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在封建时代,中国并无城市型行政区。北洋政府时期,中国的城市型行政区处于萌芽状态。1921年,北洋政府公布了《市自治制》和《市自治实施细则》,规定市是自治团体,是法人;市可以分为特别市和普通市。1922年6月17日和11月8日,北洋政府先后设立了京都特别市和青岛特别市。特别市属于省级行政区域,相当于后来的直辖市。1926年秋,在北伐军占领汉口后,南方革命政府曾设立了汉口特别市(后改名武汉特别市,1929年6月改回汉口特别市的名称)。