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世界银行和中国财政部对公私合营合办医疗持乐观与支持态度，但卫生系统的部分人士则报以怀疑的目光
国务院委托14部委进行医疗改革方案的设计，具体方案现在无从得知。但是根据温家宝总理今年所做的政府工作报告可以得知，新的医改方案肯定会着重强调医疗“公共物品”的属性以及非营利性。那么这是否意味着医疗部门应该全部由政府或者国有资本控制？在未来的中国医疗体系中，非公有资本应该发挥什么样的作用？3月21日在北京召开的“中国公共部门与私营部门合作论坛”上，在医疗领域进行公私合作（PPP模式）被设定为本次论坛的中心议题，并且得到了许多与会者的支持。
此次论坛由世界银行所属的国际金融公司（IFC）和中国财政部、卫生部联合举办。IFC东亚和太平洋局副局长冯桂婷女士解释说，公私部门的合作，即“PPP模式”，在许多地方以不同的方式参与医疗卫生行业，每一种方式都是为了满足某一些公共政策规定的目标，并同时符合当地条件及私营部门的能力。在探索以PPP模式提高医疗服务方面，北美、欧洲、中东等地方已经有了一些经验。
麦肯锡公司合伙人陈有刚说，PPP模式不是私有化，而是一种公私合作关系，将私人投资作为公共投资的有效补充。针对中国的具体情况，目前来看这种公私合作关系主要有两种：一，政府和民间合作；二，公益性医院和营利性的企业合作。
三大优点
此次论坛的参会者主要来自于中央和各地卫生系统、财政系统的官员以及该领域内的专家学者。对在医疗卫生领域施行PPP模式表示赞同的人认为这种模式有三大优点：一是有利于扩大资金来源，缓解财政压力；二是有助于促进医疗部门的改革，特别是管理水平的提高；三是有助于扩大医疗覆盖面，让更多的人受益。
财政部对于PPP模式是表示支持的。财政部副部长王军在发言时表示，今后中央财政会逐步加大卫生医疗领域的投入，同时也鼓励社会力量参与其中，加强公私合作，以扩大医疗卫生的经费来源。
在医疗资金投入方面，2006年中央财政比2005年同比增长65.4%，2007的预算资金比2006年增长86.8%，显示了国家改善医疗体系的决心。不过，相对于需求来说，这些钱仍然远远不够。2006年10月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时发表重要讲话：“中国人口众多，医疗卫生服务需求大，不能由政府全包起来，还必须注重发挥市场机制的作用，实行政府主导、社会参与的方针，调动各方面的积极性，为群众提供多样化、多层次的医疗卫生服务。”卫生部部长高强在2007年全国卫生工作会议上的总结讲话中也提到“必须坚持多渠道发展卫生事业的方针，鼓励引导社会资金发展医疗卫生服务。”
国际金融公司作为世界银行集团下属的营利性的私人部门是此次论坛的发起者，也是在医疗领域引入PPP模式的坚定支持者。国际金融公司负责亚洲和拉美业务的副总裁Farida Khambata女士说：“中国的医疗卫生领域面临许多重要的问题，依靠公共部门提供所有的医疗卫生服务和所需的资金显然不可行。国际趋势越来越指向由私营部门作为公共医疗卫生体系的合作伙伴发挥日益重要的作用。尤其是在医疗卫生的提供方面，许多国家正在重新考虑公共部门和私营部门的各自定位，更多地采用市场机制，提高医疗卫生服务的效率和质量。IFC相信，私营部门的参与不仅支持公共部门的工作，还有利于加速中国医疗卫生体系的改革，实现平等和高效。”
目前，IFC在中国医疗卫生领域的工作重点是专科医院。IFC认为专科医院具有巨大的发展潜力，并且私营部门可以在诊断服务方面发挥更重要的作用。到目前为止，IFC在中国尝试投资了两个医疗项目，均是专科医院：2005年为北京和上海的和睦家医院及诊所贷款6488万元人民币（折合800万美元）；2006年为爱尔眼科医院集团提供6400万人民币（折合810万美元）贷款。北京和睦家医院1996年批准设立，是首家中外合资合作的医院，合作双方是美中互利工业公司和中国医学科学院。
