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【作者简介】
刘霞，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导。研究方向：公共危机与应急管理、政府管理与公共政策、公共组织理论与管理等。
主要著作：《公共组织学习理论》、《公共组织战略创新》、《新世纪的中国行政管理》、《公共危机治理》等。
摘要 当前我国正处于由传统社会向现代社会转型的关键时期，多元化的利益主体，尤其是新兴利益主体之间的碰撞和摩擦成为社会的常态，同时使得社会生活呈现出更为错综复杂的局面。因此，必须根据当前社会、经济发展的实际情况以及公共管理实践的经验对社会矛盾化解机制进行整合，在政府与社会之间相互对话、平等协商过程中共同调节社会利益关系，化解社会矛盾，从而将矛盾和冲突控制在社会可以承受的范围之内。
关键词 现代社会 利益分化 社会矛盾 协同治理
对当前我国转型期社会矛盾的理性认识
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。我们要增强机遇意识和忧患意识，科学把握发展规律，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设”。当前我国正处于由传统社会向现代社会转型的关键时期，“其转型速度之快，作用范围之广，影响之深刻令人瞠目结舌”。这样一种“大转变”不是“社会生活的细枝末节的改变”，而是“整个社会的生计模式、基本的社会安排和社会框架以及阶级、阶层结构都在发生变化和进行了重构”①。传统社会将固着于既定社会位置的个体视为单纯的“社会鲁宾逊肢体”，借助国家权力在社会各个层面的全面渗入构建起一个高度整合的社会结构和一体化的利益结构。改革初期，发端于社会边缘底层的改革、以弥散型分配为主导的资源分配模式带来了短暂的平等化效应。但是，随着自由市场经济力量的持续推动、社会控制机制的不断弱化、各个领域体制改革的纵向深入，一个高度自由化、多元化的现代社会逐步形成，直接带来社会分层结构以及更为核心的社会利益关系和利益分配格局的调整。马克思认为利益是一切人类行为的逻辑起点和基本动因，“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关”，并且这个“世界并不是某一独特利益的天下，而是许许多多利益的天下”，“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能”。②与社会转型时期的利益分化相伴而来的是各种利益之间的矛盾冲突。多元化的利益主体，尤其是新兴利益主体之间的碰撞和摩擦成为社会的常态，同时使得社会生活呈现出更为错综复杂的局面。
“由于社会结构的不协调，而使得社会群体之间的关系处在一种对立的、矛盾的或冲突的状态下，或者说，社会关系处于一种很强的张力之中。在这样一种状态之下，社会矛盾比较容易激化，社会问题和社会危机比较容易发生。”③总体而言，当前社会矛盾所涉及的范围涵盖政治、经济、社会、文化等各个领域，各种社会矛盾之间往往相互交织、相互强化，网络的发展正逐步成为社会矛盾发展、激化背后的重要推手而极易产生连锁反应；社会矛盾的主体由过去自发、分散的个体向群体转化，各个阶层、各类社会成员都不同程度地卷入矛盾冲突之中，在共同利益驱使下，同质性利益受损者往往聚集而呈现出群体性的特征；社会矛盾的表现形式日趋显性化、激烈化，既包括在现存制度框架内温和的维权行动，也包括制度边缘，甚至是非制度化、非理性的表达方式，后者甚至日渐成为弱者普遍使用的武器。近年来频发的各类群体性事件，尤其是重大群体性事件成为其中最为极端的表现，也已成为当前创新社会管理机制、构建和谐社会环境所难以回避的现实课题。
“在最积极的意义上，稳定指的不是对公开冲突的压制，也不是一种处于紧张和脆弱状态下的表面的平静，它是通过创造性地处理冲突得到的结果，不同的团体协调了他们之间的矛盾并达成了真正的一致”。④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调，要整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，加强和创新社会管理要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。社会矛盾化解调处机制的建立首先需要我们正视社会矛盾的存在，在对当前社会矛盾科学、理性认知基础上形成新的稳定逻辑和治理思路。既不能因为其严重社会后果而一味否定批判，也不能简单用非法的甚至是政治、意识形态化的方式来进行匆忙定性；既不能盲目乐观而在应对实践中茫然失措，也不能过度敏感而将其视为洪水猛兽、如临大敌。
就社会矛盾的性质而言，虽然形式上表现得尤为激烈，甚至具有某种程度的政治化倾向，但最终导源于谋求民生权益的维护，在本质上仍然属于非对抗性的人民内部矛盾。当前社会矛盾多集中在于贫富分化、官员腐败、社会保障、医患纠纷、劳资纠纷、征地拆迁、环境污染等与社会公众切身利益密切相关的民生领域，而非意识形态、政治理想等根本差异或不同派别之间的权力之争。
就社会矛盾的阶段性而言，虽然在社会转型时期表现得尤为突出，但却并非转型时期所特有，而是社会发展过程的常态。在冲突理论看来，社会矛盾和冲突是社会结构的固有成分，冲突及其引起的变迁是正常的现象，一致与冲突，都是社会存在的基本动力；稳定与变迁，是社会存在的两种基本形态，现代社会正是在“发展——冲突——再发展——再冲突”的过程中螺旋上升、前进的。因而也难以毕其功于一役。
就社会矛盾的功能而言，虽然在客观上存在着危害公共安全、破坏社会正常秩序、损害政府形象和合法性并影响社会和谐与稳定的严重社会后果，但正如事物矛盾的对立统一法则所强调的，社会矛盾同时也具有释放社会压力和对立情绪，充当社会安全阀机制的正功能，并对社会管理体制、机制、方式等的创新形成倒逼效应，明确创新的方向和着力点。 当前社会矛盾化解机制的困境
