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摘 要 我国流域水环境问题逐步成为人们所关注的热点问题，建立和完善流域生态补偿机制已经刻不容缓，。本文通过对国内已有的流域生态补偿的概念进行分析得出自己的观点并探讨其理论基础，进而指出我国流域生态补偿机制实施层面的问题和难点，同时也分析了建立和完善该机制的必要性，最后重点分析了我国流域生态补偿如何得以贯彻和执行，以期对我国生态补偿有所裨益。
关键词 生态补偿 流域生态补偿 机制
一、流域生态补偿的概述和理论基础
（一）生态补偿和流域生态补偿的概述
目前，学术界对于生态补偿的定义尚不统一，代表性的观点有以下三种：广义说、约定说、目的说。我个人赞同广义说，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。
然而，从广义的生态补偿说来看，流域生态补偿是指为恢复、维持、改善流域内生态环境，对由于经济社会活动给流域生态系统和自然资源造成的破坏及对流域环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理，以及对因流域环境保护丧失发展机会、付出积极成本的上游区域群体进行的资金、政策、实物等方式的补偿。
（二）流域生态补偿的理论基础
法学的公平正义与权利义务对等理论是流域生态补偿法律机制的理论基础。法学的公平正义具体到了环境保护领域体现为环境公平。流域生态补偿兼具有激励与约束的双重作用，倘若流域的上游地区履行了保护生态环境、维持生态平衡的义务，下游地区的环境污染与破坏行为也会得到遏制，流域生态的公平正义价值才能得到实现。因此，“法的每一个命令都决定着一种利益的冲突，法起源于对立利益的斗争，法的最高任务是平衡利益。”
二、我国流域生态补偿机制实施层面的问题与难点
（一）责任主体、补偿标准确定难
在流域生态补偿机制中，关键的是上下游的责任关系的界定问题。一般来说，越将责任主体具体化，补偿的难度就越大。而在补偿标准的确定上，因为补偿评估过于单一化，致使补偿标准难以确定，生态补偿标准普遍偏低。
（二）补偿方式单一、资金严重不足
政府的财政补贴一直是我国生态补偿的首要方式。基于政府补偿比重过大，没有充分发挥市场补偿的作用，缺乏行之有效的流域生态补偿资金的投资融资渠道策略，使得我国生态补偿方式单一，难以应对流域生态补偿的资金短缺问题。
（三）有关法律、法规的缺失，适用性差
在我国，目前还没有一部统一的有关流域生态补偿的法律，有关流域生态补偿的规定内容主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件中。很多地方性法规、规章、政策，都没有专门、明确规定流域生态补偿的内容。
（四）政府的环保工作与流域生态补偿缺乏协调性
各级政府的管理权限是以严格行政区域划分的，即某一级政府的环境保护主管部门对一定区域内的某一特定方面的环境保护、生态补偿进行管理。这样导致的结果是流域补偿行为在横向和纵向上的分割。所以，建立健全权威、高效的协调机制是顺利实施生态补偿的关键和前提。
三、建立和完善流域生态补偿机制的必要性
（一）建立流域生态补偿机制是加快推进流域生态区域建设的客观要求，且也有利于实现流域生态保护的良性循环。
广大流域生态功能区是重要的生态屏障。通过建立生态补偿机制，可以弥补政府在生态环境方面投入的不足，为生态环境保护提供稳定的资金来源，并通过建立科学的资金投入、管理和反馈机制，用尽量少的资金达到最佳的治理效果，促进生态环境保护的良性循环。
（二）完善流域生态补偿机制更有利于从实际出发建立科学合理的生态补偿机制，逐步实现流域生态环境的可持续发展。
流域生态补偿问题牵扯到许多部门和地区，具有不同的补偿内容和补偿方式。流域生态补偿机制是环境保护、环境建设与市场机制相结合的一项制度，建立和完善生态补偿机制，就必须坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的重要原则，根据不同的补偿内容和补偿方式建立科学合理的流域生态补偿机制，从而真正实现流域生态环境的可持续发展。
四、我国流域生态补偿机制的贯彻与执行
（一）把握流域生态补偿的关键技术
1、识别流域生态补偿相关利益主体
流域生态补偿的利益相关者有三类：（1）流域资源的所有者；（2）流域资源的开发使用者；（3）流域资源的管理者。流域生态补偿的客体也可以理解为两类：一是生态保护者；二是减少生态破坏者。因此，实现流域生态补偿机制贯彻的首要任务就是要识别流域生态补偿的利益主体，知道它是如何进行分类的，明确主体、客体的关系。
2、确定流域生态补偿标准