“IFC在中国医疗领域进行投资的目的之一，就是要协助中国医疗机构达到国际水平，”IFC医疗与教育局局长Patrick Leahy说，“我们投资的中国医院正在带动整个私营医疗服务质量的提高，扩大获得医疗服务的渠道，推动在国际上进行医疗领域最佳实践的交流。”Patrick认为，和睦家以及爱尔眼科医院均实现了改善医疗水平、为患者提供优质服务的目标。
北京新世纪国际儿童医院也是一个公私合营的案例。这是一座私人营利性中外合资医院。其中私人投资占65%，北京儿童医院占35%。该医院院长伍德威（David Wood）说，这种模式可以提高资源的利用效率：合资医院可以与公立医院共享那些不常用的设备和服务，从而减少对昂贵且不常用的设备的投资，使得费用降低；还可以与公立伙伴共享专家队伍，使小医院共有大医院的丰富资源。新世纪国际儿童医院采用国际化的管理模式，所有高级管理者和医疗领导均具有国际经验，80%的医疗人员会讲英语。
诸多制约因素
然而，也有很多人对在中国医疗行业特别是医院建设中施行PPP模式表示了忧虑。记者从参会人员中了解到，与财政系统人员的明确支持态度形成对照的是，卫生系统内的有些人对于PPP模式所持的态度都不乐观，
一是目前在国内医疗领域最主要的做法就是合资建设医院，或者在公立医院中引入私人资本，包括外资。有人援引国企改革的例子证明公私合营模式在医疗系统内也是行得通的。这显然没有考虑到医疗的“公共物品”属性。辽宁省卫生厅一位参会官员对《经济》记者说，在整个医疗系统内实行公私合营是可行的，但是在具体项目上是很难行得通的。
所谓整个医疗系统内的公私合营是指在公立医院之外，允许民间资本和外资兴建营利性医院。这种做法从政策上到现实中都是可行的，各地的民营医院也层出不穷。但是，按照这位官员的解释，在具体某一个医院项目上，公私合营则会面临很多障碍。首先，国家政策越来越强调公立医院的公益性而非营利性，而私人资本的目标是营利，二者如何共存于一个项目中是一个非常现实的困难。其次，正如新世纪国际儿童医院的院长所言，合资医院可以与公立医院共享昂贵的医疗资源。这就引起来一些人的担心，这种资源共享是否会引发“关联交易”或者国有资源流失？
退一步说，即使公私资本可以在一个具体项目中合营，对老百姓来说可能也只是“镜花水月”，因为除了慈善捐助以外，私人资本的营利性决定了合营项目也必须是营利性的。从理论上讲，如果管理有方，营利性医院的服务不一定是高价的，但是根据已有的案例可以看出，这种概率是比较低的。以和睦家为例，该医院的医疗服务是一流的，收费也是一流的，因此只有极少数有钱人能够成为其顾客。从这个意义上讲，公私合营有助于扩大医疗覆盖面，也仅仅是指扩大了高质量的医疗在富人中的覆盖面，平民百姓从中受益不多。这是针对公私合营模式的第二点忧虑。
据国际金融公司高级医疗项目专家Emmett Moriarty介绍，PPP模式在英国已经实行了很长时间了，获得的公众信任还不够多。90%的人对这一模式持怀疑态度，他们认为这一模式下建立的医疗机构太注重营利性。
在医院之外的更广泛的医疗系统内，公私合营则能发挥它的作用。印度的肺结核防治以及孟加拉国针对营养不良疾病的防治项目都取得了很不错的成绩。国际金融公司Khambata女士在接受《经济》采访时说，在中国，私营部门参与医疗卫生领域才刚刚起步，仍需尝试性地探索公共部门和私营部门的参与比例，找到合适的平衡点。在医疗卫生领域建立公共部门和私营部门的合作关系，并不存在“最佳”的国际通行做法或是单一模式。PPP模式在中国能取得什么样的效果依赖于国家的政策导向。
麦肯锡公司合伙人陈有刚介绍，通过PPP模式进入的外资，一般是垂直型的，只针对某一具体疾病类别，而不是面向整个医疗体系。这样一来，它的实际效果就被大大弱化了，有时候还会打乱一个国家的发展计划，所以PPP应该先从宏观角度切入中国医疗体系。另外，政府也应该对PPP进行引导，将他们引向最需要的领域，同时又不打乱整个体系的规划和运营。
第三，公私合营模式还面临许多政策上的障碍。2000年卫生部和原外经贸部颁布了《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》，规定了最低投资额和中方最低持股不低于30%的准入门槛。这只是其中一项门槛，除此之外，IFC中国区首席代表刘东在接受《经济》采访时说，IFC非常愿意在中国支持各种不同的PPP模式，之所以现在参与的项目少，是因为国家的外汇管制政策限制了外资进入医疗行业。据刘东说，IFC作为一个国际金融机构，只能投资合资医院，而不能投资完全内资的医院，而中国绝大多数医院都是完全内资的。
