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摘 要：把握基层公务员的需要，构建科学的激励机制对于建设新时代高素质专业化的公务员队伍具有重要的意义。本研究通过问卷调查和访谈方法研究发现：基层公务员有着多样较为强烈的需要，基础需要是优势需要，发展需要并不突出;与男性公务员比较，女性公务员的发展需要凸显;基层公务员需要呈现出时代性特点，提升能力素质服务社会与提升福利待遇双重需要凸显，女性基层公务员的发展需要显著高于男性。进一步分析四种类型需要的基层公务员的不同激励期望，在此基础上，提出了相关的激励对策。
关键词：基层公务员;需要特征;激励期望;公务员激励
基金项目：重庆市社会科学规划项目“新时代基层公务员的公共服务动机与职业幸福感研究”（2019YBGL066）。
[中图分类号] D630.3 [文章编号] 1673-0186（2020）004-0116-013
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.004.011
一、引言
2018年11月《人民日报》刊载了名为《不要让基层公务员白了头又寒了心》的文章，介绍了一位80后的基层公务员，其与履历年龄完全不相符的长相，引起社会对基层公务员工作状态的强烈反响。近年来伴随着基层公务员工作上的大数量、高标准、严要求，基层公务员队伍面临着职业倦怠、工作压力大的现实问题[1]，与之相应的是工作满意度降低，离职意向明显[2]。根据“艰苦边远地区基层公务员队伍建设研究”课题组对全国6个省13个县的县乡两级6 752名基层干部进行调研发现，66.6%的基层公务员经常被要求短时间内完成工作，57.3%的基层公务员经常超时或加班工作，68.7%的基层公务员要应付超大的工作量，在工作生活中存在着公平不易、晋升不易、交流不易、学习不易、养家不易、幸福不易等“六不易”现象[3]。吕维霞等人的研究发现，37%以上的基层公务员情绪低落，40%左右的基层公务员抱怨“工作重复琐碎，缺乏新意和挑戰”“多干不如少干，多干反而易出事和出错”，接近40%的基层公务员“对职业未来没有信心”[4]。基层公务员工资待遇低、晋升渠道狭窄，加之工作任务枯燥繁重，很大程度上削弱了基层公务员工作的成就感、幸福感。
基层公务员是党和政府面向群众的窗口，其工作状态不仅事关党和政府的形象，也很大程度上反映出党和政府对基层公务员关心关爱政策的贯彻和落实效果。面对基层公务员责任重、压力大等问题，党和政府高度重视。习近平总书记指出：“各级党委、政府都要关心支持和指导帮助基层干部。对基层干部工作、生活中出现的困难，要设身处地地加以理解，满腔热情地给予支持，扎实有效地进行帮助，特别要敢于为基层干部担责任，关注基层干部的身心健康。”[5]《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》强调“要加强正向激励，激发公务员队伍活力，突出重视基层导向，切实为基层公务员松绑减负”。2019年更是被定位为“基层减负年”，习近平总书记提出“为基层干部松绑减负，各部门要把自己摆进去，对困扰基层的形式主义问题进行一次排查起底，主动认账，立行立改，注重从思想观念、工作作风和领导方法上找根源、抓整改，切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来” [6]，体现了党和政府对广大基层公务员的关心和关爱。
需要是激励的基础和前提，把握人的需要才能使激励发挥最大效果[7]。当某种需要越强烈，所引起的活动也就越积极、越主动[8]。内容型激励理论强调要注重从需要的内容出发来研究激励问题，基于马斯洛的需要层次理论、赫茨伯格的双因素理论、奥尔德弗的ERG理论等可知，需要存在着优势与一般的差异，抓住个体不同时期的优势需要，方能提升激励的针对性和有效性。基于需要理论的激励研究中，我国学者大多关注高校、教师、企业员工等群体，而从公务员需要出发的激励研究较少。公务员作为国家公职人员，在职业要求、职业追求、服务对象等方面有别于一般组织成员，与私营部门员工有不同的需要[9]。与企业员工对比，公务员因良好的绩效而获得晋升或者薪酬增加几乎很难实现[10]。而当前，基于公务员个体需要的实证研究仍需进一步加强[11]，本文着重了解新时期我国基层公务员需要特点，以增强激励的针对性。
早在2006年重庆大学课题组研究就发现，我国基层公务员的需要呈现出内容多样性的特点，其中优势需要是物质保障及成长环境需要，生存需要相对更为强烈[12]，且需要的满足会因为工作、性别和背景等因素的不同而不同[13]。在此后的十多年，我国经济社会发展进步巨大、社会风气得到净化，公务员的生存与发展环境得到很大改善，在这样的变化下，我国基层公务员的需要有什么样的特点？是否发生变化？激励措施应该如何应对这一变化？上述问题正是本文尝试回答的问题。
二、调研工具与调研对象
（一）调研工具
