论文部分内容阅读
2010年，河南省委书记卢展工同志大力提倡和鼎力支持慈善公益事业的亲力亲为之举，引发了轰动社会的慈善效应，慈善捐赠总额超过10个亿，用于文化教育、公共交通等慈善公益事业，在全国引起了强烈反响，被称为“河南慈善现象”。
慈善事业是我国社会保障体系的重要组成部分，它具有第三次分配功能，对调节贫富差距，加强社会经济、政治、文化管理具有重要作用。而慈善组织是慈善事业的承载主体，具有自愿性、民间性、社会性的特点，慈善组织的发展模式直接决定着慈善事业的发展状态。
近年来，河南省慈善事业取得了突出成绩，慈善组织数量增多，慈善受益群体日益扩大。截止2011年5月底，河南省民间组织管理局共注册基金会59家；党委领导日益重视慈善事业，慈善涉及领域不断扩张；公益品牌持续创新，慈善救助日趋活跃。从2007年开始，郑州市确定每年10月16日为“郑州慈善日”，动员公众积极参加慈善活动；荥阳市号召建立“慈善城市”，设立慈善超市、慈善饭桌、慈善一日捐助等活动，对生活困难群体进行全方位救助。
慈善组织发展面临的问题
尽管慈善事业取得了不错的成绩，但是，伴随着政府、民众对慈善领域关注度的提升，慈善组织的发展依然存在以下问题：
（一）慈善服务救助群体相对集中
根据课题组的访谈及问卷调研发现，我省的许多慈善组织开展的捐助主要针对先天性心脏病儿童、脑瘫儿童、上学困难群体、自然灾害受灾群众等，这些受助群体基本都被国家或者国外基金会的救助所覆盖，救助中容易出现重复救助，救助效果打折的情况。例如：某基金会负责人在收到指定捐款后，与学校联系，帮助寻找需要救助的对象，此时如果再有捐物的就不再收了，会被告知不再需要。这并不是个案，我们对这一回答的理解是，并非不需要救助，而是救助服务过于集中，造成了真正需要救助的群体并未及时获得救助。慈善组织的救助服务不应当受限于国家规定的救助对象，相对而言，更应该具备灵活性和及时性。捐赠项目的设立缺乏创新，难以满足普通公众的捐款偏好，加之捐款程序复杂或渠道不畅等因素，使得普通公众的捐赠数量较少，捐赠动力不足，难以实现捐赠的常态化和规范化。
（二）各慈善组织缺乏行业协会统一管理
目前，河南省内没有一个类似行业协会的慈善联盟机构指导、规范各慈善组织的日常行为，这主要是两方面原因造成的。一方面，建国后的慈善组织全部包含在国家事业单位体制下，比如宋庆龄基金会、残联、红十字会等，对这些组织的指导及行为规范均有政府部门统一管理。另一方面，随着近年来慈善组织运作的逐步放开，政府逐渐从慈善组织的日常管理中撤出，但是，慈善领域并未形成统一的行业协会，各慈善组织一盘散沙，单打独斗，这就容易形成慈善组织恶性竞争的局面，同时，又导致慈善资源分散，以至于慈善活动难以形成规模效应，慈善的效益、效果不能得到成分的体现。2011年4月26日，首都慈善公益组织联合会正式发布出台《慈善公益组织管理流程指引》，将慈善公益组织的募捐、资金管理、实施、信息披露等进行流程化的规范管理。这也是目前国内首个推出的针对慈善公益组织规范运作的管理流程。可见，慈善领域缺少统一管理是一个共性问题，而在慈善领域进行统一管理也是一个必然趋势。
（三）慈善组织尚未构建有效监督机制
慈善组织监督机制不完善，慈善组织自我监督能力有限，主要表现在两个方面。一方面，慈善组织内部机制不健全。慈善组织对组织成员的工作标准、行为规则等缺乏明确规定，就会造成慈善救助申请、运营费用管理、后期评估跟进等工作没有统一的标准。另一方面，慈善资金监管不力。慈善资金的收支平衡问题、慈善资金的滞留问题、慈善资金的专款专用等问题都未得到解决，主要在于尚未严格贯彻落实“收支两条线”的财务管理原则，从而造成慈善资金用途不明，善款追查困难等问题。
（四）慈善组织工作人员兼职化现象普遍