IFC东亚和太平洋局副局长冯桂婷对此作出了进一步的解释：“中国的政策规定中国内资医院不能接受外汇贷款，而IFC又不能提供人民币贷款业务。IFC投资于和睦家和爱尔眼科医院的资金则全部来源于通过发行熊猫债券所筹集的人民币。”
冯桂婷女士说，“弥补医疗服务需求与医保和医疗服务供应之间的缺口，需要有私营部门的参与。为达到这一目标，中国需要改变监管政策和框架，改善投资环境，使得更多的私营部门能参与这一重要领域的发展。”
不过，随着新的《外资银行管理条例》的实行，外资法人银行可以从事全面外汇和人民币业务，包括对中国境内公民的人民币业务。那么对于国内医疗机构的外资投资限制可能会成为一纸空文。
第四，需要重新界定政府的职能。麦肯锡公司合伙人陈有刚说，在政府与私人资本合作的PPP模式中，政府一方面是裁判员，一方面是运动员，如何协调这两个角色是一个宏观层面的挑战，要明确各方的责、权、利。
世界卫生组织驻华代表贝汉卫博士认为，市场需要确定性，因此需要强有力的政府制定明确规则，使得市场更愿意参与质量、定价等。北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授顾昕认为，医疗服务的市场化和社会公益性可以兼得。他在论坛发言中说，政府应该主导医疗筹资，通过一般税收和社会保险，同时放开医疗服务市场，政府是医疗服务的间接购买者而不仅仅是提供者。
另外，交易成本也是一个不得不考虑的因素。PPP模式可以在卫生部门引入或增加非政府利益相关者的参与，但是交易成本比较高。政府和私营部门的工作方式不同，二者如何协调是一个挑战。原来的医院是全部国有的，沟通起来完全是上下级关系，相对比较容易。在引入PPP模式之后，就引入了很多利益相关方，各方的利益不一致，沟通起来就会经常出问题，国外已经有这样的教训。如果外资参与PPP，考虑到文化差异等因素，挑战更大。
国务院委托14部委进行医疗改革方案的设计，具体方案现在无从得知。但是根据温家宝总理今年所做的政府工作报告可以得知，新的医改方案肯定会着重强调医疗“公共物品”的属性以及非营利性。那么这是否意味着医疗部门应该全部由政府或者国有资本控制？在未来的中国医疗体系中，非公有资本应该发挥什么样的作用？3月21日在北京召开的“中国公共部门与私营部门合作论坛”上，在医疗领域进行公私合作（PPP模式）被设定为本次论坛的中心议题，并且得到了许多与会者的支持。
此次论坛由世界银行所属的国际金融公司（IFC）和中国财政部、卫生部联合举办。IFC东亚和太平洋局副局长冯桂婷女士解释说，公私部门的合作，即“PPP模式”，在许多地方以不同的方式参与医疗卫生行业，每一种方式都是为了满足某一些公共政策规定的目标，并同时符合当地条件及私营部门的能力。在探索以PPP模式提高医疗服务方面，北美、欧洲、中东等地方已经有了一些经验。
麦肯锡公司合伙人陈有刚说，PPP模式不是私有化，而是一种公私合作关系，将私人投资作为公共投资的有效补充。针对中国的具体情况，目前来看这种公私合作关系主要有两种：一，政府和民间合作；二，公益性医院和营利性的企业合作。
三大优点
此次论坛的参会者主要来自于中央和各地卫生系统、财政系统的官员以及该领域内的专家学者。对在医疗卫生领域施行PPP模式表示赞同的人认为这种模式有三大优点：一是有利于扩大资金来源，缓解财政压力；二是有助于促进医疗部门的改革，特别是管理水平的提高；三是有助于扩大医疗覆盖面，让更多的人受益。
财政部对于PPP模式是表示支持的。财政部副部长王军在发言时表示，今后中央财政会逐步加大卫生医疗领域的投入，同时也鼓励社会力量参与其中，加强公私合作，以扩大医疗卫生的经费来源。