考虑到近十多年来基层公务员需要内容及激励期望的变化，在2006年调研工具的基础上，我们对近十多年已发表的关于基层公务员需要与激励的文献进行梳理，在丰富内容条目的基础上，进行开放式问卷调查，并根据内容分析法进行整理，最后编制形成封闭式调查问卷。其中基层公务员需要分问卷共20个条目，较2006年新增6项需要（降低工作压力、提高生活质量、锻炼及增强体质、得到关怀、获得物质奖励和实现自我价值）;基层公务员激励期望分问卷共涉及基层公务员22项激励期望，较2006年新增7个条目（重用或晋升工作表现突出者、树立典型人物，号召大家学习、提供良好的退休保障、给公务员更多的情感关怀、对公务员更加严格要求、上级给下属充分授权、单位实施竞争性轮岗）。问卷采用likert-5点量表方式，要求调查对象在非常需要到非常不需要的5点量表上做唯一回答，按照5～1计分。两个分问卷的重测信度Cronbach’s α分别为：0.946、0.944，问卷因素分析KMO值分别为：0.947、0.948。因此，问卷具有较好的结构效度。两个分问卷的条目均来源于同类研究或经过专家进行效度确认，具有良好的内容效度。 （二）调研对象
本研究的调查对象基层公务员主要是指处于公共服务一线部门，且职务职级为科级及以下的在职公务员。问卷调查对象主要来自重庆市主城区及部分区县，四川遂宁市和自贡市、福建漳州市和厦门市、甘肃兰州市、广西桂林市、宁夏银川市、山东菏泽市、河南郑州市、新疆石河子市、河北石家庄市、北京市等地。问卷集中发放，共发放问卷700份，有效问卷共计658份，有效回收率为94%。问卷调查样本的具体情况见表1。
为深入揭示基层公务员的特征，课题组在调研中特意对112名处级及以上级别的公务员（其中男性占70.5%，女性占29.5%;31～35岁占6.3%，36～45岁占42.9%，46～50岁占25.0%，51岁及以上占25.9%;硕士研究生及以上占27.7%，大学本科及以下占72.3%）进行了调研，同时对数十名基层公务员进行深入访谈，以期更好地把握基层公务员需要和激励的特点和规律。
三、基层公务员需要的现实特征
（一）需要内容丰富多元，需要程度较为强烈
调查发现（见表2），基层公务员的需要内容涉及到自身物质待遇、身体健康、家庭幸福、人际交往、自我提升、社会贡献等诸多方面;既有“利己性”需要，也有“利他性”需要[14]，内容丰富多元。调查结果显示，基层公务员20项需要内容均分为4.21，有17项需要内容超过4.00，呈现出需要程度较为强烈的特点。与处级及以上干部相比发现，基层公务员在提升工资收入（4.44>4.22）、提高福利水平（4.41>4.24）和获得物质奖励（3.84>3.63）三项需要上更强烈（p<0.05）。
（二）基础需要是优势需要，发展需要不够突出
根据需要的具体内容可以将需要划分为基础需要与发展需要[15]。从总均分上看，基础需要（均分4.24）明显高于发展需要（均分4.17），且具有统计学意义。具体条目上，均分最高的前6条中有5个条目均为基础需要，前四項需要分别是家庭美满幸福（4.53）、提升工资收入（4.44）、提高福利水平（4.41）和退休保障（4.40），仅有提高生活质量需要（4.35）与实现自我价值需要（4.35）并列第五（见表2）。可以认为，基础需要满足是基层公务员的优势需要，而发展需要相对不够突出。
（三）需要的性别差异明显，女性的需要开始凸显
基层公务员群体特征分析对激励效果有重要意义。统计分析发现，尽管不同年龄（p>0.05）、不同学历（p>0.05）的基层公务员在总体需要、基础需要和发展需要上均无显著差异，但男性与女性基层公务员在总体需要上呈现出显著差异（p<0.01）。在基础需要、发展需要两个维度上，前者呈现出显著性差异（p<0.01），后者呈现出边沿显著性（p=0.055）（见表3）。这意味着，女性相较男性的基础性需要更加强烈，发展需要上也较男性要更高，这在一定程度上表明新时代基层女公务员的需要开始凸显。传统意义上，女性因职业稳定、福利待遇良好、竞争压力小而选择当公务员，但随着女性能力素质的提升，她们不满足于那些相对简单的工作岗位和工作内容，期待能够找到自身定位，提高个人成就感[16]。希望职业有更进一步发展，是现代女性的鲜明特征。
四、十多年来基层公务员需要变化特征
（一）基层公务员的需要内容具有时代性
研究发现，近十多年来，基层公务员的需要依然表现为基础需要和发展需要两大维度，但在具体内容上呈现出时代特征。主要表现为随着经济社会的发展，基层公务员所处环境以及对公务员能力素质的要求也在随之变化，基层公务员的需要内容也相应发生了变化。从近年研究基层公务员的相关文献以及本课题的调研发现，国家精准脱贫、人居环境整治、生态文明建设等重点民生工作的高标准严要求，使基层公务员普遍感到身心俱疲，缓解工作压力和提高健康水平的需要也更突出。问卷调查显示，有51.5%的基层公务员会因工作压力太大而选择离职。基层公务员直接面对一线群众，存在工作琐碎、工作范围广、工作量大等问题，尤其是乡镇公务员“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，面对群众既要需要解决实际问题，还要接受上级检查督查[17]。基层公务员明显感觉到身体和心理上的双重压力，由此产生了降低工作压力以及提高健康水平的需要。另外，随着新媒体技术的发展，群众对基层公务员的监督明显增强，这犹如一把双刃剑，既可以带来动力，提高基层公务员为人民服务的意识，也同样带来压力，例如对网络舆论、网络曝光度、网络暴力等增加了他们的担忧。在这个信息技术高速发展的时代，基层公务员产生了对良好支持性社会工作环境更强烈的需要，而这又是对社会支持和社会认可深层次需要的反应[18]。概言之，基层公务员在内外部压力下，普遍产生了降低工作压力和提高健康水平，以及希望得到社会支持、认可、关心关爱等时代性需要。
