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摘 要：农村信用社改制为农村商业银行是实现农村金融持续健康发展的必然要求，也是农村信用社在中国日渐开放的金融市场中保持竞争力必然要求，所以早日完成农信社的改制对我国金融体系的完善有着重要的作用。本文分析了农村信用社的发展现状、发展问题以及其发展机遇，根据农村信用社改制进程的现状得出了农信社改制进程中存在的股权改造问题、不良资产处置问题和行政管理权归属问题等问题，最后针对不同问题提出了合理的解决办法。
关键词：农村信用社;改制;困境;解决办法
一、农村信用社改制进程的现状
从2010年以来，在银监会全力推动之下，各地组建农村商业银行的步伐明显提速。并且改制后的农村商业银行的发展状况良好，从各个方面来看都优于农村信用社。数据显示，从2013年起每年的新增农村商业银行数量都超过了100家，且增速一直保持在15%以上。过去几年依靠政策的支持和补贴、先进的管理制度和严格的风险管理，农商行的资产规模在高速扩张，在2011到2017年的平均增长率为37.57%。而农信社则在2015以后出现了资产负增长，且有扩大趋势。从不良贷款的变动趋势来看，农村信用社和农村商业银行的不良贷款率在过去四年总体呈现缓慢上涨趋势，农村商业银行的不良贷款率从2014年的1.63%上涨到2017年的2.45%，农村信用社则从2014年的1.86%上涨了0.77%到达2017年的2.63%。
二、农村信用社改制进程中面临的困境
（一）农村信用社股权改造难度大
由于历史原因，农村信用社对股金的募集、登记、转让等程序缺乏有效科学的管理。农信社在建立之初是按照一人一股的原则建立起来的，股权分散的问题在一开始就很严重。加之在很长一段时间对股东的准入不设限制，农户入股、信用社员工入股、国家入股、法人入股、乡村集体入股，也没有经过严格的审查，农村信用社的股权分散现象更加严重，农信社的股东动辄上千人，甚至有农信社股东数超过一万，且经常出现少数股东的股权占比超过50%，但是持股比例超过5%的股东数量却很少。比如鄞州农村合作银行名义上归全体股东所有，但其1万多名股东中绝大部分是自然人，这些自然人股东合计出资额仅占鄞州农村合作银行股本金总额的58.5%。然而大部分自然人股东只有一千元的出资，他们并不愿意为了这点钱去关心农信社的经营管理。而农信社要完成改制必须增加法人股东比例，完成股权集中，要得到为数众多的自然人股东支持几乎是不可能的事。
（二）不良资产处置难度较大
目前尚未完成改制的农村信用社大都位于经济条件相对落后的地区。这些地区农村信用社规模小，优质企业相对较少，而农村信用社向农民贷款的积极性不高，很难避免贷款集中的问题。过分集中的贷款一但发生不可预料的天灾人祸导致无法还款对于农村信用社来说将是毁灭性打击。例如，山东省日照市东港区涛雒镇的沿海地区是多宝鱼的集中养殖区，2008年由于多宝鱼价格下滑，仅当地信用社就出现了近3000多万元的不良贷款。虽然在贷款发放前，农村信用社会对贷款对象的信用进行审查，但由于双方之间的信息不对称和信用信息系统的功能不完善，债权人很难充分了解债务人的信用状况。因此，在缺乏有效的法律纪律措施和征信制度不完善的情况下，农村信用社容易产生大量不良贷款。同时农村信用社一直承担着“支农”的任务，发放的贷款也多为无抵押贷款，加上政府的干预、管理体制不完善、管理人员素质低，多年来积累了大量的不良贷款。
（三）管理职权和责任需要进一步明确
农村信用社成立以来其管理机构不断在变，但接受行政管理的性质没有改变，从最初的中国人民银行到中国农业银行，再到现在的省联社。历来农村信用社的领导都是由上级直接任命，股东和社员是无权参与这项决策的。在农信社刚成立时这种做法也无可厚非，但是放现在就有点不合时宜了。改制一旦进行现有的局面必定会发生改变，一方面，在召集股东时主要会面向拥有大量稳定资金和先进管理经验的法人企业，这些法人股东均会要求参与改制后的农信社经营管理情况，同时按照现代商业银行的基本经营要求和相关法律法规选举“三会一层”，并且对农商行的经营管理进行监督。另一方面，农村信用社改制成为商业银行以后必然会接受中国银监会的监督管理，所以再由省联社对农商行进行直接的行政管理不太合适。