在医疗资金投入方面，2006年中央财政比2005年同比增长65.4%，2007的预算资金比2006年增长86.8%，显示了国家改善医疗体系的决心。不过，相对于需求来说，这些钱仍然远远不够。2006年10月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十五次集体学习时发表重要讲话：“中国人口众多，医疗卫生服务需求大，不能由政府全包起来，还必须注重发挥市场机制的作用，实行政府主导、社会参与的方针，调动各方面的积极性，为群众提供多样化、多层次的医疗卫生服务。”卫生部部长高强在2007年全国卫生工作会议上的总结讲话中也提到“必须坚持多渠道发展卫生事业的方针，鼓励引导社会资金发展医疗卫生服务。”
国际金融公司作为世界银行集团下属的营利性的私人部门是此次论坛的发起者，也是在医疗领域引入PPP模式的坚定支持者。国际金融公司负责亚洲和拉美业务的副总裁Farida Khambata女士说：“中国的医疗卫生领域面临许多重要的问题，依靠公共部门提供所有的医疗卫生服务和所需的资金显然不可行。国际趋势越来越指向由私营部门作为公共医疗卫生体系的合作伙伴发挥日益重要的作用。尤其是在医疗卫生的提供方面，许多国家正在重新考虑公共部门和私营部门的各自定位，更多地采用市场机制，提高医疗卫生服务的效率和质量。IFC相信，私营部门的参与不仅支持公共部门的工作，还有利于加速中国医疗卫生体系的改革，实现平等和高效。”
目前，IFC在中国医疗卫生领域的工作重点是专科医院。IFC认为专科医院具有巨大的发展潜力，并且私营部门可以在诊断服务方面发挥更重要的作用。到目前为止，IFC在中国尝试投资了两个医疗项目，均是专科医院：2005年为北京和上海的和睦家医院及诊所贷款6488万元人民币（折合800万美元）；2006年为爱尔眼科医院集团提供6400万人民币（折合810万美元）贷款。北京和睦家医院1996年批准设立，是首家中外合资合作的医院，合作双方是美中互利工业公司和中国医学科学院。
“IFC在中国医疗领域进行投资的目的之一，就是要协助中国医疗机构达到国际水平，”IFC医疗与教育局局长Patrick Leahy说，“我们投资的中国医院正在带动整个私营医疗服务质量的提高，扩大获得医疗服务的渠道，推动在国际上进行医疗领域最佳实践的交流。”Patrick认为，和睦家以及爱尔眼科医院均实现了改善医疗水平、为患者提供优质服务的目标。
北京新世纪国际儿童医院也是一个公私合营的案例。这是一座私人营利性中外合资医院。其中私人投资占65%，北京儿童医院占35%。该医院院长伍德威（David Wood）说，这种模式可以提高资源的利用效率：合资医院可以与公立医院共享那些不常用的设备和服务，从而减少对昂贵且不常用的设备的投资，使得费用降低；还可以与公立伙伴共享专家队伍，使小医院共有大医院的丰富资源。新世纪国际儿童医院采用国际化的管理模式，所有高级管理者和医疗领导均具有国际经验，80%的医疗人员会讲英语。
诸多制约因素
然而，也有很多人对在中国医疗行业特别是医院建设中施行PPP模式表示了忧虑。记者从参会人员中了解到，与财政系统人员的明确支持态度形成对照的是，卫生系统内的有些人对于PPP模式所持的态度都不乐观，
一是目前在国内医疗领域最主要的做法就是合资建设医院，或者在公立医院中引入私人资本，包括外资。有人援引国企改革的例子证明公私合营模式在医疗系统内也是行得通的。这显然没有考虑到医疗的“公共物品”属性。辽宁省卫生厅一位参会官员对《经济》记者说，在整个医疗系统内实行公私合营是可行的，但是在具体项目上是很难行得通的。
所谓整个医疗系统内的公私合营是指在公立医院之外，允许民间资本和外资兴建营利性医院。这种做法从政策上到现实中都是可行的，各地的民营医院也层出不穷。但是，按照这位官员的解释，在具体某一个医院项目上，公私合营则会面临很多障碍。首先，国家政策越来越强调公立医院的公益性而非营利性，而私人资本的目标是营利，二者如何共存于一个项目中是一个非常现实的困难。其次，正如新世纪国际儿童医院的院长所言，合资医院可以与公立医院共享昂贵的医疗资源。这就引起来一些人的担心，这种资源共享是否会引发“关联交易”或者国有资源流失？