（二）基层公务员的需要具有二重性
在建设高素质专业化公务员队伍背景下，基层公务员有着提升能力素质服务社会与提升福利待遇的二重需要。本次调研中基层公务员的学习进修机会（4.20>4.09）、为社会作贡献（4.16>3.90）、提高福利水平（4.43>4.30）三项需要显著高于2006年的调查结果（p<0.05）。新时代，党和政府对基层公务员的工作质量以及社会服务能力提出了更高要求，要做到高效完成任务、服务社会，基层公务员就更需要提高自身能力素质。且随着基层工作难度和要求不断提高，对于基层公务员而言，若没有相匹配的激励，尤其是物质激励，则激励将会成为“空头支票”。有研究表明，对于较热爱金钱的公务员，他们的公共服务动机和满意度要显著高于不看重金钱的人[19]。这一现象一方面体现出物质激励的重要性，另一方面也体现出现实中基层公务员部分基础需要迫切希望得到满足的特征。
（三）基层公务员的需要具有性别偏向性 针对男、女基层公务员在发展需要上的差异分析，发现新时代女性基层公务员的发展需要应重点关注。首先，基于同样的条目（14条）划分的基础需要与发展需要对比分析发现，男、女基层公务员的发展需要在2006年不存在显著性差异，而此次调研中女性基层公务员的发展需要显著高于男性基层公务员（见表4）。其次，进一步对本次调研的10项发展需要进行独立样本t检验分析后发现（见表5），女性基层公务员在学习进修机会、得到领导信任、受到他人尊重、良好的成长环境、实现自我价值和良好人际关系这6项需要中均显著高于男性（p<0.05）;而在2006年，9项发展需要①中仅“能够有所成就”这一需要具有性别差异，且女性基层公务员要显著低于男性（3.98<4.22，p<0.05）。
随着公务员职业环境的变迁，越来越多女性就业时选择考取公务员，女性公务员素质不断提高，女性职业发展的层次与水平较以往有很大的差异[20]，然而，我国女性公务员职务结构不仅不能体现女性公务员的领导力水平，且一定程度上限制了女性公务员领导力的提升[21]，最终限制了女性公务员的职业发展与追求，这也包括大部分女性基层公务员。有研究表明，女性比男性更加看重良好的人际关系和学习机会[22]，而女性基层公务员在工作中受社会性别固化影响，存在人际关系弱势、长期的决策权受损、晋升困难等难题，不利于女性基层公务员获得成就感和自我效能感，也容易因与同事、领导无法融洽相处，以及不适应环境等而产生不平衡心理状态[23]，促使女性基层公务员渴望人际关系需要得到满足，也有更强烈的实现自我价值的需要以及学习进修需要。
五、基层公务员需要与激励的关系
激励期望是基于自身需要，在考虑现实可能性的基础上对组织的一种激励期许，也是完善基层公务员激励机制的基础。根据前期的访谈和文献分析，调研中考察了22种激励期望。数据结果表现出较强烈的激励期望，有14项激励期望超过整体激励期望均分，整体激励期望内容均分为3.97（见表6）。
基层公务员的期望在很大程度上会成为行为的动力基础。弗鲁姆的期望理论提出，如果预期某种行为能给自己带来某种特定的结果，而且这种结果对自己具有吸引力，人们往往就会采取这种行为[24]。如果某一激励期望实现的可能性较大且有足够吸引力，则更容易产生激励效果。
不同基层公务员有不同的需要、态度、动机等，不同需要则会产生不同的激励期望。基层公务员的两大需要——发展需要和基础需要，二者息息相关，具有内在联系。一方面，顺畅的晋升通道、良好的成长机会等发展性激励一直是政府部门激励的重点和难点。追求仕途发展，为成就一番事业的基层公务员往往有更强烈的发展需要，然而处于金字塔底端的基层公务员容易因其发展前景的不可预估而削弱其发展需要，导致相关联的基础需要产生差异。另一方面，在全面深化改革的背景下，物质性激励在不断“缩水”[25]，而不断增加的经济压力，导致基层公务员基础需要强烈。反过来，基础需要的变异也导致发展需要的多元化。进一步，多元化的基础需要和发展需要，会形成二者的不同组合模式，从而影响基层公务员的激励期望以及行为逻辑。
为探究基层公务员的发展需要和基础需要在不同水平下的激励期望，本研究首先采用K-Means聚类分析方法将不同发展需要和基础需要划分为四种类型：高发展—高基础需要、低发展—低基础需要、高发展—低基础需要、低发展—高基础需要。高发展—高基础需要的“高欲望”需要主要指基层公务员有强烈发展需要的同时，兼具强烈地提高工资收入、提供福利水平和养老保障等基础需要。低发展—低基础需要的“低欲望”需要主要指基层公务员在长期稳定常规的工作环境中，对于工资、福利待遇、发展晋升、发挥能力特长等发展和基础需要都不存在太多期待，工作中缺乏活力，安于现状，过着“养老生活”。高发展—低基础需要的“高发展”需要主要指相对于基础需要，基层公务员对能够有所成就、良好成才环境、实现自我价值等有更强烈的需要。低发展—高基础需要的“高基础”需要主要指相对发展需要，基层公务员对提高福利水平、退休保障以及降低工作压力等方面有更强烈的需要。
