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清末中国因财政困难,开始息借洋款,先是为了作战、防务、赔款等,继而有筑路、建设、改革等名目。最初,以英商汇丰银行为主的个别银行承作此项业务。后因中方的借款需求猛增,19世纪70年代以降,许多借款就在中方不明就理及银行的诱导下改以公债形式,并分割成各种金额的债券在海外市场发行,出售给不特定的投资人。而汇丰等银行则摇身一变,成为承销商。
转为公债
清末官员虽急于获得外国银行的借款,但对借款转为发行公债,乃至于背后的金融体制运作等问题普遍不重视。上奏時多仅以“另发小票”一语带过,鲜少提及借贷成本、条件与法律关系等转变;有不少人甚至因洋税可一再预借巨款而窃喜。
相对于中方的颟顸无知,主宰当时国际债市的英国早已预做准备,提前布局。因其深知,一旦开始将清政府借款改以公债对外发行,同时也意味着公债市场将吸收来自中国举债的量能,并承担相关风险。为了保障金融秩序与安全,先决条件是:清廷符合条件,即至少必须承诺并有足够能力履行偿还义务。这项任务随后就在英籍总税务司赫德(Robert Hart)的推动之下完成。
清末出现的早期息借洋款无不以关税为担保,进而形成海关为借款背书的惯例。不过,根据赫德的记述,中国官员常有先斩后奏、事后又未必可获得授权与核准的情形;有时是因前任未经批准,遭到后任拒绝承认;也有的是以关税担保借款,却未知会税务司;甚至有的借款,出现了名义与用途不符的情形。这些乱象,直至1868年总税务司与总理衙门及各地海关分别沟通、对于流程建立共识后才陆续解决。
此后,任何以关税担保的对外借款都必须获得朝廷的同意才生效。另外,息借洋款因具有涉外性质,按外交惯例,应由总理衙门照会外国驻京使馆,传达中国政府对于借款合同的批准意旨。内部联络窗口则一律改由总理衙门负责,再知会总税务司配合办理。各口岸海关的权限也予以整合;各税务司必须获得总税务司授权,才得在抵押的海关印票签署用印等。这些规则的建立无疑已为汇丰等外国银行完成了铺路工作。
由于总税务司赫德的布局,英国对于中国财政的影响力得以从海关扩展至中国的财政事务。因为关税担保及借款流程明确、借款风险获得管控,所以汇丰银行代理中国政府发行公债的态度转向积极。1875年,汇丰银行首度尝试将“台湾海防借款”转发公债。
最早发行
台湾海防借款,发生背景与1874年(同治十三年)爆发的“牡丹社事件”有关。当时,日军借口琉球渔民被害而入侵台湾南部,此一事件震动了中国朝野。为了整顿与强化台湾的防御工事,闽浙总督沈葆桢紧急向汇丰银行议借款项。
根据同治十三年七月二十一日,沈葆桢等人《筹办台防向汇丰银行借银二百万两》折记载,汇丰同意出借200万两白银,作为巩固台湾海防之用,年息8%,半年付息一次。前一年半仅付息;此后,本息一并摊还,以粤海、九江、江海、浙海、镇江、江汉、山海、津海、东海等海关关税代垫,再由福建将应解京饷拨还各海关。
这笔银两借款折合75万英镑。汇丰银行接受中方之提议,以银两记账、付息及还本。不过,也提出将借款转到海外发行公债的要求。汇丰的这项要求也被中方采纳。
后来,汇丰银行选择在1875年至1876年两年间将部分借款分别转往香港、伦敦两地发行公债,出售债券。这种以“台湾海防借款”为名的公债,就成为近代史上中国政府首次在国际市场发行的公债。
处于摸索过程的台湾海防借款,由于以银两交付,债券却以英镑计价,汇丰银行无异承担了白银贬值的风险。为了抵消风险,中国政府被要求支付8 % 年息,与同期伦敦市场公债年息水平4%至5%相比高出约一倍。
另一方面,台湾海防借款虽是一种“银两”借款,不过,汇丰实际交付中方的并非中国各省惯用的银锭,而是汇丰因经营远东市场所累积的大量墨西哥鹰洋。
鹰洋早在1856年起就在上海租界华洋商人的共同支持下,取代了已停铸多年的西班牙本洋作为流通之用。由于鹰洋同时也在台湾流通,因此对于此一安排,沈葆桢并无异议。
只是,鹰洋与银两的换算仍须按伦敦汇市行情,先将鹰洋兑换成英国先令银币,再将先令兑换成白银,手续颇为繁琐。这笔200万两白银借款折合75万英镑。汇丰选择将其中的627615英镑转为公债对外发行,年息8厘,期限10年,每年抽签还本。汇丰共发行100英镑券6275张,畸零券66镑2先令、48镑18先令各1张,先后于1875年、1876年在香港与伦敦按面额如数完销,两地各卖出约半数。其余未发行公债之借款122385英镑,则由汇丰自行出借。
公债发行后,本息均如期偿还,并于1885年最后一次还本后结清。债券则于还本后缴回,应已全数销毁,至今不仅无人见过其债券真面目,其相关历史也少有人知。
后来,台湾海防借款模式也被汇丰银行套用到1877年左宗棠西征借款之上。