（1）下游对上游的补偿标准：由于上游地区提供的生态系统服务价值使全流域受益，下游地区应该为其享用的生态服务价值付费，生态补偿标准通过成本测算来确定。①基于上游生态保护成本的生态补偿标准核定。②基于发展机会成本的生态补偿标准核定。
（2）上游对下游的补偿标准：当上游地区的水资源利用或污染排放超过了相应的总量控制标准或跨界断面的考核标准时，对下游地区造成的损失应由上游地区补偿，主要与超标污染物的种类、浓度、水量、超标时间等因素有关。①基于流域断面水质水量的生态补偿标准核定。②基于水污染经济影响损失函数的生态补偿标准核定。
3、选择适宜的流域生态补偿方式
（1）资金补偿。由于上游对水资源保护所做的努力，最大的受益者是流域下游，因此，资金补偿的主体是流域下游政府，同时，上游区域也是生态建设的受益者，也是补偿主体之一。 （2）政策补偿。政策补偿是上级政府对下级政府的权力和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，制订一系列创新性政策，在投资项目、产业发展和财政税收等方面加大了对流域上游的支持和优惠力度，促进流域上游经济发展并筹集资金。
（3）产业补偿。产业补偿政策需要把流域作为一个系统来考虑，在一个流域框架内考虑产业的布局与资源的配置，壮大与发展流域上游产业，增强其自身的造血功能是缩小上下游发展差距、提高当地人民生活水平的最好办法。
（4）市场补偿。流域生态补偿市场机制的形成是有前提的，包括流域上下游生态服务供需矛盾尖锐；公众对流域生态服务功能与价值的认可；产权清晰，公众或政府具有制度创新的意识；成本效益分析结果较好。
（二）完善流域生态补偿机制的相关建议
1、完善政府与流域各地区的基础工作
（1）国家与流域各地区有关部门开展合作，完善重要断面的水量、水质、含沙量的检测工作，并对跨界断面指标采取联合监测，形成权威的、公开的现代化监测与信息发布体系。
（2）上级政府牵头，联合跨区域地方政府，共同完成水资源使用权与排污权的划分，协商确定交界断面水质水量标准及相关的考核指标体系，作为实施流域生态补偿的参考和依据。
2、通过试点逐步探索完善
流域生态补偿是贯彻落实科学发展观的重要举措，意义十分重大，但又没有现成的模式可以套用，需要针对不同类型的问题，通过试点总结经验并不断提高和完善，逐步建立健全能够适用于不同流域类型的生态补偿机制。建议根据现实情况，将流域生态补偿工作的开展分为三个阶段。初期为启动阶段，完善基础工作，在部分领域开展试点，综合运用多种措施。中期为机制建立和完善阶段，拓宽生态补偿资金渠道，明确利益主体间的相互关系。后期为总结提高阶段，对前两个阶段的政策措施进行总结、完善。
3、建立和完善管理机制与法律、法规，加强流域生态保护立法
建立由流域生态补偿各利益相关方参与的管理体制、运行机制、协商机制和公众参与机制，明确各方权利与责任，并结合试点地区逐步探索完善。
通过试点过程中各种经验的累积，逐步制定流域生态补偿的相关条例、法规，形成以法律、法规为依据的、相对成熟的补偿方式。制定专向流域生态保护法，对流域资源开发与管理、流域生态环境保护与建设及流域生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定与协调，以保障流域生态补偿机制很好地建立。
五、结语
流域生态补偿是实现流域内环境保护和水资源开发利用的公正性的重要法律制度，建立流域生态补偿机制，对于保护流域内水环境具有十分重要的意义。流域生态补偿机制的完善是一项长期而又巨大的工程，积极探索新的补偿标准、补偿方式以完善该机制尚需更加深入的研究。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].中国法制出版社，2008.
[2]吕宗梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新[M].中国法制出版社，2003.
[3]杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学，2005，（3）.
[4]幸红.流域生态补偿机制相关法律问题探讨—以珠江流域为例[J].时代法学，2007，（8）.
[5]张文显.当代西方法学思想[M].辽宁人民出版社，1988.
[6]韩艳梅.流域生态补偿机制的完善措施[J].广东农业科学报，2009，（11）.
[7]车环平.我国生态补偿机制存在的问题及对策[J].重庆科技学院学报，2009，（7）.
[8]傅杰桢.浅析生态补偿机制的实现途径[J].科技风，2008，（9）.
[9]张惠远.流域生态补偿关键环节何在[J].中国环境报，2011，（2）.