对四种类型的方差分析显示，四种类型的契约关系在发展需要和基础需要上均存在显著性差异，且43.77%的基层公务员报告的是“高欲望”需要，2.13%的基层公务员报告的是“低欲望”需要，17.02%的基层公务员报告的是“高发展”需要，37.08%的基层公务员报告的是“高基础”需要。
其次， 进一步分析四种类型需要的基层公务员在22项激励期望的均值发现（图1），他们最想要的激励方式的整体趋势是“高欲望”需要>“高基础”需要>“高发展”需要>“低欲望”需要。从图1可知，“提高公务员工资待遇和福利（第10项）”是“高欲望”“高基础”和“高發展”需要的基层公务员最强烈的激励期望;“给予表现突出人员更好的成长机会（第5项）”和“领导以身作则（率先垂范）（第13项）”这两项是基层公务员都共有的强烈激励期望;另外，“高基础”需要的基层公务员对“改善公务员的工作环境与条件（第3项）”有较强的激励期望（4.18），“高发展”需要基层公务员对“重用（晋升）工作表现突出者（第16项）” 有较强的高激励期望 （3.99）;最后，“低欲望”需要的基层公务员除了期望更好的成长机会和领导以身作则激励之外，还期望“提供良好的退休保障” （3.21）。
对四种类型基层公务员激励期望的简要分析发现：第一，基层公务员有较高的提高工资待遇和福利激励期望，恰好证明基础需要是基层公务员的优势需要，这与提高工资待遇、退休保障、降低压力、提高生活质量等相关，表明激励基层干部的重点是切实把握习近平总书记关于“关爱基层干部，要做到创造良好工作和成长条件，保障合理待遇，帮助提高各种工作能力”的论断[26]。第二，在工作中表现突出的基层公务员，有着获得更好成长机会和得到重用的期望。谢治菊在对基层公务员自我效能和职业倦怠的研究中提出，乡镇政府公务员的职业倦怠感最强，主要由于高成就动机的公务员对工作投入高，承担工作多，希望获得成效，然而期望破灭会导致倦怠感产生[27]。所以应该警惕表现优异、高成就动机的基层公务员因无法晋升或者得到更好职业发展而产生职业倦怠。第三，基层公务员有着 “领导以身作则（率先垂范）”的热切期望，作为一线工作者和被领导者，期望形成以上率下的良好政治氛围，习近平总书记强调“领导干部要以身作则带头保持纯洁性”，基层公务员期望领导干部要求别人做的自己带头做到，要求别人不做的自己带头不做[28]。第四，“低欲望”需要的基层公务员的激励期望显然是四种类型中最低的，他们的激励期望值也处于最低水平。低期望值使得现有激励措施难以起到激励作用，无法提升他们的工作积极性。因此，对于这类型基层公务员是应该进一步改进激励措施还是直接实施合理退出机制，有待进一步研究。 六、新时代基层公务员激励对策思考
基层公务员激励期望是完善激励机制的重要基础。我们通过对基层公务员需要的现实特征和演进规律的探究，结合与前述四种类型的需要一致的激励期望分析，提出针对新时代基层公务员的激励对策。
（一）抓住基层公务员的“重点”需要，激发其内在驱动力
需要是動机的源泉，动机是驱使基层公务员行动的本源。高基础和高发展需要的基层公务员有更强烈的激励期望，尤以提高物质待遇和提供更好成长机会为甚;另外，“高基础”需要基层公务员也有对于改善工作环境和工作条件的高期望，“高发展”需要基层公务员则对重用或晋升有高期望。基于此，激发基层公务员内驱力的措施如下：
第一，正视基层公务员的合理物质需要，其既是公务员生存所需，也是构筑自尊自信的基础。一方面，基层公务员的工资待遇应根据基层公务员的工作性质、责任轻重以及任务难易，以及地区之间的经济差异、单位和岗位之间的职责差异等不同而有所区别。要制定、出台能够因责因时因地动态调整的薪酬制度;另一方面，合理规范津贴补贴和福利待遇的发放，考虑到基层公务员同样面临着住房、老人赡养、子女教育、医疗保障等压力，应出台相应的办法和规定，在制度层面上适当提高基层公务员的医疗保险、住房公积金、子女教育等福利待遇，满足基层公务员的物质需要。
第二，重视基层公务员对职业发展和晋升的需要，满足有更好成长机会的需要。一方面，要完善相关制度，规范选人用人流程，拓宽和优化基层公务员的职业发展路径，让优秀的基层公务员能够通过后备干部选拔、上级机关遴选等制度得到提拔。另一方面，要扩宽基层组织中内外部交流渠道，推动基层公务员工作轮换制度与调整制度完善。通过工作岗位和工作内容的变化，丰富基层公务员的职业生活，提高工作创造性和积极性，缓解因努力工作产生的职业倦怠[29]，为基层公务员提供更好的成长和发展空间。
（二）针对基层公务员“低欲望”需要，发挥绩效管理的监督作用
“低欲望”需要的基层公务员激励期望处于较低水平，激励措施作用不大，并且可能对组织士气带来消极影响。破解这一难题的关键在于发挥绩效管理的监督作用，通过科学管理手段强化基层公务员队伍选拔及筛选能力。
第一，制定有效可测量的绩效计划，沟通并确定绩效目标与任务，实施过程中对被评估的基层公务员进行指导与监督，及时沟通和反馈对其工作的考核以及行为的评估，最终通过绩效结果对其薪酬奖金、职务、培训、职业规划等进行调整，改变传统的内部推荐、领导引荐、单纯打分等方式，代之以定性与定量相结合，目标管理与过程管理结合的方式，从而实现管理、激励、监督的融合。