河南省慈善组织工作人员构成繁杂，难以满足慈善事业职业化、专业化需求。一方面，组织内重要岗位多由各政府部门退休的老领导担任，且大多是兼职从事慈善工作。不可否认，退休的老领导、老干部为我省慈善事业的发展做出了突出贡献，但现代慈善事业不同于以往的社会救济，它要求全新的救助服务理念、技能和管理方式，行政化的、强制性的管理思路和模式已经不适用于现代慈善事业的发展。另一方面，慈善领域的低薪待遇，造成慈善组织难以吸纳和留住具有专业知识的高素质人才。如慈善项目策划人员、慈善组织财务人员、基金运作人员、审计人员等，各项慈善活动的开展缺乏专业理念引导和专业人才的支持。
（五）社会公众的慈善权利意识不明
2008年汶川地震时，多数公众捐款，第一次实现捐款结构转向，即公民个人捐款首次居主体地位，打破了我国慈善资金一直是企业捐款占主要地位的局面。这种情况虽然不是自然形成的，但公众的慈善热情、慈善行为有了很大的提升。然而，近年来的红十字会“郭美美事件”、河南省宋庆龄基金会事件、焦作市推脱救助事件等，极大地打击了民众的捐赠信心。同时，民众在捐赠过程中的监督权难以有效发挥，捐赠活动中的自主话语权处于弱势地位，这就造成民众捐赠权利与义务的不对等，民众对捐赠权利知之甚少，实际行使权力更是无从谈起。
提升慈善组织效率的相关建议
随着社会的发展，慈善不再是单一的、个体的行为，逐渐成为一项社会性的公益事业，社会的进步要求慈善事业要注重组织体系的建构，不断完善慈善组织的管理运作。
（一）打造慈善救助品牌，扩大受助群体覆盖面
针对我省的慈善组织发展缺乏受助群体针对性，服务相对滞后的问题，根据国外相关经验，建议开展资金救助、实物救助与服务救助“三位一体”的新型救助方式。应该根据各个组织、基金会及社团的建立使命，确立具有针对性的救助方案，开展具体的救助活动，拓宽救助服务方式，将组织的“扩面”救助转变为“专项”救助，打造救助品牌；同时，协调各个组织的救助活动，扩大受助群体的覆盖面，逐步增加慈善受益群体数量。 （二）建立统一的慈善协会，推动慈善组织规范化
提高慈善组织的规范性和专业性，鼓励成立会员制的慈善协会，慈善协会对会员统一管理、统一协调。慈善协会对募集到的善款进行统一规划，公开招标慈善项目；各个慈善组织结合自身实际情况和社会需求制定项目规划，申请慈善资金，负责实施慈善活动。通过慈善协会，增强行业自律，避免出现重复募捐和多头募捐现象，既提高了工作效率，也激发了公众的爱心。充分发挥政府的管理监督作用，结合慈善团体及组织实际，结合社会需求，积极整合资金、人员等条件，共同开展慈善活动。
（三）加强慈善组织内外监督，提高慈善组织的社会公信力
监督是慈善组织运行中的重要环节，有效监督是慈善组织健康发展的重要保障，拥有完善的监督体系才能确保慈善项目公开透明，才能提高慈善组织的公信力，促进慈善事业持续发展。一方面，定期组织专家对慈善组织的募捐行为、慈善活动进行评估，根据捐赠者和受益者的反馈对慈善组织进行考核，以捐赠者和受益者满意度作为合格与否的标准，纳入社会组织的准入与退出机制中；另一方面，培育组织自身树立“电子慈善”理念，将组织的财务明细、人员招聘、资金用途、项目开展等，实现网上同步公开，第一时间接受社会公众监督，做到与群众零距离，打造“玻璃瓶式的透明慈善组织”。
（四）吸引慈善相关专业人才，逐步提升从业人员的职业素养
慈善组织的救助对象都是弱势群体，慈善工作人员不仅要满足他们的物质需求，更应该帮助他们发掘自身潜能，提高生活能力，因此，慈善救助应该做到物质与精神的双重救助。一方面，我们要积极吸纳会计、组织管理、项目设计等相关专业人才，同时，积极吸纳社会工作者、心理辅导师等专业人才加入，提升慈善组织的专业性；另一方面，慈善组织从业人员，要努力实现从业的职业化，注重对慈善组织志愿者的组织及培育，充分体现慈善组织的社会性特征。
（五）加强慈善活动的宣传工作，注重公民慈善权利意识培养
慈善组织立足于市场经济中，他们的发展不是处于真空的环境，同时，慈善事业是全民事业，捐赠群体是慈善事业发展的“主人公”，离开了这些“主人公”，慈善组织就如同无水之源。因此，一方面，慈善组织要加强宣传，利用电视、广播、报刊、网络等多种方式对慈善进行宣传，列举对慈善事业做出贡献的先进典型以及好人好事，积极传播慈善文化，让社会上更多的人了解慈善、关心慈善、支持慈善、参与慈善。例如：慈善组织可以举办具有一定社会影响力的慈善活动吸引更多的社会公众参加，举办慈善摄影巡回展览活动、召开慈善研讨会以及创办慈善杂志等等，做到多途径宣传慈善精神。另一方面，针对工作中的过失，要敢于承担责任并积极应对，通过现代化传播媒介第一时间告知公众，尊重民众的知情权、监督权，防止事件因信息不通而恶化，并实施应急方案将损失最小化，从慈善组织的自我发展到注重民众的权利发展转变。