[10]许凤冉，阮本清，王成丽.流域生态补偿理论探索与案例研究[M].中国水利水电出版社，2010，7.
[11]万本太，邹首民.走向实践的生态补偿—案例分析与探索[M].中国环境科学出版社，2008，10.
关键词 生态补偿 流域生态补偿 机制
一、流域生态补偿的概述和理论基础
（一）生态补偿和流域生态补偿的概述
目前，学术界对于生态补偿的定义尚不统一，代表性的观点有以下三种：广义说、约定说、目的说。我个人赞同广义说，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。
然而，从广义的生态补偿说来看，流域生态补偿是指为恢复、维持、改善流域内生态环境，对由于经济社会活动给流域生态系统和自然资源造成的破坏及对流域环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理，以及对因流域环境保护丧失发展机会、付出积极成本的上游区域群体进行的资金、政策、实物等方式的补偿。
（二）流域生态补偿的理论基础
法学的公平正义与权利义务对等理论是流域生态补偿法律机制的理论基础。法学的公平正义具体到了环境保护领域体现为环境公平。流域生态补偿兼具有激励与约束的双重作用，倘若流域的上游地区履行了保护生态环境、维持生态平衡的义务，下游地区的环境污染与破坏行为也会得到遏制，流域生态的公平正义价值才能得到实现。因此，“法的每一个命令都决定着一种利益的冲突，法起源于对立利益的斗争，法的最高任务是平衡利益。”
二、我国流域生态补偿机制实施层面的问题与难点
（一）责任主体、补偿标准确定难
在流域生态补偿机制中，关键的是上下游的责任关系的界定问题。一般来说，越将责任主体具体化，补偿的难度就越大。而在补偿标准的确定上，因为补偿评估过于单一化，致使补偿标准难以确定，生态补偿标准普遍偏低。
（二）补偿方式单一、资金严重不足
政府的财政补贴一直是我国生态补偿的首要方式。基于政府补偿比重过大，没有充分发挥市场补偿的作用，缺乏行之有效的流域生态补偿资金的投资融资渠道策略，使得我国生态补偿方式单一，难以应对流域生态补偿的资金短缺问题。
（三）有关法律、法规的缺失，适用性差
在我国，目前还没有一部统一的有关流域生态补偿的法律，有关流域生态补偿的规定内容主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件中。很多地方性法规、规章、政策，都没有专门、明确规定流域生态补偿的内容。
（四）政府的环保工作与流域生态补偿缺乏协调性
各级政府的管理权限是以严格行政区域划分的，即某一级政府的环境保护主管部门对一定区域内的某一特定方面的环境保护、生态补偿进行管理。这样导致的结果是流域补偿行为在横向和纵向上的分割。所以，建立健全权威、高效的协调机制是顺利实施生态补偿的关键和前提。
三、建立和完善流域生态补偿机制的必要性
（一）建立流域生态补偿机制是加快推进流域生态区域建设的客观要求，且也有利于实现流域生态保护的良性循环。
广大流域生态功能区是重要的生态屏障。通过建立生态补偿机制，可以弥补政府在生态环境方面投入的不足，为生态环境保护提供稳定的资金来源，并通过建立科学的资金投入、管理和反馈机制，用尽量少的资金达到最佳的治理效果，促进生态环境保护的良性循环。
（二）完善流域生态补偿机制更有利于从实际出发建立科学合理的生态补偿机制，逐步实现流域生态环境的可持续发展。
流域生态补偿问题牵扯到许多部门和地区，具有不同的补偿内容和补偿方式。流域生态补偿机制是环境保护、环境建设与市场机制相结合的一项制度，建立和完善生态补偿机制，就必须坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的重要原则，根据不同的补偿内容和补偿方式建立科学合理的流域生态补偿机制，从而真正实现流域生态环境的可持续发展。
四、我国流域生态补偿机制的贯彻与执行
（一）把握流域生态补偿的关键技术
1、识别流域生态补偿相关利益主体
流域生态补偿的利益相关者有三类：（1）流域资源的所有者；（2）流域资源的开发使用者；（3）流域资源的管理者。流域生态补偿的客体也可以理解为两类：一是生态保护者；二是减少生态破坏者。因此，实现流域生态补偿机制贯彻的首要任务就是要识别流域生态补偿的利益主体，知道它是如何进行分类的，明确主体、客体的关系。
2、确定流域生态补偿标准
（1）下游对上游的补偿标准：由于上游地区提供的生态系统服务价值使全流域受益，下游地区应该为其享用的生态服务价值付费，生态补偿标准通过成本测算来确定。①基于上游生态保护成本的生态补偿标准核定。②基于发展机会成本的生态补偿标准核定。