第二，优化创新基层公务员选拔任用方式。可以通过创新和完善测评方法，拓展基层公务员选拔任用方式。在新时期，随着“互联网+”的发展，测评方式更新迭代。政府部门应努力学习和灵活运用这些多样化的测评方式选拔基层公务员。例如，社交媒体评估的应用方式为人员选拔提供更真实的参考信息[30]，游戏化测评能够甄别出与组织更契合的人员等[31];在公务员考察环节进一步考察公务员的需要特点、入职动机。通过改变传统的基层公务员招录方式，选拔出有担当有作为、愿意到基层建功立业的公务员。
第三，针对个别“低欲望”现象影响整个组织队伍精神面貌的情况，应落实完善基层公务员退出淘汰机制。对工作不积极，尤其是绩效考评不合格、无法胜任本职工作等不合格、不称职的基层公务员人员，应劝其从现有岗位上退出，真正实现“能上能下、能进能出、能增能减”的用人局面，以保证公务员队伍的生机活力。
（三）关注基层公务员的时代需要，推进激励方式的发展和优化
新时期基层公务员面临工作量大、出错率高、回报低等现实。在这种情况下，需正视其成长之艰难，切实满足其时代需要。
第一，切实落实基层减负工作，加强组织关怀关爱。首先要积极推进落实《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着重解决形式主义问题，切实精简文件梳理、控制会议数量规模、提高会议质量和效率[32]，以及改变基层工作中的“痕迹管理 ”，改进上级无效率、无产出的检查督察、问责追责等工作内容。其次，要加强各单位之间的配合，明确各个单位所承担的实际工作，把具体工作职责落实到人头，明确工作人员各自的工作量，杜绝推诿扯皮，杜绝“忙的忙死，闲的闲死”现象。再次，在信息化时代，要大力推进电子政务和大数据智能办公，通过技术手段降低程序化工作量。最后，要实行关怀激励，正视和重视基层公务员的合理需要，及时了解基层公务员的压力，通过多种方式促进基层公务员身心健康发展。
第二，加强优秀基层公务员正面事迹的宣传和表彰力度，降低基层公务员社会舆论压力，塑造良好的社会舆论导向。通过线上线下的宣传引导，使群众与公务员能够敢于发声、平等沟通、相互理解。一方面，增加对基层公务员日常工作的曝光度，通过视频、图片等手段记录基层公务员生活，增进社会对基层公务员的了解;另一方面，加强优秀基层公务员正面事例宣传报道，树立良好的基层公务员形象，以此赢得广大群众的认可和尊重，让基层公务员有尊严地工作。
第三，着力满足基层公务员对自身能力素质提升的需要。党的十九大报告强调“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”。这对基层公务员在专业素养、专业精神上提出了更高的需求。根据公务员分类管理办法提出具体且有针对性的培训计划，坚持“干什么学什么、缺什么补什么”[33]。一方面要强化基层公务员的政治素养，通过党校学习、远程培训等不同方式加强交流学习;另一方面要注重专业精神和专业素养的培养，给基层公务员提供更多的学习和培训机会，让他们有更多时间了解熟悉新思想、新技术、新信息等，为其后续职业发展奠定基础。
（四）重视女性基层公务员发展需要，塑造职业核心竞争力优势
调查发现新时代女性基层公务员的发展需要日益增强。针对这一特征，关键在于要努力拓宽其晋升渠道，打破其职业天花板，为其创造良好的发展环境，增强其职业核心竞争力。 第一，肯定女性基层公务员的工作价值，塑造社会性别主流化的行政意识。中国传统文化的“男主外、女主内”“男尊女卑”等观念，尚未得到转变更新，这也是尽管现代女性文化素质不断提高，自我意识不断增强，一定程度上工作积极性要高于男性[34]，却仍在职场中遭遇到不平等对待，甚至被“潜规则”，或者提拔时被诟病“被潜规则”，这都是对女性基层公务员固有的性别歧视。政府部门应起到表率作用，为女性基层公务员创造更好的发展环境。
第二，要积极回应女性基层公务员在学习进修、自我价值实现等方面的合理诉求。要为女性基层公务员提供平等和多方式的培训学习机会，充分考虑女性基层公务员家庭和工作之间的矛盾，提供网上培训、网上函授、自助学习等方式，促进其专业技能和管理能力的提高，使其在提拔任用中更具优势。女性基层公务员要对自身有更高要求，增强理想追求，不断提升外在技能和内在素养，增强整体职业竞争力。
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History and Reality：the Characteristics of the Needs and Incentive Mechanism of Grass-roots Civil Servants in the New Era
Li Zhi1 Chen Ni1 Li Yuanling1，2
（School of Public Affairs， Chongqing University; School of Business， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing， 401120）
