最终形成多主体共同参与的协同治理格局。
（作者单位：中国信息通信研究院）