当前我国调处社会矛盾的方式，主要集中于人民调解委员会对民间纠纷的人民调解、国家行政机关或基层政府的行政调解，以及人民法院通过诉讼裁决方式的司法调解。人民调解中调解员的能力和素质偏低、资金支持的不足以及调解协议强制力的缺乏成为发挥其积极作用的最大掣肘；行政机关在处理各种矛盾，尤其是本身作为相对方的矛盾纠纷时的公正性成为公众最大的质疑；因而诉讼成为解决纠纷的最普遍的方法，甚至是第一选择，诉讼高潮由此而生，并逐步成为有限诉讼资源不可承受之重。新近兴起的大调解机制力图将各种调节方式整合形成统一的矛盾化解机制，总体而言，在实践中一定程度上显示其积极效应，但是同时也暴露出存在的各种内在缺陷。
首先，在矛盾化解范围上仅限于现实性社会矛盾而未实现对各类社会矛盾的全覆盖。美国社会学家科塞在继承奥尔格·齐美尔“作为手段的冲突”和“作为目标的冲突”的类型划分基础上，将冲突分为现实性冲突和非现实性冲突。前者具有明确的利益诉求并将冲突作为达成确定目标的手段；后者则源于宣泄情绪或缓解紧张压抑的心理需要，冲突本身就是目的。“非现实冲突虽然也涉及到两人或更多人的互动，但它不是由对立双方竞争性的目标引起的，而是起因于至少其中一方释放紧张状态的需要”⑤。据此，我们也可以将社会矛盾整体分为现实性和非现实性两类，前者主要基于不同成员和群体之间由于现实利益分配的不公平而引发的矛盾纠纷，后者则体现为长期社会生活中日积月累形成的思想观念、思维方式、社会认知、社会情绪等方面的差异和对立。现有调解体系更多着眼于各种现实利益矛盾纠纷的化解，而在社会认知的引导、社会情绪的舒缓等方面却着力不足。但事实上，这种非现实性的社会矛盾冲突却是当前社会矛盾日趋激化，甚至酿成重大群体性冲突事件的重要结构性诱因和内在动力。
其次，在矛盾化解过程上的割裂而非全过程应对。社会矛盾从现实性利益冲突的逐步萌芽、发展，由潜藏向显性，再到逐步积聚形成隐性的非现实性社会矛盾即社会情绪的改变，到最终演变为各种制度边缘、非制度化的极端表达，在本质上是一个从量变到质变的动态过程，即熵值增加、社会系统紊乱程度递增的复杂动力学过程。社会矛盾的化解需要植根于其产生、发展、形成，以及激化、平息的全过程，在其中的每个阶段采取相应的化解措施。但当前社会矛盾化解体系主要关注过程中的某一片段，集中于对已显现的、现实性的利益冲突进行有限的调处，形成的仍然是被动撞击式的反应，对潜藏社会矛盾的预警、预防比较薄弱，一旦演变为群体性事件则往往匆忙上升到政治的高度而交由政府强制处置，尚未实现对社会矛盾的全过程应对。
再次，矛盾化解主体分散化，缺乏整体合力。社会矛盾往往是由各种原因和条件相互交织而成，呈现出“一果多因”或“一因多果”的复杂关联，各类社会矛盾之间同样相互纠结、叠加，共同构成社会矛盾的复杂内容，因而也必然要求矛盾化解体系本身的整体性。然而现存矛盾化解体系主要采取的是按类型分别应对，各个主体之间各自为政、各行其是，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在着职能的替代与程序设计上的重复。同时习惯于将国家公权力主体作为公正权威的第三方进行大包大揽式的集权型社会管理，而在事实上将各种社会力量排除在外。政府由此承载着极高的社会期望，却由于其资源、能力的不足而在社会矛盾的逐步淤积过程中不断丧失自身的合法性和公信力。
最后，在化解方式上强调外在结构性条件的改善和政策工具的运用，却缺乏更深入、柔性的化解手段。长期以来，我们往往将社会矛盾归结为社会经济水平的落后，将其视为发展中的问题而寄希望于通过持续的发展和改革来解决问题。在发展过程中的特定阶段，更多运用政策的倾斜或调整来缓解社会矛盾，但却忽略了社会矛盾主体的因素。“这个逻辑是想通过做大蛋糕来缓解社会矛盾。但是最后的结果我们现在看到的就是利益格局严重失衡”。⑥这种宏大客观结构性条件的改变是必要的，但问题在于，由此拒绝对于主体本身给予能动论的关注而仅仅当作客观结构功能的“承担者”则显得有失偏颇。事实上，除了外在环境之外，社会矛盾的产生更与主体对自身实际或应该享有利益类型与范围的知觉、对特定利益分配制度和方式的评估与价值判断、对维护自身权益渠道与条件的认知，以及主体自身的利益表达能力和组织化程度等因素密切相关。因而这种超越主体，用改善外在条件来解决内在问题的主要矛盾化解方式，因为其排除对主体因素的关注，未能深入具体社会矛盾的生成规律，所以往往是缺乏针对性和有效性的。
由于存在上述问题，现存社会矛盾化解体系在实践中往往表现出较低的效能，即“在解决重大事件和为使人口占支配地位的部分获得满意和以此减少对体系本身的挑战时所体现出的能力”较低。它不仅难以真正有效地化解日趋复杂的各类社会矛盾，更重要的是，“政治系统输出将作为现象学的刺激，而不是作为直接单独感知的经验而起作用，他们对那种以输出方式发生的东西的认知，将产生一种影响其支持感程度的机会，一旦我们开始解释成员对输出的认知，那么显而易见，一种新的，潜在的力量正在起作用”⑦。利益主体，尤其是弱势群体将在与政治体系的博弈互动过程中的经历体验、对政治系统输出的认知基础上，自觉形成对于自身是否具备影响政治体系能力的自我评价，以及能否通过制度化利益表达渠道来有效改变现状、维护自身合法权益的预期和判断。
社会矛盾化解的协同治理体系：理念、结构与功能