Abstract： It is of great significance to grasp the needs of grass-roots civil servants and construct a scientific incentive mechanism for the construction of high-quality and professional civil servants in the new era. According to the questionnaire surveys and interview methods， this study found that grass-roots civil servants have diverse and relatively strong needs. Specifically， the basic needs are advantages， the development needs are not prominent. Compared with male civil servants， the development needs of female civil servants are prominent;the needs of grass-roots civil servants show the characteristics of the times， which means that the dual needs of improving their ability to serve the society and improving welfare benefits are prominent. Also， the development needs of female grass-roots civil servants are significantly higher than that of male grass-roots civil servants. Based on the further analysis of the four types of grass-roots civil servants need different incentive expectations， relevant incentive countermeasures are put forward.
Key Words： Grass-roots Civil Servants; Characteristics of Needs; Incentive Expectations; Civil Servant Incentives
（责任编辑：许志敏）
作者简介：李志（1964—），男，汉族，四川内江人，重庆大学公共管理学院教授、博士研究生导师;研究方向：公共人力资源管理、公共经济与公共政策;陈旎（1993—），女，汉族，福建漳浦人，重庆大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共人力资源开发与管理研究;李苑凌（1982—），女，汉族，四川遂宁人，西南政法大学商学院讲师、重庆大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共人力资源开发与管理研究。
关键词：基层公务员;需要特征;激励期望;公务员激励
基金项目：重庆市社会科学规划项目“新时代基层公务员的公共服务动机与职业幸福感研究”（2019YBGL066）。
[中图分类号] D630.3 [文章编号] 1673-0186（2020）004-0116-013
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.004.011
一、引言
2018年11月《人民日报》刊载了名为《不要让基层公务员白了头又寒了心》的文章，介绍了一位80后的基层公务员，其与履历年龄完全不相符的长相，引起社会对基层公务员工作状态的强烈反响。近年来伴随着基层公务员工作上的大数量、高标准、严要求，基层公务员队伍面临着职业倦怠、工作压力大的现实问题[1]，与之相应的是工作满意度降低，离职意向明显[2]。根据“艰苦边远地区基层公务员队伍建设研究”课题组对全国6个省13个县的县乡两级6 752名基层干部进行调研发现，66.6%的基层公务员经常被要求短时间内完成工作，57.3%的基层公务员经常超时或加班工作，68.7%的基层公务员要应付超大的工作量，在工作生活中存在着公平不易、晋升不易、交流不易、学习不易、养家不易、幸福不易等“六不易”现象[3]。吕维霞等人的研究发现，37%以上的基层公务员情绪低落，40%左右的基层公务员抱怨“工作重复琐碎，缺乏新意和挑戰”“多干不如少干，多干反而易出事和出错”，接近40%的基层公务员“对职业未来没有信心”[4]。基层公务员工资待遇低、晋升渠道狭窄，加之工作任务枯燥繁重，很大程度上削弱了基层公务员工作的成就感、幸福感。
