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[摘 要]文章分析了现行基层财政管理体制存在的主要问题，提出了相应的建议来不断改善地方财政管理体制的建设，缓解县乡的财政困境，进而保证基层政府机构的顺利运转。
[关键词]基层财政 体制 建议
中图分类号： S23 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）25-0104-01
自农改税政策实施以来，不断完善基层财政管理是一种必然趋势。但仍旧存在很多尖锐的矛盾，制约了当地经济的发展和民众生活水平的提高。为了适应新形势发展的需要，建立一套合理的乡镇基层财政管理体制，帮助乡镇基层财政走出困境是一项亟待解决的问题。
一、现行基层财政管理体制存在的问题
（一）基层财政建设无法引起各级的足够重视
作为基层财政部门的乡政府是群众利益的直接相关者，是贯彻实行各项惠农政策方针的中介，因此，乡镇财政工作应当有一定程度上财力的支持。各乡镇财政在机构设置、人事管理和具体业务运作分属各县管辖。目前一些上级部门领导对新形势下乡镇财政工作认识程度不够，简单的以为乡镇财政部门就是领导的会计、财务机构，任意的调动财政工作员工，导致乡镇财政的骨干人员外流过大，进而影响了财政工作的规范化进行。
（二）基层财政事权和财权不对等
乡镇财权过小，事权过大，导致财权和事权不相适应是导致乡镇财政陷入困境最根本的原因。我国目前的实行的分税制虽然划分了中央与各地方的收入分配，但对于各级地方政府间的事权划分的管理体制上仍旧存在很多问题，上级政府下放较多事权却得不到财权的有力保证，造成基层乡镇政府形成有事权无财权的局面，最终只得通过向农民和各乡镇企业来筹集资金，进一步增加农民的负担。这种财权缺乏的现状在一定程度上影响了乡镇政府的正常运转。
（三）基层财政理财积极性不够，经济发展机制不完善
经过税费改革后，基层乡镇政府的自主性收入比例明显减小，村级单位基本上无其他收入，对上级财政划拨的依赖性很强。虽然群众对政府的期望值很高，但由于乡镇财政财力的缺乏，结果总是事与愿违。有的地区为了推动农业和农村经济发展来获得财政收入，推进新型经济发展模式。但由于自身发展机制不完善，不能完全与现代市场适应。由于缺乏完善的筹集资金措施，不能有效的吸收内外资金和社会资金，缺乏有效的监督评价，在一定程度上弱化了财政资金的使用效率。
（四）基层财政管理对债务监管机制不完善
经考察研究发现，一些乡镇形成了巨额债务的现状。主要有以下原因。一是由于旧债，可能是因为这些乡镇的干部人员为了争创佳绩，以乡镇政府的名义向银行贷款兴办企业或是公益事业项目。有的则是由于乡镇机构膨胀，为了弥补资金缺口形成了巨额债务。第二是由于新债。乡镇财政为了化解旧债采取了新建项目的措施，进一步加大了举债数额。新兴项目一旦陷入困境不能正常运行，就会形成旧债还未还清有形成新债的局面。
（五）基层财政干部队伍建设问题日益突出
随着基础财政干部队伍日渐壮大和人事制度的改革，干部的身份出现了双重性的特征。一部分属于公务员管理的原财政人员，另一部分是经过经管结合合并的事业单位人员，相同的工作任务，待遇很大的差别，这样的现状形成了一个突出的社会问题。另一方面，一些乡镇财政的干部在具体的业务工作上受财政局直接领导，但在行政工作上受乡镇政府的领导，形成了工作随意性。经过农村税制改革、机构精简后，老龄化现象比较严重，老员工对于新兴技能的掌握不够，进一步影响了基层财政管理工作的顺利开展。
二、完善基层财政管理体制的建议
（一）完善基层财政管理体制模式
管理体制问题主要涉及到财权的划分问题，对于发展程度不同的乡镇应采取不同的管理体制。一方面，要以平均分配基础公共产品服务为重点，逐渐加强上层财政部门调控力度，尤其要强化省级政府财政部门合理向下级部门分配的责任。另一方面，针对基层财政不同特点，建立不同的管理体制模式。对一些经济发展水平较高的地区实行分税财政体制，按照不同税种来划分事权和财权；对于经济发展水平相对落后的地区实行超收分配、超支补助的财政体制模式，为满足乡镇基本支出提供合理保证。对贫困潦倒、不能保证各部门正常运作的乡镇，采取统收统支的财政体制来保证基层财政机构的正常运转。
（二）创新财政模式支持经济发展
