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1900年春夏之交，中国外交失去了方向。清廷一方面向外国人承诺从速剿灭义和拳，恢复秩序与和平；另一方面出于内政等复杂原因，违背与各国公使达成的谅解，让对外强硬的毓贤异地复出，为中外沟通增添了变数。
清政府的这些不确定使义和拳民众大规模向京津地区集结。按理说，清廷自定鼎中原起，就构建了强大的维稳模式，京津地区的防护对付外敌或许不堪一击，但对付义和拳这样的民间势力却非常轻松。不是清政府故意放水，义和拳根本不可能进入北京，更不可能在城里安营扎寨，为所欲为。
义和拳闹京城，在中国人看来或许并不可怕，但在外国人眼里却非常危险。鉴于此种情形，各国公使循例从大沽口调海军陆战队前往北京，加强对公使馆及外国人聚集地区如西什库教堂等重要目标的警卫，防患于未然。
然而，谁也想不到的是，拥有现代化装备的西摩联军自天津出发后，竟然在京津路上被义和拳民众围困了17天。6月26日晨，西摩联军在后援部队接应下仓皇逃回天津租界紫竹林。
从各国立场看，西摩联军之所以在京津路上行进困难，主要是其后路被清军控制，后援部队不能及时提供支援。为确保各国公使安全，让联军方便进京，就必须设法占据北京东大门——大沽炮台。
因军事地位极为重要，大沽自古以来即为海防重镇。此时驻防大沽口的清军约三千人，天津镇总兵罗荣光为要塞最高指挥官。此外，还有北洋海军统帅叶祖珪的“海容”号巡洋舰以及“海龙”等四艘鱼雷艇停泊大沽口内。距炮台数十里，还有不少清军主力驻扎。
各国海军将领6月16日上午在“俄罗斯”号巡洋舰集会，决心不惜代价夺取大沽炮台，限定大沽炮台中国守军移交时间为次日（17日）凌晨二时，“如两点钟不让出营台，定即开炮轰夺”。这份经各国海军将领签字的会议记录稍后分别送交直隶总督裕禄和炮台守军将领罗荣光提督。
罗荣光收到联军最后通牒时并没有惊慌失措，义正辞严拒绝了联军要求。他下令各炮台投入战斗准备，同时派专人向裕禄求援。然而，裕禄并未意识到问题的严重性，以“力顾津郡”为由拒绝了罗荣光的请求。岂料各国海军将领早就估计到了罗荣光会向裕禄求救，因此并未向罗荣光、裕禄同时提交最后通牒。直至17日上午十点，法国驻天津总领事杜士兰方才将文件交给裕禄，此时大沽炮台已被联军占领三个小时了。
收到照会时，裕禄已得知大沽炮台失守，中国守军损失惨重。但为了回避自己不出兵援救的责任，他用六百里加快报告朝廷，仅说各国要求清军交出大沽炮台，却故意不报炮台已被占领的事实。此“时间前移”的报告给朝廷制造了错觉，以为列强欺人太甚，竟然向中国索要大沽炮台。为寻找应对办法，慈禧太后19日下午在仪銮殿紧急召集御前会议。
会议召开时，慈禧太后和朝中大臣尚不知大沽炮台已失守，他们的讨论以联军索要大沽炮台为前提。换言之，也就是如何回应联军将领要求的问题，仅仅是外交争端一类的事情。此后数日，清廷仍通过各种方式询问大沽炮台情形，足以说明清廷并不知道天津真相。大臣们普遍认为，联军索要大沽炮台将引发严重政治危机，权衡利弊，他们所能做的就是必须坚决拒绝列强这一要求，至少在外交上要做出准备破裂的姿态，以期各国海军将领在中国政府强硬表态后能回心转意，放弃强索。
大致原则决定后，慈禧太后准备用强硬的外交姿态迫使各国让步，她命令总理衙门大臣许景澄给11国公使及总税务司赫德送去同文照会。此照会后来被解读成“宣战诏书”，以为清政府在向11国宣战。而当时的世界，向这11个国家宣战，就意味着“向世界宣战”。
照会称，法国驻天津总领事杜士兰17日照会直隶总督，称各国水师提督统领限至18日两点将大沽炮台交给伊等收管。逾此时刻，即当以力占据等语。闻之殊为骇异！中国与各国向来和好，乃各水师提督遽有占据炮台之说，显系各国有意失和，首先开衅。现京城义和团纷起，人情浮动，贵使臣及各眷属人等在此使馆情形危险，中国实有保护难周之势。应请于24点钟之内带同护馆弁兵等妥为约束，速即起行前往天津，以免疏虞。
清政府突然发来的照会在外交团引起极度恐惧，外交官和眷属皆有丧心失魄之状。然而，各国使馆对天津究竟发生了什么事并不清楚，因为京城的混乱，使他们与天津的联络早已中断。他们没有得到天津任何消息，不知道通往大沽的铁路已遭威胁，不了解各国海军将领采取行动的急迫性。对各国公使来说，总理衙门的最后通牒确实出乎预料。
最后通牒送达公使馆之初秘不示人，然不久人人皆知。当几乎所有外交官及眷属都知道此事后，他们不仅高度恐慌，甚且引起相当骚乱。据亲历其事者记述：人人皆注目于11公使，人人要求设法，群失管束，哄然如颠狂。11国公使通宵协商，也没有找到什么方案。