基层公务员是党和政府面向群众的窗口，其工作状态不仅事关党和政府的形象，也很大程度上反映出党和政府对基层公务员关心关爱政策的贯彻和落实效果。面对基层公务员责任重、压力大等问题，党和政府高度重视。习近平总书记指出：“各级党委、政府都要关心支持和指导帮助基层干部。对基层干部工作、生活中出现的困难，要设身处地地加以理解，满腔热情地给予支持，扎实有效地进行帮助，特别要敢于为基层干部担责任，关注基层干部的身心健康。”[5]《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》强调“要加强正向激励，激发公务员队伍活力，突出重视基层导向，切实为基层公务员松绑减负”。2019年更是被定位为“基层减负年”，习近平总书记提出“为基层干部松绑减负，各部门要把自己摆进去，对困扰基层的形式主义问题进行一次排查起底，主动认账，立行立改，注重从思想观念、工作作风和领导方法上找根源、抓整改，切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来” [6]，体现了党和政府对广大基层公务员的关心和关爱。
需要是激励的基础和前提，把握人的需要才能使激励发挥最大效果[7]。当某种需要越强烈，所引起的活动也就越积极、越主动[8]。内容型激励理论强调要注重从需要的内容出发来研究激励问题，基于马斯洛的需要层次理论、赫茨伯格的双因素理论、奥尔德弗的ERG理论等可知，需要存在着优势与一般的差异，抓住个体不同时期的优势需要，方能提升激励的针对性和有效性。基于需要理论的激励研究中，我国学者大多关注高校、教师、企业员工等群体，而从公务员需要出发的激励研究较少。公务员作为国家公职人员，在职业要求、职业追求、服务对象等方面有别于一般组织成员，与私营部门员工有不同的需要[9]。与企业员工对比，公务员因良好的绩效而获得晋升或者薪酬增加几乎很难实现[10]。而当前，基于公务员个体需要的实证研究仍需进一步加强[11]，本文着重了解新时期我国基层公务员需要特点，以增强激励的针对性。
早在2006年重庆大学课题组研究就发现，我国基层公务员的需要呈现出内容多样性的特点，其中优势需要是物质保障及成长环境需要，生存需要相对更为强烈[12]，且需要的满足会因为工作、性别和背景等因素的不同而不同[13]。在此后的十多年，我国经济社会发展进步巨大、社会风气得到净化，公务员的生存与发展环境得到很大改善，在这样的变化下，我国基层公务员的需要有什么样的特点？是否发生变化？激励措施应该如何应对这一变化？上述问题正是本文尝试回答的问题。
二、调研工具与调研对象
（一）调研工具
考虑到近十多年来基层公务员需要内容及激励期望的变化，在2006年调研工具的基础上，我们对近十多年已发表的关于基层公务员需要与激励的文献进行梳理，在丰富内容条目的基础上，进行开放式问卷调查，并根据内容分析法进行整理，最后编制形成封闭式调查问卷。其中基层公务员需要分问卷共20个条目，较2006年新增6项需要（降低工作压力、提高生活质量、锻炼及增强体质、得到关怀、获得物质奖励和实现自我价值）;基层公务员激励期望分问卷共涉及基层公务员22项激励期望，较2006年新增7个条目（重用或晋升工作表现突出者、树立典型人物，号召大家学习、提供良好的退休保障、给公务员更多的情感关怀、对公务员更加严格要求、上级给下属充分授权、单位实施竞争性轮岗）。问卷采用likert-5点量表方式，要求调查对象在非常需要到非常不需要的5点量表上做唯一回答，按照5～1计分。两个分问卷的重测信度Cronbach’s α分别为：0.946、0.944，问卷因素分析KMO值分别为：0.947、0.948。因此，问卷具有较好的结构效度。两个分问卷的条目均来源于同类研究或经过专家进行效度确认，具有良好的内容效度。 （二）调研对象
本研究的调查对象基层公务员主要是指处于公共服务一线部门，且职务职级为科级及以下的在职公务员。问卷调查对象主要来自重庆市主城区及部分区县，四川遂宁市和自贡市、福建漳州市和厦门市、甘肃兰州市、广西桂林市、宁夏银川市、山东菏泽市、河南郑州市、新疆石河子市、河北石家庄市、北京市等地。问卷集中发放，共发放问卷700份，有效问卷共计658份，有效回收率为94%。问卷调查样本的具体情况见表1。
为深入揭示基层公务员的特征，课题组在调研中特意对112名处级及以上级别的公务员（其中男性占70.5%，女性占29.5%;31～35岁占6.3%，36～45岁占42.9%，46～50岁占25.0%，51岁及以上占25.9%;硕士研究生及以上占27.7%，大学本科及以下占72.3%）进行了调研，同时对数十名基层公务员进行深入访谈，以期更好地把握基层公务员需要和激励的特点和规律。
三、基层公务员需要的现实特征
（一）需要内容丰富多元，需要程度较为强烈
调查发现（见表2），基层公务员的需要内容涉及到自身物质待遇、身体健康、家庭幸福、人际交往、自我提升、社会贡献等诸多方面;既有“利己性”需要，也有“利他性”需要[14]，内容丰富多元。调查结果显示，基层公务员20项需要内容均分为4.21，有17项需要内容超过4.00，呈现出需要程度较为强烈的特点。与处级及以上干部相比发现，基层公务员在提升工资收入（4.44>4.22）、提高福利水平（4.41>4.24）和获得物质奖励（3.84>3.63）三项需要上更强烈（p<0.05）。