一方面，各基层财政部门可以通过多种方式来盘活集体资产，对一些发展势头良好有潜力的集体经济给予一定程度的扶持，逐渐增加其市场竞争力。，鼓励发展个体的私营经济模式，加大力度来吸引外资企业的入驻。另一方面，可以通过分析各区域的实际状况，充分利用当地的资源，进行农业、林业综合项目的开发。上述的常州市武进区的园林建设就是一个很好的例子。虽然园林项目的运行过程中存在一定的问题，但可以通过相应的措施来保证此项目顺利开展。比如可以在一定范围内放宽抵押贷款条件，简化繁冗手续过程，并提供贷款利率优惠的政策等；还可以发掘当地的资源优势，形成具有一定特色主导的产业链，最终将一些特色龙头企业吸引到园林中来。另一方面，在园区的建设过程中，依据权责对等为基本原则，不断加大对项目管理责任制度探究，对整个项目实施精细化的管理，并不断提高财政的监管水平。
（三）建立化解基层债务的管理机制
要合理划分市县区的收入，提高县乡经济发展积极性，并通过一些措施来化解乡镇债务。首先，要对已经形成的债务合理细化，制定对应的化解规划，依据分批分次逐步化解的方针。其次，要建立偿债准备金来专门应对债务的化解。各乡镇在年度预算中应提取一定比例的行政事业性财政收入资金来成立偿债准备金来化解债务。再次，要依据实际情况来控制新增债务。乡镇机构在发展和建设的过程中，要依据实际情况，量力而行，不能一味的搞一些劳民伤财的建设项目来进一步增加债务数额。最后，要建立基层的债务监督机制。定期对旧债的化解情况跟踪调查，对新增加的债务要进行一定的控制，确保债务的化解举措落到实处。
（四）逐步完善基层财政的转移支付制度
要依据公共服务均等化分配为重点，建立一套规范、合理的财政转移支付制度。依据保障性、激励性和定向性为基本原则，每年划拨一定的财政收入对乡镇进行转移支付。对于一些财政收入并未满足基本支出的乡镇，根据综合考核调查其财政收入、基本支出，为平衡其财政收支，采取基本运转转移支付制度来确定转移支付额。对于区域布局做出贡献的地区采用专项转移支付制度，尽量使得财物向下级转移。对于生态建设具有示范性影响的乡镇给予较大程度的财政转移倾斜，逐步均衡各基层区域间基本财政的保障能力，并未均等分配公共服务提供合理保证。
（五）逐步完善各种财政规章制度保证基层财政依法理财
建立和完善各项规章制度，并依据实际情况来指导各基层财政实践工作。要保证建立一套安全有序的规章制度和合理化的业务流程来强化财政工作的监督，进而逐步规范基层财政的集中支付程序。保证基层财政的各项日常工作都能做到有法可依、有法必依，对于预算的编制、调整等各项工作也要依据法定的程序经过同级人大审查批准后实施，确保各类改革举措都能够依法落实，为各基层政权机构的正常运转提供合理保证，进而做到真正的依法理财，形成一套有利于基层乡镇健康发展的财政管理机制。
[关键词]基层财政 体制 建议
中图分类号： S23 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）25-0104-01
自农改税政策实施以来，不断完善基层财政管理是一种必然趋势。但仍旧存在很多尖锐的矛盾，制约了当地经济的发展和民众生活水平的提高。为了适应新形势发展的需要，建立一套合理的乡镇基层财政管理体制，帮助乡镇基层财政走出困境是一项亟待解决的问题。
一、现行基层财政管理体制存在的问题
（一）基层财政建设无法引起各级的足够重视
作为基层财政部门的乡政府是群众利益的直接相关者，是贯彻实行各项惠农政策方针的中介，因此，乡镇财政工作应当有一定程度上财力的支持。各乡镇财政在机构设置、人事管理和具体业务运作分属各县管辖。目前一些上级部门领导对新形势下乡镇财政工作认识程度不够，简单的以为乡镇财政部门就是领导的会计、财务机构，任意的调动财政工作员工，导致乡镇财政的骨干人员外流过大，进而影响了财政工作的规范化进行。
（二）基层财政事权和财权不对等
乡镇财权过小，事权过大，导致财权和事权不相适应是导致乡镇财政陷入困境最根本的原因。我国目前的实行的分税制虽然划分了中央与各地方的收入分配，但对于各级地方政府间的事权划分的管理体制上仍旧存在很多问题，上级政府下放较多事权却得不到财权的有力保证，造成基层乡镇政府形成有事权无财权的局面，最终只得通过向农民和各乡镇企业来筹集资金，进一步增加农民的负担。这种财权缺乏的现状在一定程度上影响了乡镇政府的正常运转。
（三）基层财政理财积极性不够，经济发展机制不完善
经过税费改革后，基层乡镇政府的自主性收入比例明显减小，村级单位基本上无其他收入，对上级财政划拨的依赖性很强。虽然群众对政府的期望值很高，但由于乡镇财政财力的缺乏，结果总是事与愿违。有的地区为了推动农业和农村经济发展来获得财政收入，推进新型经济发展模式。但由于自身发展机制不完善，不能完全与现代市场适应。由于缺乏完善的筹集资金措施，不能有效的吸收内外资金和社会资金，缺乏有效的监督评价，在一定程度上弱化了财政资金的使用效率。