（四）经营机制和内部控制有待加强
农村信用社受计划经济时期经营理念的影响，在经营管理上形成了“大锅饭”制度和分配机制，难以实施明确的积极激励机制，“铁饭碗”依然普遍存在，严重影响了信用社的经营效率。部分农村信用社的风险管理意識非常淡薄，对贷前管理的风险控制不力，无法做到严格按照贷款发放程序发放贷款，没有做到业务营销与风险管理措施相结合。经常性的自上而下发放贷款，即先征求上级的贷款意向再向下办理贷款。基层人员只看上级意向而没有风险意识，这就导致农村信用社的贷款质量参差不齐且风险敞口非常大，这与商业银行自下而上的贷款流程是相背离的。
三、相关政策建议
（一）解决老股权问题，加大股权集中
对于曾经的社员老股东的统计与清理是保证农信社顺利改制，推进现代金融企业制度建设的重要方面。要一改之前农信社股权管理的混乱状况，加大力度统计与整理农信社改制以前的老股金、无效股金、不明股金，为下一步的股权改制引入新的法人股东打下基础。待统计工作完成之后再统一对这些老股东进行处理，根据不同的情况可以有不同的处理办法。
（二）加快不良资产的处置
加快不良贷款的处理能够提高农信社的资产质量，同时提高农信社股份制改革的成功率。现阶段比较可行的处理办法有以下几种：一是对通过资产重组将不良资产进行清理。二是政府将不良资产剥离给政府所属金融机构，由这些金融机构负责管理。三是实施责任清收。先是调查清楚不良贷款的来源，落实到发放不良贷款的具体相关人员。然后根据每一笔不良资产找到对应的人员，与他们制定清收计划同时签订清收责任书。
（三）建立现代公司治理结构，减少地方政府的行政阻力
农村信用社改制后，必须按照有关法律法规的要求，建立权力机构、决策机构、监督机构和管理层，形成科学的“三会一层”约束机制。逐步向现代商业银行公司治理结构过渡，构建规范、科学的公司治理结构。省联社和其他上级行政机关派出的人员要放弃对整个农村信用社的控制，以股东大会为最高权力机构，股东委派的董事会为最高决策机构，引进独立法人，发挥董事会和监事会的决策建议和监督作用。
四川大学 岳中彪
关键词：农村信用社;改制;困境;解决办法
一、农村信用社改制进程的现状
从2010年以来，在银监会全力推动之下，各地组建农村商业银行的步伐明显提速。并且改制后的农村商业银行的发展状况良好，从各个方面来看都优于农村信用社。数据显示，从2013年起每年的新增农村商业银行数量都超过了100家，且增速一直保持在15%以上。过去几年依靠政策的支持和补贴、先进的管理制度和严格的风险管理，农商行的资产规模在高速扩张，在2011到2017年的平均增长率为37.57%。而农信社则在2015以后出现了资产负增长，且有扩大趋势。从不良贷款的变动趋势来看，农村信用社和农村商业银行的不良贷款率在过去四年总体呈现缓慢上涨趋势，农村商业银行的不良贷款率从2014年的1.63%上涨到2017年的2.45%，农村信用社则从2014年的1.86%上涨了0.77%到达2017年的2.63%。
二、农村信用社改制进程中面临的困境
（一）农村信用社股权改造难度大
由于历史原因，农村信用社对股金的募集、登记、转让等程序缺乏有效科学的管理。农信社在建立之初是按照一人一股的原则建立起来的，股权分散的问题在一开始就很严重。加之在很长一段时间对股东的准入不设限制，农户入股、信用社员工入股、国家入股、法人入股、乡村集体入股，也没有经过严格的审查，农村信用社的股权分散现象更加严重，农信社的股东动辄上千人，甚至有农信社股东数超过一万，且经常出现少数股东的股权占比超过50%，但是持股比例超过5%的股东数量却很少。比如鄞州农村合作银行名义上归全体股东所有，但其1万多名股东中绝大部分是自然人，这些自然人股东合计出资额仅占鄞州农村合作银行股本金总额的58.5%。然而大部分自然人股东只有一千元的出资，他们并不愿意为了这点钱去关心农信社的经营管理。而农信社要完成改制必须增加法人股东比例，完成股权集中，要得到为数众多的自然人股东支持几乎是不可能的事。