社会矛盾产生的原因植根于社会沟通不畅、利益整合不力、社会信任的缺乏和纠纷矛盾解决的自我治理能力缺失。因此，必须根据当前社会经济发展的实际情况以及公共管理实践的经验对社会矛盾化解机制进行整合，甚至是系统化和民主化的重构。当然，这种重构的目的不在于完全消除社会矛盾和利益冲突，而在于充分发掘和吸收社会各方面的力量参与其中，在政府与社会之间相互的对话、平等的协商过程中共同调节社会利益关系，实现利益整合，化解社会矛盾，从而将矛盾和冲突控制在社会可以承受的范围之内。现代社会矛盾调节机制在构建过程中体现出五个不同路向特征：在调节目标上要从“利益失衡”到“利益共享”转变；在调节格局上要从“政府统治”到“政府治理”转变；在调节理念上要从“人治之治”到“法治之治”转变；在调节路径上要从“非制度化”到“制度化”转变；在调节手段上要从“单一的行政控制”到“多元的治理方式”转变。⑧ 党的十七大明确提出要建立健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理工作格局，这也是当前社会矛盾化解体系重构的基本思路和目标。引入治理与善治理念，在充分整合政府各部门社会矛盾化解机制的基础上，充分纳入包括社会公众、非政府组织、企业组织、大众媒介、社区等在内的各类社会力量和矛盾主体的广泛参与，搭建各种社会利益主体诉求表达、平等对话和博弈协调的制度化平台，实现从单一的强势国家、单一政府主体、单向度管理向多主体、双向度、开放式的社会共同治理网络的转变，从而构建起社会公众——社会组织——政府部门——国家一体化，点、线、面相结合且网格化、全覆盖的社会矛盾化解协同治理机制。这既是宪法所确认的基本权利，是政治体系不断建构完善的价值目标和社会民主化进程不断加快的必然结果，是有效化解社会矛盾，维护合法权益的理性选择，也是疏通不满情绪，维护社会稳定的安全阀机制。事实上，政府作为服务者的角色定位、非政府组织的制度化参与、社区自治功能的基层强化、媒介信息和主流舆论引导，这些都是许多国家加强社会管理、缓和社会矛盾的普遍经验。
社会矛盾化解协同治理的理念：从利益博弈到利益共享。利益分化带来了利益主体之间利益需求目标、类型、水平、观念等方面的差别，引发了彼此之间的抵触、竞争、紧张、对立、争执以及行为上的对抗等种种冲突现象，但这并不由此意味着这种冲突的目的就一定是破坏以至伤害对方，形成你死我活的零和博弈或者是赢者通吃的状态。“每个人都必定是生活于社会共同体中，尽管各个共同体的组织形式可能迥然不同，但有一点却是相通的：其中的每个成员都必须真正关心其他所有成员的福利，都有责任和义务采取各种措施和办法为遭受苦难的成员减除痛苦”。⑨在社会成员的合作中追求利益的共创和共享，实现社会的自由与秩序，这才是社会发展的前提和基本的价值追求，尤其在当前我国社会转型时期，对这一点的深刻认识，更是具有重大的社会现实政治意义，它既是社会主义制度的本质要求，也是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求。
当前，贫富分化、城乡差距不断扩大，改革发展的成果没有得到充分的共享，这已经成为产生社会矛盾的深层次的结构性根源。社会矛盾化解体系和机制必须针对解决这一深层次结构性根源的需要而进行调整，政府与社会共同针对结构性根源导致的社会矛盾进行相互之间高度的协同治理，便是这一调整中需要做出战略转变和实施重点推动的主要方向。这样的协同治理，其主要的方法，就是在各种利益主体之间搭建制度化对话、程序性协商的平台，以合约、协议、一揽子行动计划等可以实施的具体方案作为对话和协商的结果，推动形成相互信任、良性互动的关系，在合作过程中实现双方或多方的共同利益。这样才能达到现代及未来社会管理的更高境界，即实现人的全面的社会化发展。正如罗尔斯所言，“正是通过建立在社会成员们的需要和潜在性基础上的社会联合，每一个人才能分享其他人表现出来的天赋才能的总和”⑩。
社会矛盾协同治理的结构：网格与网络相互嵌套的多元治理体系。社会矛盾往往极其复杂，涉及到社会生活的方方面面，基层往往是社会矛盾最为集中，也是社会矛盾化解机制极为薄弱的地方，因而社会矛盾的协同治理体系既需要着眼于较高层面的整体协调，同时需要实现深入基层的广覆盖，网格与网络化管理则为我们提供了结构框架设计的基本思路。网格化管理即为社会公共事务“管理的网格化”，是将管理对象按照一定的标准划分成若干基本网格单元，实现信息的交流和资源共享，以最终达到提高管理效率的现代化管理思想。社会矛盾化解协同治理体系的网格化，即依据完整性、便利性和均衡性原则，将既定基层行政区划中的街道、社区、村镇等基层单位划分为若干个管理网格，充分整合与当前社会矛盾关系密切的综治、司法、信访、公安、城建、工商、税务等相关政府部门，吸收社会力量的全面参与，运用在各个管理网格设立综合调处点的类似方式将其触角向最基层延伸，保持全天候、全方位地与社会公众的亲密接触。将各个网格置于社会矛盾化解的前沿，赋予其充分的自主行动权进行自主行动以及时发现社会矛盾的苗头，早发现、早预警、早处置，避免管理中的死角和盲区。
同时为避免各个网格基于各自地域、管辖范围而出现信息壁垒和各自为政现象，保证社会矛盾化解标准、方式、程序等的高度统一和资源的整合，还需要在各个层次的领导联席会议等核心领导机构的统一领导下实现整体协调和统一行动，强化网格间相互协作和多向互动的网络联接，实现网格与网络的相互嵌套、交织融合、彼此支撑。由此在整个社会中自下而上构建起党委政府核心主导、社会力量制度化协同、紧密有致、宽松自如、刚柔相济的多层网络治理结构和全方位、立体化的综合协调联动系统。充分保证各个管理网格在社会矛盾发现、化解过程中的自主行动，当社会矛盾涉及的范围更广，层次更高，超过各个管理网格的处理权限和范围，以及社会矛盾激化到更高程度而演变为群体性事件等应急状态时，则上升到更高一级的网络层次进行整体应对。
这种网格与网络相互嵌套的多元治理体系，将始终贯穿于社会矛盾产生、发展、激化及其平息的全过程，在社会风险管理、社会危机管理的不同处置方法之间适时切换的过程中，充分发挥其积极作用。一是在社会矛盾的潜藏和形成阶段，利用网格广泛的触角形成社会矛盾的监控系统，及时监测和发现所存在的各种潜在的社会矛盾和风险，及时察觉、预告，并充分发挥其敏感性强、贴近群众等核心优势和自主行动权给予恰当的先期处置，做到防微杜渐、未雨绸缪；二是在社会矛盾逐步激化但尚未转化为冲突事件时，对群体性冲突形成的初始条件进行有效地干预和化解，将暴露出的许多制度边缘化和非制度化参与形式引向制度化参与形式，使社会矛盾不至于激化或将激化程度控制在适度“有序”的范围内，有效阻断其向群体性事件的极端方式演化；三是在社会矛盾不可避免地继续激化并发展为群体性事件的阶段，则自动过渡为更高的网络层次加以整体处置和共同应对，在核心领导结构的统一领导之下，发挥多元主体和社会力量在应急处置中的各方优势；四是在群体性冲突平息之后，各个基层网格自动承担起心理干预、回访、直接救助等基础性工作，恢复到社会日常管理中的潜在矛盾化解阶段。由此循环往复，对社会矛盾化解，形成一整套从社会矛盾爆发风险的监测预警、社会群体性事件危机处置到社会常态管理的全过程协同治理机制。 社会矛盾协同治理机制的功能提升。这种多元、多层、多中心协同治理结构的形成带来的将是社会矛盾化解功能的提升：首先，社会矛盾协同治理机制搭建多元利益主体表达利益诉求的制度化平台，可以在程序上制度化地为各方主体提供充分表达各自利益诉求的渠道，通过平等的对话、协商，达成对问题的共识，形成彼此之间的理解，释放各种负面社会情绪，减少冲突。同时，摒弃当前管理者所习惯的凌驾于社会之上并自恃为社会的主人而将公众视为子民甚至是“刁民”、“暴民”的权力傲慢，重新审视政府与公民的关系，“将‘矮化’了的公民恢复到应有的主体地位，实现政府‘公民确切训令’的‘遵循’”，变“为民做主”为“让民做主”。
