清末中国因财政困难，开始息借洋款，先是为了作战、防务、赔款等，继而有筑路、建设、改革等名目。最初，以英商汇丰银行为主的个别银行承作此项业务。后因中方的借款需求猛增，19世纪70年代以降，许多借款就在中方不明就理及银行的诱导下改以公债形式，并分割成各种金额的债券在海外市场发行，出售给不特定的投资人。而汇丰等银行则摇身一变，成为承销商。

转为公债

　　清末官员虽急于获得外国银行的借款，但对借款转为发行公债，乃至于背后的金融体制运作等问题普遍不重视。上奏時多仅以“另发小票”一语带过，鲜少提及借贷成本、条件与法律关系等转变;有不少人甚至因洋税可一再预借巨款而窃喜。
　　相对于中方的颟顸无知，主宰当时国际债市的英国早已预做准备，提前布局。因其深知，一旦开始将清政府借款改以公债对外发行，同时也意味着公债市场将吸收来自中国举债的量能，并承担相关风险。为了保障金融秩序与安全，先决条件是：清廷符合条件，即至少必须承诺并有足够能力履行偿还义务。这项任务随后就在英籍总税务司赫德（Robert Hart）的推动之下完成。

　　清末出现的早期息借洋款无不以关税为担保，进而形成海关为借款背书的惯例。不过，根据赫德的记述，中国官员常有先斩后奏、事后又未必可获得授权与核准的情形;有时是因前任未经批准，遭到后任拒绝承认;也有的是以关税担保借款，却未知会税务司;甚至有的借款，出现了名义与用途不符的情形。这些乱象，直至1868年总税务司与总理衙门及各地海关分别沟通、对于流程建立共识后才陆续解决。
　　此后，任何以关税担保的对外借款都必须获得朝廷的同意才生效。另外，息借洋款因具有涉外性质，按外交惯例，应由总理衙门照会外国驻京使馆，传达中国政府对于借款合同的批准意旨。内部联络窗口则一律改由总理衙门负责，再知会总税务司配合办理。各口岸海关的权限也予以整合;各税务司必须获得总税务司授权，才得在抵押的海关印票签署用印等。这些规则的建立无疑已为汇丰等外国银行完成了铺路工作。
　　由于总税务司赫德的布局，英国对于中国财政的影响力得以从海关扩展至中国的财政事务。因为关税担保及借款流程明确、借款风险获得管控，所以汇丰银行代理中国政府发行公债的态度转向积极。1875年，汇丰银行首度尝试将“台湾海防借款”转发公债。

最早发行

　　台湾海防借款，发生背景与1874年（同治十三年）爆发的“牡丹社事件”有关。当时，日军借口琉球渔民被害而入侵台湾南部，此一事件震动了中国朝野。为了整顿与强化台湾的防御工事，闽浙总督沈葆桢紧急向汇丰银行议借款项。
　　根据同治十三年七月二十一日，沈葆桢等人《筹办台防向汇丰银行借银二百万两》折记载，汇丰同意出借200万两白银，作为巩固台湾海防之用，年息8%，半年付息一次。前一年半仅付息;此后，本息一并摊还，以粤海、九江、江海、浙海、镇江、江汉、山海、津海、东海等海关关税代垫，再由福建将应解京饷拨还各海关。
　　这笔银两借款折合75万英镑。汇丰银行接受中方之提议，以银两记账、付息及还本。不过，也提出将借款转到海外发行公债的要求。汇丰的这项要求也被中方采纳。

　　后来，汇丰银行选择在1875年至1876年两年间将部分借款分别转往香港、伦敦两地发行公债，出售债券。这种以“台湾海防借款”为名的公债，就成为近代史上中国政府首次在国际市场发行的公债。
　　处于摸索过程的台湾海防借款，由于以银两交付，债券却以英镑计价，汇丰银行无异承担了白银贬值的风险。为了抵消风险，中国政府被要求支付8 % 年息，与同期伦敦市场公债年息水平4%至5%相比高出约一倍。
　　另一方面，台湾海防借款虽是一种“银两”借款，不过，汇丰实际交付中方的并非中国各省惯用的银锭，而是汇丰因经营远东市场所累积的大量墨西哥鹰洋。
　　鹰洋早在1856年起就在上海租界华洋商人的共同支持下，取代了已停铸多年的西班牙本洋作为流通之用。由于鹰洋同时也在台湾流通，因此对于此一安排，沈葆桢并无异议。
　　只是，鹰洋与银两的换算仍须按伦敦汇市行情，先将鹰洋兑换成英国先令银币，再将先令兑换成白银，手续颇为繁琐。这笔200万两白银借款折合75万英镑。汇丰选择将其中的627615英镑转为公债对外发行，年息8厘，期限10年，每年抽签还本。汇丰共发行100英镑券6275张，畸零券66镑2先令、48镑18先令各1张，先后于1875年、1876年在香港与伦敦按面额如数完销，两地各卖出约半数。其余未发行公债之借款122385英镑，则由汇丰自行出借。
　　公债发行后，本息均如期偿还，并于1885年最后一次还本后结清。债券则于还本后缴回，应已全数销毁，至今不仅无人见过其债券真面目，其相关历史也少有人知。
　　后来，台湾海防借款模式也被汇丰银行套用到1877年左宗棠西征借款之上。