打造信息透明、公开的慈善组织是未来发展的必然趋势，它能够提升慈善组织的运作效率，协调慈善组织公平与效率的恒久矛盾。面对网络传递信息的开放性、时效性、非地域性特征，这给我国的传统慈善发展带来了前所未有的机遇与挑战。借助全球信息革命带来的巨大变化，打造与“电子政府”并存的“电子慈善”，提升人们参与慈善的效率，转变参与方式，实现非营利组织研究专家邓国胜规划的“走向国际化和网络化”的中国慈善组织。
我国慈善事业在救助困难群体、缩小贫富差距，维护社会秩序、促进社会和谐方面发挥着重要功能。具体表现如下：一是慈善事业有利于缓解不同社会阶层的对立情绪，调节贫富之间的差距，弥合社会裂缝，对促进社会和谐有着积极的作用。二是发展慈善事业有利于发扬中华慈善传统美德，促进社会主义精神文明建设发展。三是慈善事业一定程度上弥补了民政社会救助的不足，慈善事业是保护公民权益的重要力量。但是，受管理体制约束，社会组织自身的自律和能力建设不足的影响，尚未具备接纳政府转移职能的功能，难以在加强和创新社会管理的新形势下发挥应有的积极作用。
《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出了加大扶贫开发力度，健全社会保障体系，加强和创新社会管理，全面提升公共服务水平，切实保障和改善民生等一系列促进中原经济区发展的任务。慈善事业是以扶贫、济困、助残、救孤为宗旨的第三方力量，在弥补政府和市场双失灵、缓和政府无限社会责任和有限能力方面发挥着独特的作用。因此加快慈善事业的发展，促进慈善资金的合理、有效使用，健全慈善组织的信息披露机制，完善慈善事业的监督机制，增强全省公民的慈善意识是促进中原经济区建设的重要举措。
【作者单位：郑州大学公共管理学院】
慈善事业是我国社会保障体系的重要组成部分，它具有第三次分配功能，对调节贫富差距，加强社会经济、政治、文化管理具有重要作用。而慈善组织是慈善事业的承载主体，具有自愿性、民间性、社会性的特点，慈善组织的发展模式直接决定着慈善事业的发展状态。
近年来，河南省慈善事业取得了突出成绩，慈善组织数量增多，慈善受益群体日益扩大。截止2011年5月底，河南省民间组织管理局共注册基金会59家；党委领导日益重视慈善事业，慈善涉及领域不断扩张；公益品牌持续创新，慈善救助日趋活跃。从2007年开始，郑州市确定每年10月16日为“郑州慈善日”，动员公众积极参加慈善活动；荥阳市号召建立“慈善城市”，设立慈善超市、慈善饭桌、慈善一日捐助等活动，对生活困难群体进行全方位救助。
慈善组织发展面临的问题
尽管慈善事业取得了不错的成绩，但是，伴随着政府、民众对慈善领域关注度的提升，慈善组织的发展依然存在以下问题：
（一）慈善服务救助群体相对集中
根据课题组的访谈及问卷调研发现，我省的许多慈善组织开展的捐助主要针对先天性心脏病儿童、脑瘫儿童、上学困难群体、自然灾害受灾群众等，这些受助群体基本都被国家或者国外基金会的救助所覆盖，救助中容易出现重复救助，救助效果打折的情况。例如：某基金会负责人在收到指定捐款后，与学校联系，帮助寻找需要救助的对象，此时如果再有捐物的就不再收了，会被告知不再需要。这并不是个案，我们对这一回答的理解是，并非不需要救助，而是救助服务过于集中，造成了真正需要救助的群体并未及时获得救助。慈善组织的救助服务不应当受限于国家规定的救助对象，相对而言，更应该具备灵活性和及时性。捐赠项目的设立缺乏创新，难以满足普通公众的捐款偏好，加之捐款程序复杂或渠道不畅等因素，使得普通公众的捐赠数量较少，捐赠动力不足，难以实现捐赠的常态化和规范化。
（二）各慈善组织缺乏行业协会统一管理