其次，充分整合分散的利益需求，形成组织化的利益表达。这里的关键敏感问题，不是能不能整合，而是由谁来整合？不是能不能组织化，而是由谁来组织化？流水不腐，户枢不蠹。本着社会利益矛盾宜疏不宜堵的原则，在当前主要社会矛盾一般是人民内部矛盾的前提下，在利益诉求主要是围绕经济利益方面和社会政策方面的问题（而不是政治利益问题）这一前提之下，来自民间分散的、经济的或社会的利益诉求，最好是由政府职能部门从管理者的角度来进行发现和整合，由社会个体自行集结和临时的乌合抱团，达到非法的组织化的性质和程度，则既是宪法不允许的，也是地方政府维稳综治部门重点防控对象。所以，从提高政府化解社会矛盾的功能及其有效性的角度而言，与其等到民间百姓个体自行集结和临时的乌合抱团去自发整合表达其分散的利益诉求，不如由政府部门提前发现并进行官方的整合和政策性的一致性对待；与其由民间百姓自行组织（这往往是不被允许的），还不如政府官方帮助他们合法地组织化地表达，也就是引导到政府体制内的组织化表达。
再次，这里涉及的另外一个关键敏感问题，就是在从单位化到社会化的过程中，社会原子化了。在基层组织或涣散、或薄弱，社会弱势群体无法归属到相应的正式组织表达其个体利益诉求时，大量社会个体无法进行合理的利益诉求的组织化表达，或者他们认为现有的组织代表不了和代表不到他们的切身利益，他们就会自己组织起来代表自己的利益，维护他们认为受到损害的自身利益，以至于以“集结”起来的“弱者的身份”本身作为武器，对抗或冲击有关的领导机关、政策部门或办事机构。这是当前社会非传统安全面对的最大的麻烦，也是一直以来社会矛盾和利益冲突解决不好，动辄上升为较大规模的群体性事件的主要原因。事实上，当前诸多分散的社会利益主体表达的往往也只是涉及个体的、非常具体的局部利益问题，甚至是彼此不同、相互冲突的要求和议题，同时，在利益表达过程中也并非经过理性斟酌考虑后形成的可行方案，更多仅仅是在所处境遇中积聚而成的内在负面情绪的驱使下做出的夸大事实、甚至单纯发泄的非理性化表达。在这样的情况下，传统的“通过组织表达”和如今集结上访、集聚闹访之类的“自行组织表达”之间，就形成了巨大的组织张力，这既对地方党委政府的工作构成巨大压力，也对社会自身稳定构成局部危胁。此时若能改变全能型政府传统的社会控制思路，采用有限型政府的现代社会治理思路，谨慎借助社会协同体系中非政府组织的力量，稳健引入第三部门或非政府组织（主要是依托政府社团局批准成立的社会工作性质的一些社会组织，也就是与政府一道共同进行社会管理的非政府的组织，也可以说是社会组织对社会进行自我管理的组织）的缓冲和润滑机制，以非政府（但由政府实际授权）的组织的方式，能够在一定程度上将社会中弱势的、分散的个体“编织”到政府批准成立的社会组织里，或体现行业性特征、或体现区域性质特征、或体现基层性特征，将高度凌乱分散的个体利益诉求，由合法的第三方的组织化的渠道，而不是政府的组织化的渠道，整合成合法合理合情的群体性的利益诉求，再以组织的代表成员的方式实现与政府部门的理性对话或平等协商，这就是一种社会矛盾的协同治理机制，其前提是有平等对话的双方，而且双方是组织对组织、机构对机构，而不是一群个体不合法地临时组织起来对一个政府的机构，或不去司法专闹政府，最后倒逼政府迫于压力而不得不为闹的人解决问题，而不闹的人却反而得不到同类问题的解决，这使得社会维稳工作难度太高、成本巨大。社会矛盾的协同治理机制，可以在传统的全能型政府的社会控制方式失灵、而现如今来自民间的某些无政府倾向的社会自发组织方式苗头上升的情况下，以创新的社会组织方式和管理手段来提升政府解决社会矛盾、化解利益冲突、处置群体性事件的能力。“组织是通往政治权力之路”，有组织的表达就是由这样一些提出要求的团体来实现的，其成员来自许多单位和地方，它们还具有与其成员和较广大的公众进行交流的手段，从而更易于与其他利益主体形成双向对等的关系。在政治过程中平等对话，正是社会问题避免走向政治问题的解决之道。社会矛盾和社会利益冲突的化解，如何被政府自身主动地、智慧地引导到政府体制外的社会组织化再表达给政府，这是一个民主的、法治的、责任的政府在社会管理机制上的集中体现。
最后，调动各种社会力量，运用各类社会资源，对社会矛盾进行全过程管理。从社会矛盾本身的产生和发展过程可见，当前加强和创新社会管理过程中，有效化解社会矛盾，最迫切的是形成风险管理和应急管理相互衔接、全覆盖的整体治理格局，实现由事后应急处置向社会风险管理的关口前移，及时调节和应对社会矛盾及其带来的社会公共危机，形成反应灵敏、运行高效的工作机制。社会矛盾化解协同治理机制柔性的结构设计及其运行方式，能够将应急处置与日常管理有机的衔接起来，既借助网格管理的信息系统和核心优势及时发现和化解社会矛盾，又依赖网络的强大动员和资源整合能力进行有效的应急处置，寓应急管理于日常社会管理之中。既着眼于矛盾激化后的应急处置，更关注社会管理理念、主体、方式、机制和体制等方面全方位的变革和创新，从而建立起更为长效的源头阻断机制。
（本文系国家社会科学基金重大招标项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”子项目“应对重大突发公共事件的GOV-NGO社会协同治理机制”的阶段性研究成果，项目编号：08