退一步说，即使公私资本可以在一个具体项目中合营，对老百姓来说可能也只是“镜花水月”，因为除了慈善捐助以外，私人资本的营利性决定了合营项目也必须是营利性的。从理论上讲，如果管理有方，营利性医院的服务不一定是高价的，但是根据已有的案例可以看出，这种概率是比较低的。以和睦家为例，该医院的医疗服务是一流的，收费也是一流的，因此只有极少数有钱人能够成为其顾客。从这个意义上讲，公私合营有助于扩大医疗覆盖面，也仅仅是指扩大了高质量的医疗在富人中的覆盖面，平民百姓从中受益不多。这是针对公私合营模式的第二点忧虑。
据国际金融公司高级医疗项目专家Emmett Moriarty介绍，PPP模式在英国已经实行了很长时间了，获得的公众信任还不够多。90%的人对这一模式持怀疑态度，他们认为这一模式下建立的医疗机构太注重营利性。
在医院之外的更广泛的医疗系统内，公私合营则能发挥它的作用。印度的肺结核防治以及孟加拉国针对营养不良疾病的防治项目都取得了很不错的成绩。国际金融公司Khambata女士在接受《经济》采访时说，在中国，私营部门参与医疗卫生领域才刚刚起步，仍需尝试性地探索公共部门和私营部门的参与比例，找到合适的平衡点。在医疗卫生领域建立公共部门和私营部门的合作关系，并不存在“最佳”的国际通行做法或是单一模式。PPP模式在中国能取得什么样的效果依赖于国家的政策导向。
麦肯锡公司合伙人陈有刚介绍，通过PPP模式进入的外资，一般是垂直型的，只针对某一具体疾病类别，而不是面向整个医疗体系。这样一来，它的实际效果就被大大弱化了，有时候还会打乱一个国家的发展计划，所以PPP应该先从宏观角度切入中国医疗体系。另外，政府也应该对PPP进行引导，将他们引向最需要的领域，同时又不打乱整个体系的规划和运营。
第三，公私合营模式还面临许多政策上的障碍。2000年卫生部和原外经贸部颁布了《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》，规定了最低投资额和中方最低持股不低于30%的准入门槛。这只是其中一项门槛，除此之外，IFC中国区首席代表刘东在接受《经济》采访时说，IFC非常愿意在中国支持各种不同的PPP模式，之所以现在参与的项目少，是因为国家的外汇管制政策限制了外资进入医疗行业。据刘东说，IFC作为一个国际金融机构，只能投资合资医院，而不能投资完全内资的医院，而中国绝大多数医院都是完全内资的。
IFC东亚和太平洋局副局长冯桂婷对此作出了进一步的解释：“中国的政策规定中国内资医院不能接受外汇贷款，而IFC又不能提供人民币贷款业务。IFC投资于和睦家和爱尔眼科医院的资金则全部来源于通过发行熊猫债券所筹集的人民币。”
冯桂婷女士说，“弥补医疗服务需求与医保和医疗服务供应之间的缺口，需要有私营部门的参与。为达到这一目标，中国需要改变监管政策和框架，改善投资环境，使得更多的私营部门能参与这一重要领域的发展。”
不过，随着新的《外资银行管理条例》的实行，外资法人银行可以从事全面外汇和人民币业务，包括对中国境内公民的人民币业务。那么对于国内医疗机构的外资投资限制可能会成为一纸空文。
第四，需要重新界定政府的职能。麦肯锡公司合伙人陈有刚说，在政府与私人资本合作的PPP模式中，政府一方面是裁判员，一方面是运动员，如何协调这两个角色是一个宏观层面的挑战，要明确各方的责、权、利。
世界卫生组织驻华代表贝汉卫博士认为，市场需要确定性，因此需要强有力的政府制定明确规则，使得市场更愿意参与质量、定价等。北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授顾昕认为，医疗服务的市场化和社会公益性可以兼得。他在论坛发言中说，政府应该主导医疗筹资，通过一般税收和社会保险，同时放开医疗服务市场，政府是医疗服务的间接购买者而不仅仅是提供者。
另外，交易成本也是一个不得不考虑的因素。PPP模式可以在卫生部门引入或增加非政府利益相关者的参与，但是交易成本比较高。政府和私营部门的工作方式不同，二者如何协调是一个挑战。原来的医院是全部国有的，沟通起来完全是上下级关系，相对比较容易。在引入PPP模式之后，就引入了很多利益相关方，各方的利益不一致，沟通起来就会经常出问题，国外已经有这样的教训。如果外资参与PPP，考虑到文化差异等因素，挑战更大。