目前，河南省内没有一个类似行业协会的慈善联盟机构指导、规范各慈善组织的日常行为，这主要是两方面原因造成的。一方面，建国后的慈善组织全部包含在国家事业单位体制下，比如宋庆龄基金会、残联、红十字会等，对这些组织的指导及行为规范均有政府部门统一管理。另一方面，随着近年来慈善组织运作的逐步放开，政府逐渐从慈善组织的日常管理中撤出，但是，慈善领域并未形成统一的行业协会，各慈善组织一盘散沙，单打独斗，这就容易形成慈善组织恶性竞争的局面，同时，又导致慈善资源分散，以至于慈善活动难以形成规模效应，慈善的效益、效果不能得到成分的体现。2011年4月26日，首都慈善公益组织联合会正式发布出台《慈善公益组织管理流程指引》，将慈善公益组织的募捐、资金管理、实施、信息披露等进行流程化的规范管理。这也是目前国内首个推出的针对慈善公益组织规范运作的管理流程。可见，慈善领域缺少统一管理是一个共性问题，而在慈善领域进行统一管理也是一个必然趋势。
（三）慈善组织尚未构建有效监督机制
慈善组织监督机制不完善，慈善组织自我监督能力有限，主要表现在两个方面。一方面，慈善组织内部机制不健全。慈善组织对组织成员的工作标准、行为规则等缺乏明确规定，就会造成慈善救助申请、运营费用管理、后期评估跟进等工作没有统一的标准。另一方面，慈善资金监管不力。慈善资金的收支平衡问题、慈善资金的滞留问题、慈善资金的专款专用等问题都未得到解决，主要在于尚未严格贯彻落实“收支两条线”的财务管理原则，从而造成慈善资金用途不明，善款追查困难等问题。
（四）慈善组织工作人员兼职化现象普遍
河南省慈善组织工作人员构成繁杂，难以满足慈善事业职业化、专业化需求。一方面，组织内重要岗位多由各政府部门退休的老领导担任，且大多是兼职从事慈善工作。不可否认，退休的老领导、老干部为我省慈善事业的发展做出了突出贡献，但现代慈善事业不同于以往的社会救济，它要求全新的救助服务理念、技能和管理方式，行政化的、强制性的管理思路和模式已经不适用于现代慈善事业的发展。另一方面，慈善领域的低薪待遇，造成慈善组织难以吸纳和留住具有专业知识的高素质人才。如慈善项目策划人员、慈善组织财务人员、基金运作人员、审计人员等，各项慈善活动的开展缺乏专业理念引导和专业人才的支持。
（五）社会公众的慈善权利意识不明
2008年汶川地震时，多数公众捐款，第一次实现捐款结构转向，即公民个人捐款首次居主体地位，打破了我国慈善资金一直是企业捐款占主要地位的局面。这种情况虽然不是自然形成的，但公众的慈善热情、慈善行为有了很大的提升。然而，近年来的红十字会“郭美美事件”、河南省宋庆龄基金会事件、焦作市推脱救助事件等，极大地打击了民众的捐赠信心。同时，民众在捐赠过程中的监督权难以有效发挥，捐赠活动中的自主话语权处于弱势地位，这就造成民众捐赠权利与义务的不对等，民众对捐赠权利知之甚少，实际行使权力更是无从谈起。
提升慈善组织效率的相关建议
随着社会的发展，慈善不再是单一的、个体的行为，逐渐成为一项社会性的公益事业，社会的进步要求慈善事业要注重组织体系的建构，不断完善慈善组织的管理运作。
（一）打造慈善救助品牌，扩大受助群体覆盖面
针对我省的慈善组织发展缺乏受助群体针对性，服务相对滞后的问题，根据国外相关经验，建议开展资金救助、实物救助与服务救助“三位一体”的新型救助方式。应该根据各个组织、基金会及社团的建立使命，确立具有针对性的救助方案，开展具体的救助活动，拓宽救助服务方式，将组织的“扩面”救助转变为“专项”救助，打造救助品牌；同时，协调各个组织的救助活动，扩大受助群体的覆盖面，逐步增加慈善受益群体数量。 （二）建立统一的慈善协会，推动慈善组织规范化
提高慈善组织的规范性和专业性，鼓励成立会员制的慈善协会，慈善协会对会员统一管理、统一协调。慈善协会对募集到的善款进行统一规划，公开招标慈善项目；各个慈善组织结合自身实际情况和社会需求制定项目规划，申请慈善资金，负责实施慈善活动。通过慈善协会，增强行业自律，避免出现重复募捐和多头募捐现象，既提高了工作效率，也激发了公众的爱心。充分发挥政府的管理监督作用，结合慈善团体及组织实际，结合社会需求，积极整合资金、人员等条件，共同开展慈善活动。