刘霞，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导。研究方向：公共危机与应急管理、政府管理与公共政策、公共组织理论与管理等。
主要著作：《公共组织学习理论》、《公共组织战略创新》、《新世纪的中国行政管理》、《公共危机治理》等。
摘要 当前我国正处于由传统社会向现代社会转型的关键时期，多元化的利益主体，尤其是新兴利益主体之间的碰撞和摩擦成为社会的常态，同时使得社会生活呈现出更为错综复杂的局面。因此，必须根据当前社会、经济发展的实际情况以及公共管理实践的经验对社会矛盾化解机制进行整合，在政府与社会之间相互对话、平等协商过程中共同调节社会利益关系，化解社会矛盾，从而将矛盾和冲突控制在社会可以承受的范围之内。
关键词 现代社会 利益分化 社会矛盾 协同治理
对当前我国转型期社会矛盾的理性认识
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。我们要增强机遇意识和忧患意识，科学把握发展规律，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设”。当前我国正处于由传统社会向现代社会转型的关键时期，“其转型速度之快，作用范围之广，影响之深刻令人瞠目结舌”。这样一种“大转变”不是“社会生活的细枝末节的改变”，而是“整个社会的生计模式、基本的社会安排和社会框架以及阶级、阶层结构都在发生变化和进行了重构”①。传统社会将固着于既定社会位置的个体视为单纯的“社会鲁宾逊肢体”，借助国家权力在社会各个层面的全面渗入构建起一个高度整合的社会结构和一体化的利益结构。改革初期，发端于社会边缘底层的改革、以弥散型分配为主导的资源分配模式带来了短暂的平等化效应。但是，随着自由市场经济力量的持续推动、社会控制机制的不断弱化、各个领域体制改革的纵向深入，一个高度自由化、多元化的现代社会逐步形成，直接带来社会分层结构以及更为核心的社会利益关系和利益分配格局的调整。马克思认为利益是一切人类行为的逻辑起点和基本动因，“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关”，并且这个“世界并不是某一独特利益的天下，而是许许多多利益的天下”，“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能”。②与社会转型时期的利益分化相伴而来的是各种利益之间的矛盾冲突。多元化的利益主体，尤其是新兴利益主体之间的碰撞和摩擦成为社会的常态，同时使得社会生活呈现出更为错综复杂的局面。
“由于社会结构的不协调，而使得社会群体之间的关系处在一种对立的、矛盾的或冲突的状态下，或者说，社会关系处于一种很强的张力之中。在这样一种状态之下，社会矛盾比较容易激化，社会问题和社会危机比较容易发生。”③总体而言，当前社会矛盾所涉及的范围涵盖政治、经济、社会、文化等各个领域，各种社会矛盾之间往往相互交织、相互强化，网络的发展正逐步成为社会矛盾发展、激化背后的重要推手而极易产生连锁反应；社会矛盾的主体由过去自发、分散的个体向群体转化，各个阶层、各类社会成员都不同程度地卷入矛盾冲突之中，在共同利益驱使下，同质性利益受损者往往聚集而呈现出群体性的特征；社会矛盾的表现形式日趋显性化、激烈化，既包括在现存制度框架内温和的维权行动，也包括制度边缘，甚至是非制度化、非理性的表达方式，后者甚至日渐成为弱者普遍使用的武器。近年来频发的各类群体性事件，尤其是重大群体性事件成为其中最为极端的表现，也已成为当前创新社会管理机制、构建和谐社会环境所难以回避的现实课题。
“在最积极的意义上，稳定指的不是对公开冲突的压制，也不是一种处于紧张和脆弱状态下的表面的平静，它是通过创造性地处理冲突得到的结果，不同的团体协调了他们之间的矛盾并达成了真正的一致”。④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调，要整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，加强和创新社会管理要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。社会矛盾化解调处机制的建立首先需要我们正视社会矛盾的存在，在对当前社会矛盾科学、理性认知基础上形成新的稳定逻辑和治理思路。既不能因为其严重社会后果而一味否定批判，也不能简单用非法的甚至是政治、意识形态化的方式来进行匆忙定性；既不能盲目乐观而在应对实践中茫然失措，也不能过度敏感而将其视为洪水猛兽、如临大敌。
就社会矛盾的性质而言，虽然形式上表现得尤为激烈，甚至具有某种程度的政治化倾向，但最终导源于谋求民生权益的维护，在本质上仍然属于非对抗性的人民内部矛盾。当前社会矛盾多集中在于贫富分化、官员腐败、社会保障、医患纠纷、劳资纠纷、征地拆迁、环境污染等与社会公众切身利益密切相关的民生领域，而非意识形态、政治理想等根本差异或不同派别之间的权力之争。
就社会矛盾的阶段性而言，虽然在社会转型时期表现得尤为突出，但却并非转型时期所特有，而是社会发展过程的常态。在冲突理论看来，社会矛盾和冲突是社会结构的固有成分，冲突及其引起的变迁是正常的现象，一致与冲突，都是社会存在的基本动力；稳定与变迁，是社会存在的两种基本形态，现代社会正是在“发展——冲突——再发展——再冲突”的过程中螺旋上升、前进的。因而也难以毕其功于一役。
就社会矛盾的功能而言，虽然在客观上存在着危害公共安全、破坏社会正常秩序、损害政府形象和合法性并影响社会和谐与稳定的严重社会后果，但正如事物矛盾的对立统一法则所强调的，社会矛盾同时也具有释放社会压力和对立情绪，充当社会安全阀机制的正功能，并对社会管理体制、机制、方式等的创新形成倒逼效应，明确创新的方向和着力点。 当前社会矛盾化解机制的困境