（四）基层财政管理对债务监管机制不完善
经考察研究发现，一些乡镇形成了巨额债务的现状。主要有以下原因。一是由于旧债，可能是因为这些乡镇的干部人员为了争创佳绩，以乡镇政府的名义向银行贷款兴办企业或是公益事业项目。有的则是由于乡镇机构膨胀，为了弥补资金缺口形成了巨额债务。第二是由于新债。乡镇财政为了化解旧债采取了新建项目的措施，进一步加大了举债数额。新兴项目一旦陷入困境不能正常运行，就会形成旧债还未还清有形成新债的局面。
（五）基层财政干部队伍建设问题日益突出
随着基础财政干部队伍日渐壮大和人事制度的改革，干部的身份出现了双重性的特征。一部分属于公务员管理的原财政人员，另一部分是经过经管结合合并的事业单位人员，相同的工作任务，待遇很大的差别，这样的现状形成了一个突出的社会问题。另一方面，一些乡镇财政的干部在具体的业务工作上受财政局直接领导，但在行政工作上受乡镇政府的领导，形成了工作随意性。经过农村税制改革、机构精简后，老龄化现象比较严重，老员工对于新兴技能的掌握不够，进一步影响了基层财政管理工作的顺利开展。
二、完善基层财政管理体制的建议
（一）完善基层财政管理体制模式
管理体制问题主要涉及到财权的划分问题，对于发展程度不同的乡镇应采取不同的管理体制。一方面，要以平均分配基础公共产品服务为重点，逐渐加强上层财政部门调控力度，尤其要强化省级政府财政部门合理向下级部门分配的责任。另一方面，针对基层财政不同特点，建立不同的管理体制模式。对一些经济发展水平较高的地区实行分税财政体制，按照不同税种来划分事权和财权；对于经济发展水平相对落后的地区实行超收分配、超支补助的财政体制模式，为满足乡镇基本支出提供合理保证。对贫困潦倒、不能保证各部门正常运作的乡镇，采取统收统支的财政体制来保证基层财政机构的正常运转。
（二）创新财政模式支持经济发展
一方面，各基层财政部门可以通过多种方式来盘活集体资产，对一些发展势头良好有潜力的集体经济给予一定程度的扶持，逐渐增加其市场竞争力。，鼓励发展个体的私营经济模式，加大力度来吸引外资企业的入驻。另一方面，可以通过分析各区域的实际状况，充分利用当地的资源，进行农业、林业综合项目的开发。上述的常州市武进区的园林建设就是一个很好的例子。虽然园林项目的运行过程中存在一定的问题，但可以通过相应的措施来保证此项目顺利开展。比如可以在一定范围内放宽抵押贷款条件，简化繁冗手续过程，并提供贷款利率优惠的政策等；还可以发掘当地的资源优势，形成具有一定特色主导的产业链，最终将一些特色龙头企业吸引到园林中来。另一方面，在园区的建设过程中，依据权责对等为基本原则，不断加大对项目管理责任制度探究，对整个项目实施精细化的管理，并不断提高财政的监管水平。
（三）建立化解基层债务的管理机制
要合理划分市县区的收入，提高县乡经济发展积极性，并通过一些措施来化解乡镇债务。首先，要对已经形成的债务合理细化，制定对应的化解规划，依据分批分次逐步化解的方针。其次，要建立偿债准备金来专门应对债务的化解。各乡镇在年度预算中应提取一定比例的行政事业性财政收入资金来成立偿债准备金来化解债务。再次，要依据实际情况来控制新增债务。乡镇机构在发展和建设的过程中，要依据实际情况，量力而行，不能一味的搞一些劳民伤财的建设项目来进一步增加债务数额。最后，要建立基层的债务监督机制。定期对旧债的化解情况跟踪调查，对新增加的债务要进行一定的控制，确保债务的化解举措落到实处。
（四）逐步完善基层财政的转移支付制度
要依据公共服务均等化分配为重点，建立一套规范、合理的财政转移支付制度。依据保障性、激励性和定向性为基本原则，每年划拨一定的财政收入对乡镇进行转移支付。对于一些财政收入并未满足基本支出的乡镇，根据综合考核调查其财政收入、基本支出，为平衡其财政收支，采取基本运转转移支付制度来确定转移支付额。对于区域布局做出贡献的地区采用专项转移支付制度，尽量使得财物向下级转移。对于生态建设具有示范性影响的乡镇给予较大程度的财政转移倾斜，逐步均衡各基层区域间基本财政的保障能力，并未均等分配公共服务提供合理保证。
（五）逐步完善各种财政规章制度保证基层财政依法理财
建立和完善各项规章制度，并依据实际情况来指导各基层财政实践工作。要保证建立一套安全有序的规章制度和合理化的业务流程来强化财政工作的监督，进而逐步规范基层财政的集中支付程序。保证基层财政的各项日常工作都能做到有法可依、有法必依，对于预算的编制、调整等各项工作也要依据法定的程序经过同级人大审查批准后实施，确保各类改革举措都能够依法落实，为各基层政权机构的正常运转提供合理保证，进而做到真正的依法理财，形成一套有利于基层乡镇健康发展的财政管理机制。