（二）不良资产处置难度较大
目前尚未完成改制的农村信用社大都位于经济条件相对落后的地区。这些地区农村信用社规模小，优质企业相对较少，而农村信用社向农民贷款的积极性不高，很难避免贷款集中的问题。过分集中的贷款一但发生不可预料的天灾人祸导致无法还款对于农村信用社来说将是毁灭性打击。例如，山东省日照市东港区涛雒镇的沿海地区是多宝鱼的集中养殖区，2008年由于多宝鱼价格下滑，仅当地信用社就出现了近3000多万元的不良贷款。虽然在贷款发放前，农村信用社会对贷款对象的信用进行审查，但由于双方之间的信息不对称和信用信息系统的功能不完善，债权人很难充分了解债务人的信用状况。因此，在缺乏有效的法律纪律措施和征信制度不完善的情况下，农村信用社容易产生大量不良贷款。同时农村信用社一直承担着“支农”的任务，发放的贷款也多为无抵押贷款，加上政府的干预、管理体制不完善、管理人员素质低，多年来积累了大量的不良贷款。
（三）管理职权和责任需要进一步明确
农村信用社成立以来其管理机构不断在变，但接受行政管理的性质没有改变，从最初的中国人民银行到中国农业银行，再到现在的省联社。历来农村信用社的领导都是由上级直接任命，股东和社员是无权参与这项决策的。在农信社刚成立时这种做法也无可厚非，但是放现在就有点不合时宜了。改制一旦进行现有的局面必定会发生改变，一方面，在召集股东时主要会面向拥有大量稳定资金和先进管理经验的法人企业，这些法人股东均会要求参与改制后的农信社经营管理情况，同时按照现代商业银行的基本经营要求和相关法律法规选举“三会一层”，并且对农商行的经营管理进行监督。另一方面，农村信用社改制成为商业银行以后必然会接受中国银监会的监督管理，所以再由省联社对农商行进行直接的行政管理不太合适。
（四）经营机制和内部控制有待加强
农村信用社受计划经济时期经营理念的影响，在经营管理上形成了“大锅饭”制度和分配机制，难以实施明确的积极激励机制，“铁饭碗”依然普遍存在，严重影响了信用社的经营效率。部分农村信用社的风险管理意識非常淡薄，对贷前管理的风险控制不力，无法做到严格按照贷款发放程序发放贷款，没有做到业务营销与风险管理措施相结合。经常性的自上而下发放贷款，即先征求上级的贷款意向再向下办理贷款。基层人员只看上级意向而没有风险意识，这就导致农村信用社的贷款质量参差不齐且风险敞口非常大，这与商业银行自下而上的贷款流程是相背离的。
三、相关政策建议
（一）解决老股权问题，加大股权集中
对于曾经的社员老股东的统计与清理是保证农信社顺利改制，推进现代金融企业制度建设的重要方面。要一改之前农信社股权管理的混乱状况，加大力度统计与整理农信社改制以前的老股金、无效股金、不明股金，为下一步的股权改制引入新的法人股东打下基础。待统计工作完成之后再统一对这些老股东进行处理，根据不同的情况可以有不同的处理办法。
（二）加快不良资产的处置
加快不良贷款的处理能够提高农信社的资产质量，同时提高农信社股份制改革的成功率。现阶段比较可行的处理办法有以下几种：一是对通过资产重组将不良资产进行清理。二是政府将不良资产剥离给政府所属金融机构，由这些金融机构负责管理。三是实施责任清收。先是调查清楚不良贷款的来源，落实到发放不良贷款的具体相关人员。然后根据每一笔不良资产找到对应的人员，与他们制定清收计划同时签订清收责任书。
（三）建立现代公司治理结构，减少地方政府的行政阻力
农村信用社改制后，必须按照有关法律法规的要求，建立权力机构、决策机构、监督机构和管理层，形成科学的“三会一层”约束机制。逐步向现代商业银行公司治理结构过渡，构建规范、科学的公司治理结构。省联社和其他上级行政机关派出的人员要放弃对整个农村信用社的控制，以股东大会为最高权力机构，股东委派的董事会为最高决策机构，引进独立法人，发挥董事会和监事会的决策建议和监督作用。
四川大学 岳中彪