当前我国调处社会矛盾的方式，主要集中于人民调解委员会对民间纠纷的人民调解、国家行政机关或基层政府的行政调解，以及人民法院通过诉讼裁决方式的司法调解。人民调解中调解员的能力和素质偏低、资金支持的不足以及调解协议强制力的缺乏成为发挥其积极作用的最大掣肘；行政机关在处理各种矛盾，尤其是本身作为相对方的矛盾纠纷时的公正性成为公众最大的质疑；因而诉讼成为解决纠纷的最普遍的方法，甚至是第一选择，诉讼高潮由此而生，并逐步成为有限诉讼资源不可承受之重。新近兴起的大调解机制力图将各种调节方式整合形成统一的矛盾化解机制，总体而言，在实践中一定程度上显示其积极效应，但是同时也暴露出存在的各种内在缺陷。
首先，在矛盾化解范围上仅限于现实性社会矛盾而未实现对各类社会矛盾的全覆盖。美国社会学家科塞在继承奥尔格·齐美尔“作为手段的冲突”和“作为目标的冲突”的类型划分基础上，将冲突分为现实性冲突和非现实性冲突。前者具有明确的利益诉求并将冲突作为达成确定目标的手段；后者则源于宣泄情绪或缓解紧张压抑的心理需要，冲突本身就是目的。“非现实冲突虽然也涉及到两人或更多人的互动，但它不是由对立双方竞争性的目标引起的，而是起因于至少其中一方释放紧张状态的需要”⑤。据此，我们也可以将社会矛盾整体分为现实性和非现实性两类，前者主要基于不同成员和群体之间由于现实利益分配的不公平而引发的矛盾纠纷，后者则体现为长期社会生活中日积月累形成的思想观念、思维方式、社会认知、社会情绪等方面的差异和对立。现有调解体系更多着眼于各种现实利益矛盾纠纷的化解，而在社会认知的引导、社会情绪的舒缓等方面却着力不足。但事实上，这种非现实性的社会矛盾冲突却是当前社会矛盾日趋激化，甚至酿成重大群体性冲突事件的重要结构性诱因和内在动力。
其次，在矛盾化解过程上的割裂而非全过程应对。社会矛盾从现实性利益冲突的逐步萌芽、发展，由潜藏向显性，再到逐步积聚形成隐性的非现实性社会矛盾即社会情绪的改变，到最终演变为各种制度边缘、非制度化的极端表达，在本质上是一个从量变到质变的动态过程，即熵值增加、社会系统紊乱程度递增的复杂动力学过程。社会矛盾的化解需要植根于其产生、发展、形成，以及激化、平息的全过程，在其中的每个阶段采取相应的化解措施。但当前社会矛盾化解体系主要关注过程中的某一片段，集中于对已显现的、现实性的利益冲突进行有限的调处，形成的仍然是被动撞击式的反应，对潜藏社会矛盾的预警、预防比较薄弱，一旦演变为群体性事件则往往匆忙上升到政治的高度而交由政府强制处置，尚未实现对社会矛盾的全过程应对。
再次，矛盾化解主体分散化，缺乏整体合力。社会矛盾往往是由各种原因和条件相互交织而成，呈现出“一果多因”或“一因多果”的复杂关联，各类社会矛盾之间同样相互纠结、叠加，共同构成社会矛盾的复杂内容，因而也必然要求矛盾化解体系本身的整体性。然而现存矛盾化解体系主要采取的是按类型分别应对，各个主体之间各自为政、各行其是，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在着职能的替代与程序设计上的重复。同时习惯于将国家公权力主体作为公正权威的第三方进行大包大揽式的集权型社会管理，而在事实上将各种社会力量排除在外。政府由此承载着极高的社会期望，却由于其资源、能力的不足而在社会矛盾的逐步淤积过程中不断丧失自身的合法性和公信力。
最后，在化解方式上强调外在结构性条件的改善和政策工具的运用，却缺乏更深入、柔性的化解手段。长期以来，我们往往将社会矛盾归结为社会经济水平的落后，将其视为发展中的问题而寄希望于通过持续的发展和改革来解决问题。在发展过程中的特定阶段，更多运用政策的倾斜或调整来缓解社会矛盾，但却忽略了社会矛盾主体的因素。“这个逻辑是想通过做大蛋糕来缓解社会矛盾。但是最后的结果我们现在看到的就是利益格局严重失衡”。⑥这种宏大客观结构性条件的改变是必要的，但问题在于，由此拒绝对于主体本身给予能动论的关注而仅仅当作客观结构功能的“承担者”则显得有失偏颇。事实上，除了外在环境之外，社会矛盾的产生更与主体对自身实际或应该享有利益类型与范围的知觉、对特定利益分配制度和方式的评估与价值判断、对维护自身权益渠道与条件的认知，以及主体自身的利益表达能力和组织化程度等因素密切相关。因而这种超越主体，用改善外在条件来解决内在问题的主要矛盾化解方式，因为其排除对主体因素的关注，未能深入具体社会矛盾的生成规律，所以往往是缺乏针对性和有效性的。
由于存在上述问题，现存社会矛盾化解体系在实践中往往表现出较低的效能，即“在解决重大事件和为使人口占支配地位的部分获得满意和以此减少对体系本身的挑战时所体现出的能力”较低。它不仅难以真正有效地化解日趋复杂的各类社会矛盾，更重要的是，“政治系统输出将作为现象学的刺激，而不是作为直接单独感知的经验而起作用，他们对那种以输出方式发生的东西的认知，将产生一种影响其支持感程度的机会，一旦我们开始解释成员对输出的认知，那么显而易见，一种新的，潜在的力量正在起作用”⑦。利益主体，尤其是弱势群体将在与政治体系的博弈互动过程中的经历体验、对政治系统输出的认知基础上，自觉形成对于自身是否具备影响政治体系能力的自我评价，以及能否通过制度化利益表达渠道来有效改变现状、维护自身合法权益的预期和判断。
社会矛盾化解的协同治理体系：理念、结构与功能
社会矛盾产生的原因植根于社会沟通不畅、利益整合不力、社会信任的缺乏和纠纷矛盾解决的自我治理能力缺失。因此，必须根据当前社会经济发展的实际情况以及公共管理实践的经验对社会矛盾化解机制进行整合，甚至是系统化和民主化的重构。当然，这种重构的目的不在于完全消除社会矛盾和利益冲突，而在于充分发掘和吸收社会各方面的力量参与其中，在政府与社会之间相互的对话、平等的协商过程中共同调节社会利益关系，实现利益整合，化解社会矛盾，从而将矛盾和冲突控制在社会可以承受的范围之内。现代社会矛盾调节机制在构建过程中体现出五个不同路向特征：在调节目标上要从“利益失衡”到“利益共享”转变；在调节格局上要从“政府统治”到“政府治理”转变；在调节理念上要从“人治之治”到“法治之治”转变；在调节路径上要从“非制度化”到“制度化”转变；在调节手段上要从“单一的行政控制”到“多元的治理方式”转变。