（三）加强慈善组织内外监督，提高慈善组织的社会公信力
监督是慈善组织运行中的重要环节，有效监督是慈善组织健康发展的重要保障，拥有完善的监督体系才能确保慈善项目公开透明，才能提高慈善组织的公信力，促进慈善事业持续发展。一方面，定期组织专家对慈善组织的募捐行为、慈善活动进行评估，根据捐赠者和受益者的反馈对慈善组织进行考核，以捐赠者和受益者满意度作为合格与否的标准，纳入社会组织的准入与退出机制中；另一方面，培育组织自身树立“电子慈善”理念，将组织的财务明细、人员招聘、资金用途、项目开展等，实现网上同步公开，第一时间接受社会公众监督，做到与群众零距离，打造“玻璃瓶式的透明慈善组织”。
（四）吸引慈善相关专业人才，逐步提升从业人员的职业素养
慈善组织的救助对象都是弱势群体，慈善工作人员不仅要满足他们的物质需求，更应该帮助他们发掘自身潜能，提高生活能力，因此，慈善救助应该做到物质与精神的双重救助。一方面，我们要积极吸纳会计、组织管理、项目设计等相关专业人才，同时，积极吸纳社会工作者、心理辅导师等专业人才加入，提升慈善组织的专业性；另一方面，慈善组织从业人员，要努力实现从业的职业化，注重对慈善组织志愿者的组织及培育，充分体现慈善组织的社会性特征。
（五）加强慈善活动的宣传工作，注重公民慈善权利意识培养
慈善组织立足于市场经济中，他们的发展不是处于真空的环境，同时，慈善事业是全民事业，捐赠群体是慈善事业发展的“主人公”，离开了这些“主人公”，慈善组织就如同无水之源。因此，一方面，慈善组织要加强宣传，利用电视、广播、报刊、网络等多种方式对慈善进行宣传，列举对慈善事业做出贡献的先进典型以及好人好事，积极传播慈善文化，让社会上更多的人了解慈善、关心慈善、支持慈善、参与慈善。例如：慈善组织可以举办具有一定社会影响力的慈善活动吸引更多的社会公众参加，举办慈善摄影巡回展览活动、召开慈善研讨会以及创办慈善杂志等等，做到多途径宣传慈善精神。另一方面，针对工作中的过失，要敢于承担责任并积极应对，通过现代化传播媒介第一时间告知公众，尊重民众的知情权、监督权，防止事件因信息不通而恶化，并实施应急方案将损失最小化，从慈善组织的自我发展到注重民众的权利发展转变。
打造信息透明、公开的慈善组织是未来发展的必然趋势，它能够提升慈善组织的运作效率，协调慈善组织公平与效率的恒久矛盾。面对网络传递信息的开放性、时效性、非地域性特征，这给我国的传统慈善发展带来了前所未有的机遇与挑战。借助全球信息革命带来的巨大变化，打造与“电子政府”并存的“电子慈善”，提升人们参与慈善的效率，转变参与方式，实现非营利组织研究专家邓国胜规划的“走向国际化和网络化”的中国慈善组织。
我国慈善事业在救助困难群体、缩小贫富差距，维护社会秩序、促进社会和谐方面发挥着重要功能。具体表现如下：一是慈善事业有利于缓解不同社会阶层的对立情绪，调节贫富之间的差距，弥合社会裂缝，对促进社会和谐有着积极的作用。二是发展慈善事业有利于发扬中华慈善传统美德，促进社会主义精神文明建设发展。三是慈善事业一定程度上弥补了民政社会救助的不足，慈善事业是保护公民权益的重要力量。但是，受管理体制约束，社会组织自身的自律和能力建设不足的影响，尚未具备接纳政府转移职能的功能，难以在加强和创新社会管理的新形势下发挥应有的积极作用。
《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》提出了加大扶贫开发力度，健全社会保障体系，加强和创新社会管理，全面提升公共服务水平，切实保障和改善民生等一系列促进中原经济区发展的任务。慈善事业是以扶贫、济困、助残、救孤为宗旨的第三方力量，在弥补政府和市场双失灵、缓和政府无限社会责任和有限能力方面发挥着独特的作用。因此加快慈善事业的发展，促进慈善资金的合理、有效使用，健全慈善组织的信息披露机制，完善慈善事业的监督机制，增强全省公民的慈善意识是促进中原经济区建设的重要举措。
【作者单位：郑州大学公共管理学院】