其实，仔细分析这份诏书内容和事情前因后果，这份文件只是中国政府一个强硬的外交立场宣示。清政府认为各国索要大沽炮台毫无道理，已不是友邦应该做的事情。既然各国执意索要大沽炮台，那外交官就下旗走人，战场上见。只是因为后来的事情没有按照这个逻辑发展，方才使这个照会被附加上许多不曾有的意思，以为清政府向世界宣战。
清政府的这些不确定使义和拳民众大规模向京津地区集结。按理说，清廷自定鼎中原起，就构建了强大的维稳模式，京津地区的防护对付外敌或许不堪一击，但对付义和拳这样的民间势力却非常轻松。不是清政府故意放水，义和拳根本不可能进入北京，更不可能在城里安营扎寨，为所欲为。
义和拳闹京城，在中国人看来或许并不可怕，但在外国人眼里却非常危险。鉴于此种情形，各国公使循例从大沽口调海军陆战队前往北京，加强对公使馆及外国人聚集地区如西什库教堂等重要目标的警卫，防患于未然。
然而，谁也想不到的是，拥有现代化装备的西摩联军自天津出发后，竟然在京津路上被义和拳民众围困了17天。6月26日晨，西摩联军在后援部队接应下仓皇逃回天津租界紫竹林。
从各国立场看，西摩联军之所以在京津路上行进困难，主要是其后路被清军控制，后援部队不能及时提供支援。为确保各国公使安全，让联军方便进京，就必须设法占据北京东大门——大沽炮台。
因军事地位极为重要，大沽自古以来即为海防重镇。此时驻防大沽口的清军约三千人，天津镇总兵罗荣光为要塞最高指挥官。此外，还有北洋海军统帅叶祖珪的“海容”号巡洋舰以及“海龙”等四艘鱼雷艇停泊大沽口内。距炮台数十里，还有不少清军主力驻扎。
各国海军将领6月16日上午在“俄罗斯”号巡洋舰集会，决心不惜代价夺取大沽炮台，限定大沽炮台中国守军移交时间为次日（17日）凌晨二时，“如两点钟不让出营台，定即开炮轰夺”。这份经各国海军将领签字的会议记录稍后分别送交直隶总督裕禄和炮台守军将领罗荣光提督。
罗荣光收到联军最后通牒时并没有惊慌失措，义正辞严拒绝了联军要求。他下令各炮台投入战斗准备，同时派专人向裕禄求援。然而，裕禄并未意识到问题的严重性，以“力顾津郡”为由拒绝了罗荣光的请求。岂料各国海军将领早就估计到了罗荣光会向裕禄求救，因此并未向罗荣光、裕禄同时提交最后通牒。直至17日上午十点，法国驻天津总领事杜士兰方才将文件交给裕禄，此时大沽炮台已被联军占领三个小时了。
收到照会时，裕禄已得知大沽炮台失守，中国守军损失惨重。但为了回避自己不出兵援救的责任，他用六百里加快报告朝廷，仅说各国要求清军交出大沽炮台，却故意不报炮台已被占领的事实。此“时间前移”的报告给朝廷制造了错觉，以为列强欺人太甚，竟然向中国索要大沽炮台。为寻找应对办法，慈禧太后19日下午在仪銮殿紧急召集御前会议。
会议召开时，慈禧太后和朝中大臣尚不知大沽炮台已失守，他们的讨论以联军索要大沽炮台为前提。换言之，也就是如何回应联军将领要求的问题，仅仅是外交争端一类的事情。此后数日，清廷仍通过各种方式询问大沽炮台情形，足以说明清廷并不知道天津真相。大臣们普遍认为，联军索要大沽炮台将引发严重政治危机，权衡利弊，他们所能做的就是必须坚决拒绝列强这一要求，至少在外交上要做出准备破裂的姿态，以期各国海军将领在中国政府强硬表态后能回心转意，放弃强索。
大致原则决定后，慈禧太后准备用强硬的外交姿态迫使各国让步，她命令总理衙门大臣许景澄给11国公使及总税务司赫德送去同文照会。此照会后来被解读成“宣战诏书”，以为清政府在向11国宣战。而当时的世界，向这11个国家宣战，就意味着“向世界宣战”。
照会称，法国驻天津总领事杜士兰17日照会直隶总督，称各国水师提督统领限至18日两点将大沽炮台交给伊等收管。逾此时刻，即当以力占据等语。闻之殊为骇异！中国与各国向来和好，乃各水师提督遽有占据炮台之说，显系各国有意失和，首先开衅。现京城义和团纷起，人情浮动，贵使臣及各眷属人等在此使馆情形危险，中国实有保护难周之势。应请于24点钟之内带同护馆弁兵等妥为约束，速即起行前往天津，以免疏虞。
清政府突然发来的照会在外交团引起极度恐惧，外交官和眷属皆有丧心失魄之状。然而，各国使馆对天津究竟发生了什么事并不清楚，因为京城的混乱，使他们与天津的联络早已中断。他们没有得到天津任何消息，不知道通往大沽的铁路已遭威胁，不了解各国海军将领采取行动的急迫性。对各国公使来说，总理衙门的最后通牒确实出乎预料。
最后通牒送达公使馆之初秘不示人，然不久人人皆知。当几乎所有外交官及眷属都知道此事后，他们不仅高度恐慌，甚且引起相当骚乱。据亲历其事者记述：人人皆注目于11公使，人人要求设法，群失管束，哄然如颠狂。11国公使通宵协商，也没有找到什么方案。
其实，仔细分析这份诏书内容和事情前因后果，这份文件只是中国政府一个强硬的外交立场宣示。清政府认为各国索要大沽炮台毫无道理，已不是友邦应该做的事情。既然各国执意索要大沽炮台，那外交官就下旗走人，战场上见。只是因为后来的事情没有按照这个逻辑发展，方才使这个照会被附加上许多不曾有的意思，以为清政府向世界宣战。