从《意见》全文来看，凡涉及农民“三权”的表述显得小心翼翼。《意见》特别提出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
　　尽管《意见》有关条款旨在打消农民进城落户的顾虑，但政策出台后，并未出现农民集中申请变更户口的现象，更多的则是在观望。
　　值得关注的是，就在农民进城落户的政策细则尚未配套之际，一股“逆城镇化”的现象开始出现，此前进城的农民因各种原因无法立足开始返乡，甚至有些城市居民亦考虑向农村流动。虽然不是主流，但依然引起各方的关注。
　　农民变市民不只是户籍登记的变化，它涉及社会保障、教育、医疗、就业等各个方面，需要全面的配套政策落实。
　　这些问题不解决，加之此前以农民宅基地，土地承包经营权、集体土地收益分红权换得一纸有名无实的城市居民户口，农民进城自然顾虑重重。
　　而在另一方面，“农转居”的实际投入成本亦令政府感到压力不小。
　　按照规划，到2020年，郑州市中心城区常住人口将达到700万左右，洛阳市达到350万左右，10个地区性中心城市达到100万以上，13个左右城市（县城）达到50万～100万，争取全省新增1100万左右农村转移人口。
　　实现如此庞大的人群在城镇落户，绝非易事。要在接下来的6年内为这些即将新增的1100多万人口，提供一个城市居民应该享受的教育、医疗乃至水电气等基础设施，官方智库给出了上万亿元投入的估算。
　　今年早些时候，河南省社科院发布了《河南社会发展蓝皮书（2014）》。该蓝皮书以2013年河南省常住人口近44%的城镇化率、户籍人口26.6%的城镇化率测算，以44%减去26.6%，意味着目前居住在城市的居民中，有将近1635万为农民身份的市民，处于半城市化状态。如果要把这些农民转化为市民，以户籍制度改革为例，实现一个农民工的完全市民化，需要投入10万～20万元，以1600万流动人口计算，则至少需要投入1.6万亿元。
　　“尽管这是静态的测算，实际支出可能没这么庞大，但这与我省城市的承受力、经济发展水平不相適应、难以匹配。”谷健全说，河南省现有的城镇化配套体制正面临极大考验。
　　显然，落户成本高是决策者最大的顾虑。
　　城市基础设施的配套也成为户籍改革后城镇化面临的突出问题。以自来水供给为例，今年以来，郑州城区因干旱问题已发生两次供水危机。按照规划到2020年，郑州市中心城区人口要达到700万，而目前仅为300多万。郑州市自来水公司的规划显示，为了配套人口增长，郑州市将新建7个水厂，供水能力达到214万立方米，为目前郑州市供水能力的数倍。但一个尴尬的现实是，目前仅有一座水厂在建，其余规划仅停留在纸面。
　　河南省电力公司亦反映，随着人口向城镇集聚，郑州等大城市和县域农电的迎峰供给也都日渐紧张，大城市限电和农村超负荷区域存在扩大化趋势。而庞大的电网新建和扩容投资以及供地等问题都日渐凸显。
　　此外，教育配套问题也极为迫切。在短时期建立一批合格的教师队伍、能够提供合格教育质量的学校非一朝一夕之事。
　　由于配套改革成本很高，致使各部门的配套政策一时难以到位。“钱从哪里来”仍是户籍改革的主要掣肘因素。

仍处探索阶段

　　耿明斋坦言，户籍改革难点不在户口本身，其背后难题是附着在户籍上的福利保障。
　　学者们预期，为了给户籍改革提供资金保障，政府不得不改革财税政策。目前来看，人口城市化和市民化需要相应的公共财政支撑，而如何分摊流动人口定居所带来的城市化财政负担，依然是一个尚待解决的难题。
　　中国人力资源开发研究会会长刘福垣认为，户籍改革是全体国民公民化和财政分配体制变化的过程，突破口在于政府承担社会保障。他建议，“公民的身份证号就是税号，在哪看病，在哪养老，当地政府就得承担社会保障的钱，这部分钱的总平衡最后要靠中央政府转移财政支付。”
　　这与北京理工大学教授胡星斗倡导的建立国民信息系统异曲同工，只不过后者的管理职能更明显。包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的记录等都纳入其中。
　　长期关注户籍改革的中国人民公安大学教授王太元则认为，只有卸载捆绑在户口上的利益，改革医疗、教育、就业、住房、社会保障等制度，无须户口就能依法实现自身相关权益，否则勿轻言“改革”。
　　如今，户籍改革大幕已经开启，小步迈进、先易后难成为这场破冰改革的最佳选择。
　　谷建全也表示，仅就河南省而言，目前只有省会压力最大，其他城市还有扩张的规模和空间，户即改革的推动难度相对较小。从四种落户方式来看，政府更希望农民选择县级城市落户。一方面成本较低，推进起来难度不大，另一方面是不至于加剧已经出现的“大城市病”。
　　政府财政捉襟见肘时，谁来补位？谷建全认为，十八届三中全会也提到了市场化根本性作用，可以考虑引入市场化机制，让更多社会资源介入。“未来公共领域的产品与服务逐渐对民间资本开放，以寻得出路。”
　　河南省委农村工作办公室主任张宇松对媒体谨慎表示，《意见》中提及通过一次性补偿农民退出“三权”的方式，解决农民进城难的资金问题。但在现阶段，这种方式以预案的形式存在，仍处于探索试点阶段。“经过试点成熟后报国务院批准方可推出。”他说。
　　“三权”是农民普遍固守的底线。以交出土地权益为代价实现进城，农民也有自己的考量。政策制定者也清楚，农民不会因为表面上获得了统一的户口性质，在没有得到在工作、居住的城镇享有相应的各类福利保障而放弃土地权益。
　　农民“三权”有偿退出机制尚无定论，故《意见》出台后，谷建全有两个担心：一是有些地方念歪了经，侵害农民“三权”；二是由于城市化配套及政策细则制定滞后，户籍改革不能达到预期目标。
　　对于户籍改革，官方和民众都应该保持足够的耐心。从历史经验来看，如果一项新政推行起来困难重重，则意味着政策本身出了问题，需要修正。若强行推进，往往会变形、走样，必然导致民众抵制，留下诸多后遗症。