（2）上游对下游的补偿标准：当上游地区的水资源利用或污染排放超过了相应的总量控制标准或跨界断面的考核标准时，对下游地区造成的损失应由上游地区补偿，主要与超标污染物的种类、浓度、水量、超标时间等因素有关。①基于流域断面水质水量的生态补偿标准核定。②基于水污染经济影响损失函数的生态补偿标准核定。
3、选择适宜的流域生态补偿方式
（1）资金补偿。由于上游对水资源保护所做的努力，最大的受益者是流域下游，因此，资金补偿的主体是流域下游政府，同时，上游区域也是生态建设的受益者，也是补偿主体之一。 （2）政策补偿。政策补偿是上级政府对下级政府的权力和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，制订一系列创新性政策，在投资项目、产业发展和财政税收等方面加大了对流域上游的支持和优惠力度，促进流域上游经济发展并筹集资金。
（3）产业补偿。产业补偿政策需要把流域作为一个系统来考虑，在一个流域框架内考虑产业的布局与资源的配置，壮大与发展流域上游产业，增强其自身的造血功能是缩小上下游发展差距、提高当地人民生活水平的最好办法。
（4）市场补偿。流域生态补偿市场机制的形成是有前提的，包括流域上下游生态服务供需矛盾尖锐；公众对流域生态服务功能与价值的认可；产权清晰，公众或政府具有制度创新的意识；成本效益分析结果较好。
（二）完善流域生态补偿机制的相关建议
1、完善政府与流域各地区的基础工作
（1）国家与流域各地区有关部门开展合作，完善重要断面的水量、水质、含沙量的检测工作，并对跨界断面指标采取联合监测，形成权威的、公开的现代化监测与信息发布体系。
（2）上级政府牵头，联合跨区域地方政府，共同完成水资源使用权与排污权的划分，协商确定交界断面水质水量标准及相关的考核指标体系，作为实施流域生态补偿的参考和依据。
2、通过试点逐步探索完善
流域生态补偿是贯彻落实科学发展观的重要举措，意义十分重大，但又没有现成的模式可以套用，需要针对不同类型的问题，通过试点总结经验并不断提高和完善，逐步建立健全能够适用于不同流域类型的生态补偿机制。建议根据现实情况，将流域生态补偿工作的开展分为三个阶段。初期为启动阶段，完善基础工作，在部分领域开展试点，综合运用多种措施。中期为机制建立和完善阶段，拓宽生态补偿资金渠道，明确利益主体间的相互关系。后期为总结提高阶段，对前两个阶段的政策措施进行总结、完善。
3、建立和完善管理机制与法律、法规，加强流域生态保护立法
建立由流域生态补偿各利益相关方参与的管理体制、运行机制、协商机制和公众参与机制，明确各方权利与责任，并结合试点地区逐步探索完善。
通过试点过程中各种经验的累积，逐步制定流域生态补偿的相关条例、法规，形成以法律、法规为依据的、相对成熟的补偿方式。制定专向流域生态保护法，对流域资源开发与管理、流域生态环境保护与建设及流域生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定与协调，以保障流域生态补偿机制很好地建立。
五、结语
流域生态补偿是实现流域内环境保护和水资源开发利用的公正性的重要法律制度，建立流域生态补偿机制，对于保护流域内水环境具有十分重要的意义。流域生态补偿机制的完善是一项长期而又巨大的工程，积极探索新的补偿标准、补偿方式以完善该机制尚需更加深入的研究。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].中国法制出版社，2008.
[2]吕宗梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新[M].中国法制出版社，2003.
[3]杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学，2005，（3）.
[4]幸红.流域生态补偿机制相关法律问题探讨—以珠江流域为例[J].时代法学，2007，（8）.
[5]张文显.当代西方法学思想[M].辽宁人民出版社，1988.
[6]韩艳梅.流域生态补偿机制的完善措施[J].广东农业科学报，2009，（11）.
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[8]傅杰桢.浅析生态补偿机制的实现途径[J].科技风，2008，（9）.
[9]张惠远.流域生态补偿关键环节何在[J].中国环境报，2011，（2）.
[10]许凤冉，阮本清，王成丽.流域生态补偿理论探索与案例研究[M].中国水利水电出版社，2010，7.
[11]万本太，邹首民.走向实践的生态补偿—案例分析与探索[M].中国环境科学出版社，2008，10.