⑧ 党的十七大明确提出要建立健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理工作格局，这也是当前社会矛盾化解体系重构的基本思路和目标。引入治理与善治理念，在充分整合政府各部门社会矛盾化解机制的基础上，充分纳入包括社会公众、非政府组织、企业组织、大众媒介、社区等在内的各类社会力量和矛盾主体的广泛参与，搭建各种社会利益主体诉求表达、平等对话和博弈协调的制度化平台，实现从单一的强势国家、单一政府主体、单向度管理向多主体、双向度、开放式的社会共同治理网络的转变，从而构建起社会公众——社会组织——政府部门——国家一体化，点、线、面相结合且网格化、全覆盖的社会矛盾化解协同治理机制。这既是宪法所确认的基本权利，是政治体系不断建构完善的价值目标和社会民主化进程不断加快的必然结果，是有效化解社会矛盾，维护合法权益的理性选择，也是疏通不满情绪，维护社会稳定的安全阀机制。事实上，政府作为服务者的角色定位、非政府组织的制度化参与、社区自治功能的基层强化、媒介信息和主流舆论引导，这些都是许多国家加强社会管理、缓和社会矛盾的普遍经验。
社会矛盾化解协同治理的理念：从利益博弈到利益共享。利益分化带来了利益主体之间利益需求目标、类型、水平、观念等方面的差别，引发了彼此之间的抵触、竞争、紧张、对立、争执以及行为上的对抗等种种冲突现象，但这并不由此意味着这种冲突的目的就一定是破坏以至伤害对方，形成你死我活的零和博弈或者是赢者通吃的状态。“每个人都必定是生活于社会共同体中，尽管各个共同体的组织形式可能迥然不同，但有一点却是相通的：其中的每个成员都必须真正关心其他所有成员的福利，都有责任和义务采取各种措施和办法为遭受苦难的成员减除痛苦”。⑨在社会成员的合作中追求利益的共创和共享，实现社会的自由与秩序，这才是社会发展的前提和基本的价值追求，尤其在当前我国社会转型时期，对这一点的深刻认识，更是具有重大的社会现实政治意义，它既是社会主义制度的本质要求，也是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求。
当前，贫富分化、城乡差距不断扩大，改革发展的成果没有得到充分的共享，这已经成为产生社会矛盾的深层次的结构性根源。社会矛盾化解体系和机制必须针对解决这一深层次结构性根源的需要而进行调整，政府与社会共同针对结构性根源导致的社会矛盾进行相互之间高度的协同治理，便是这一调整中需要做出战略转变和实施重点推动的主要方向。这样的协同治理，其主要的方法，就是在各种利益主体之间搭建制度化对话、程序性协商的平台，以合约、协议、一揽子行动计划等可以实施的具体方案作为对话和协商的结果，推动形成相互信任、良性互动的关系，在合作过程中实现双方或多方的共同利益。这样才能达到现代及未来社会管理的更高境界，即实现人的全面的社会化发展。正如罗尔斯所言，“正是通过建立在社会成员们的需要和潜在性基础上的社会联合，每一个人才能分享其他人表现出来的天赋才能的总和”⑩。
社会矛盾协同治理的结构：网格与网络相互嵌套的多元治理体系。社会矛盾往往极其复杂，涉及到社会生活的方方面面，基层往往是社会矛盾最为集中，也是社会矛盾化解机制极为薄弱的地方，因而社会矛盾的协同治理体系既需要着眼于较高层面的整体协调，同时需要实现深入基层的广覆盖，网格与网络化管理则为我们提供了结构框架设计的基本思路。网格化管理即为社会公共事务“管理的网格化”，是将管理对象按照一定的标准划分成若干基本网格单元，实现信息的交流和资源共享，以最终达到提高管理效率的现代化管理思想。社会矛盾化解协同治理体系的网格化，即依据完整性、便利性和均衡性原则，将既定基层行政区划中的街道、社区、村镇等基层单位划分为若干个管理网格，充分整合与当前社会矛盾关系密切的综治、司法、信访、公安、城建、工商、税务等相关政府部门，吸收社会力量的全面参与，运用在各个管理网格设立综合调处点的类似方式将其触角向最基层延伸，保持全天候、全方位地与社会公众的亲密接触。将各个网格置于社会矛盾化解的前沿，赋予其充分的自主行动权进行自主行动以及时发现社会矛盾的苗头，早发现、早预警、早处置，避免管理中的死角和盲区。
同时为避免各个网格基于各自地域、管辖范围而出现信息壁垒和各自为政现象，保证社会矛盾化解标准、方式、程序等的高度统一和资源的整合，还需要在各个层次的领导联席会议等核心领导机构的统一领导下实现整体协调和统一行动，强化网格间相互协作和多向互动的网络联接，实现网格与网络的相互嵌套、交织融合、彼此支撑。由此在整个社会中自下而上构建起党委政府核心主导、社会力量制度化协同、紧密有致、宽松自如、刚柔相济的多层网络治理结构和全方位、立体化的综合协调联动系统。充分保证各个管理网格在社会矛盾发现、化解过程中的自主行动，当社会矛盾涉及的范围更广，层次更高，超过各个管理网格的处理权限和范围，以及社会矛盾激化到更高程度而演变为群体性事件等应急状态时，则上升到更高一级的网络层次进行整体应对。
这种网格与网络相互嵌套的多元治理体系，将始终贯穿于社会矛盾产生、发展、激化及其平息的全过程，在社会风险管理、社会危机管理的不同处置方法之间适时切换的过程中，充分发挥其积极作用。一是在社会矛盾的潜藏和形成阶段，利用网格广泛的触角形成社会矛盾的监控系统，及时监测和发现所存在的各种潜在的社会矛盾和风险，及时察觉、预告，并充分发挥其敏感性强、贴近群众等核心优势和自主行动权给予恰当的先期处置，做到防微杜渐、未雨绸缪；二是在社会矛盾逐步激化但尚未转化为冲突事件时，对群体性冲突形成的初始条件进行有效地干预和化解，将暴露出的许多制度边缘化和非制度化参与形式引向制度化参与形式，使社会矛盾不至于激化或将激化程度控制在适度“有序”的范围内，有效阻断其向群体性事件的极端方式演化；三是在社会矛盾不可避免地继续激化并发展为群体性事件的阶段，则自动过渡为更高的网络层次加以整体处置和共同应对，在核心领导结构的统一领导之下，发挥多元主体和社会力量在应急处置中的各方优势；四是在群体性冲突平息之后，各个基层网格自动承担起心理干预、回访、直接救助等基础性工作，恢复到社会日常管理中的潜在矛盾化解阶段。由此循环往复，对社会矛盾化解，形成一整套从社会矛盾爆发风险的监测预警、社会群体性事件危机处置到社会常态管理的全过程协同治理机制。 社会矛盾协同治理机制的功能提升。这种多元、多层、多中心协同治理结构的形成带来的将是社会矛盾化解功能的提升：首先，社会矛盾协同治理机制搭建多元利益主体表达利益诉求的制度化平台，可以在程序上制度化地为各方主体提供充分表达各自利益诉求的渠道，通过平等的对话、协商，达成对问题的共识，形成彼此之间的理解，释放各种负面社会情绪，减少冲突。同时，摒弃当前管理者所习惯的凌驾于社会之上并自恃为社会的主人而将公众视为子民甚至是“刁民”、“暴民”的权力傲慢，重新审视政府与公民的关系，“将‘矮化’了的公民恢复到应有的主体地位，实现政府‘公民确切训令’的‘遵循’”，变“为民做主”为“让民做主”。
其次，充分整合分散的利益需求，形成组织化的利益表达。这里的关键敏感问题，不是能不能整合，而是由谁来整合？不是能不能组织化，而是由谁来组织化？流水不腐，户枢不蠹。本着社会利益矛盾宜疏不宜堵的原则，在当前主要社会矛盾一般是人民内部矛盾的前提下，在利益诉求主要是围绕经济利益方面和社会政策方面的问题（而不是政治利益问题）这一前提之下，来自民间分散的、经济的或社会的利益诉求，最好是由政府职能部门从管理者的角度来进行发现和整合，由社会个体自行集结和临时的乌合抱团，达到非法的组织化的性质和程度，则既是宪法不允许的，也是地方政府维稳综治部门重点防控对象。所以，从提高政府化解社会矛盾的功能及其有效性的角度而言，与其等到民间百姓个体自行集结和临时的乌合抱团去自发整合表达其分散的利益诉求，不如由政府部门提前发现并进行官方的整合和政策性的一致性对待；与其由民间百姓自行组织（这往往是不被允许的），还不如政府官方帮助他们合法地组织化地表达，也就是引导到政府体制内的组织化表达。
再次，这里涉及的另外一个关键敏感问题，就是在从单位化到社会化的过程中，社会原子化了。在基层组织或涣散、或薄弱，社会弱势群体无法归属到相应的正式组织表达其个体利益诉求时，大量社会个体无法进行合理的利益诉求的组织化表达，或者他们认为现有的组织代表不了和代表不到他们的切身利益，他们就会自己组织起来代表自己的利益，维护他们认为受到损害的自身利益，以至于以“集结”起来的“弱者的身份”本身作为武器，对抗或冲击有关的领导机关、政策部门或办事机构。这是当前社会非传统安全面对的最大的麻烦，也是一直以来社会矛盾和利益冲突解决不好，动辄上升为较大规模的群体性事件的主要原因。事实上，当前诸多分散的社会利益主体表达的往往也只是涉及个体的、非常具体的局部利益问题，甚至是彼此不同、相互冲突的要求和议题，同时，在利益表达过程中也并非经过理性斟酌考虑后形成的可行方案，更多仅仅是在所处境遇中积聚而成的内在负面情绪的驱使下做出的夸大事实、甚至单纯发泄的非理性化表达。在这样的情况下，传统的“通过组织表达”和如今集结上访、集聚闹访之类的“自行组织表达”之间，就形成了巨大的组织张力，这既对地方党委政府的工作构成巨大压力，也对社会自身稳定构成局部危胁。此时若能改变全能型政府传统的社会控制思路，采用有限型政府的现代社会治理思路，谨慎借助社会协同体系中非政府组织的力量，稳健引入第三部门或非政府组织（主要是依托政府社团局批准成立的社会工作性质的一些社会组织，也就是与政府一道共同进行社会管理的非政府的组织，也可以说是社会组织对社会进行自我管理的组织）的缓冲和润滑机制，以非政府（但由政府实际授权）的组织的方式，能够在一定程度上将社会中弱势的、分散的个体“编织”到政府批准成立的社会组织里，或体现行业性特征、或体现区域性质特征、或体现基层性特征，将高度凌乱分散的个体利益诉求，由合法的第三方的组织化的渠道，而不是政府的组织化的渠道，整合成合法合理合情的群体性的利益诉求，再以组织的代表成员的方式实现与政府部门的理性对话或平等协商，这就是一种社会矛盾的协同治理机制，其前提是有平等对话的双方，而且双方是组织对组织、机构对机构，而不是一群个体不合法地临时组织起来对一个政府的机构，或不去司法专闹政府，最后倒逼政府迫于压力而不得不为闹的人解决问题，而不闹的人却反而得不到同类问题的解决，这使得社会维稳工作难度太高、成本巨大。社会矛盾的协同治理机制，可以在传统的全能型政府的社会控制方式失灵、而现如今来自民间的某些无政府倾向的社会自发组织方式苗头上升的情况下，以创新的社会组织方式和管理手段来提升政府解决社会矛盾、化解利益冲突、处置群体性事件的能力。“组织是通往政治权力之路”，有组织的表达就是由这样一些提出要求的团体来实现的，其成员来自许多单位和地方，它们还具有与其成员和较广大的公众进行交流的手段，从而更易于与其他利益主体形成双向对等的关系。在政治过程中平等对话，正是社会问题避免走向政治问题的解决之道。社会矛盾和社会利益冲突的化解，如何被政府自身主动地、智慧地引导到政府体制外的社会组织化再表达给政府，这是一个民主的、法治的、责任的政府在社会管理机制上的集中体现。
最后，调动各种社会力量，运用各类社会资源，对社会矛盾进行全过程管理。从社会矛盾本身的产生和发展过程可见，当前加强和创新社会管理过程中，有效化解社会矛盾，最迫切的是形成风险管理和应急管理相互衔接、全覆盖的整体治理格局，实现由事后应急处置向社会风险管理的关口前移，及时调节和应对社会矛盾及其带来的社会公共危机，形成反应灵敏、运行高效的工作机制。社会矛盾化解协同治理机制柔性的结构设计及其运行方式，能够将应急处置与日常管理有机的衔接起来，既借助网格管理的信息系统和核心优势及时发现和化解社会矛盾，又依赖网络的强大动员和资源整合能力进行有效的应急处置，寓应急管理于日常社会管理之中。既着眼于矛盾激化后的应急处置，更关注社会管理理念、主体、方式、机制和体制等方面全方位的变革和创新，从而建立起更为长效的源头阻断机制。
（本文系国家社会科学基金重大招标项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”子项目“应对重大突发公共事件的GOV-NGO社会协同治理机制”的阶段性研究成果，项目编号：08