（二）基础需要是优势需要，发展需要不够突出
根据需要的具体内容可以将需要划分为基础需要与发展需要[15]。从总均分上看，基础需要（均分4.24）明显高于发展需要（均分4.17），且具有统计学意义。具体条目上，均分最高的前6条中有5个条目均为基础需要，前四項需要分别是家庭美满幸福（4.53）、提升工资收入（4.44）、提高福利水平（4.41）和退休保障（4.40），仅有提高生活质量需要（4.35）与实现自我价值需要（4.35）并列第五（见表2）。可以认为，基础需要满足是基层公务员的优势需要，而发展需要相对不够突出。
（三）需要的性别差异明显，女性的需要开始凸显
基层公务员群体特征分析对激励效果有重要意义。统计分析发现，尽管不同年龄（p>0.05）、不同学历（p>0.05）的基层公务员在总体需要、基础需要和发展需要上均无显著差异，但男性与女性基层公务员在总体需要上呈现出显著差异（p<0.01）。在基础需要、发展需要两个维度上，前者呈现出显著性差异（p<0.01），后者呈现出边沿显著性（p=0.055）（见表3）。这意味着，女性相较男性的基础性需要更加强烈，发展需要上也较男性要更高，这在一定程度上表明新时代基层女公务员的需要开始凸显。传统意义上，女性因职业稳定、福利待遇良好、竞争压力小而选择当公务员，但随着女性能力素质的提升，她们不满足于那些相对简单的工作岗位和工作内容，期待能够找到自身定位，提高个人成就感[16]。希望职业有更进一步发展，是现代女性的鲜明特征。
四、十多年来基层公务员需要变化特征
（一）基层公务员的需要内容具有时代性
研究发现，近十多年来，基层公务员的需要依然表现为基础需要和发展需要两大维度，但在具体内容上呈现出时代特征。主要表现为随着经济社会的发展，基层公务员所处环境以及对公务员能力素质的要求也在随之变化，基层公务员的需要内容也相应发生了变化。从近年研究基层公务员的相关文献以及本课题的调研发现，国家精准脱贫、人居环境整治、生态文明建设等重点民生工作的高标准严要求，使基层公务员普遍感到身心俱疲，缓解工作压力和提高健康水平的需要也更突出。问卷调查显示，有51.5%的基层公务员会因工作压力太大而选择离职。基层公务员直接面对一线群众，存在工作琐碎、工作范围广、工作量大等问题，尤其是乡镇公务员“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，面对群众既要需要解决实际问题，还要接受上级检查督查[17]。基层公务员明显感觉到身体和心理上的双重压力，由此产生了降低工作压力以及提高健康水平的需要。另外，随着新媒体技术的发展，群众对基层公务员的监督明显增强，这犹如一把双刃剑，既可以带来动力，提高基层公务员为人民服务的意识，也同样带来压力，例如对网络舆论、网络曝光度、网络暴力等增加了他们的担忧。在这个信息技术高速发展的时代，基层公务员产生了对良好支持性社会工作环境更强烈的需要，而这又是对社会支持和社会认可深层次需要的反应[18]。概言之，基层公务员在内外部压力下，普遍产生了降低工作压力和提高健康水平，以及希望得到社会支持、认可、关心关爱等时代性需要。
（二）基层公务员的需要具有二重性
在建设高素质专业化公务员队伍背景下，基层公务员有着提升能力素质服务社会与提升福利待遇的二重需要。本次调研中基层公务员的学习进修机会（4.20>4.09）、为社会作贡献（4.16>3.90）、提高福利水平（4.43>4.30）三项需要显著高于2006年的调查结果（p<0.05）。新时代，党和政府对基层公务员的工作质量以及社会服务能力提出了更高要求，要做到高效完成任务、服务社会，基层公务员就更需要提高自身能力素质。且随着基层工作难度和要求不断提高，对于基层公务员而言，若没有相匹配的激励，尤其是物质激励，则激励将会成为“空头支票”。有研究表明，对于较热爱金钱的公务员，他们的公共服务动机和满意度要显著高于不看重金钱的人[19]。这一现象一方面体现出物质激励的重要性，另一方面也体现出现实中基层公务员部分基础需要迫切希望得到满足的特征。
（三）基层公务员的需要具有性别偏向性 针对男、女基层公务员在发展需要上的差异分析，发现新时代女性基层公务员的发展需要应重点关注。首先，基于同样的条目（14条）划分的基础需要与发展需要对比分析发现，男、女基层公务员的发展需要在2006年不存在显著性差异，而此次调研中女性基层公务员的发展需要显著高于男性基层公务员（见表4）。其次，进一步对本次调研的10项发展需要进行独立样本t检验分析后发现（见表5），女性基层公务员在学习进修机会、得到领导信任、受到他人尊重、良好的成长环境、实现自我价值和良好人际关系这6项需要中均显著高于男性（p<0.05）;而在2006年，9项发展需要①中仅“能够有所成就”这一需要具有性别差异，且女性基层公务员要显著低于男性（3.98<4.22，p<0.05）。
随着公务员职业环境的变迁，越来越多女性就业时选择考取公务员，女性公务员素质不断提高，女性职业发展的层次与水平较以往有很大的差异[20]，然而，我国女性公务员职务结构不仅不能体现女性公务员的领导力水平，且一定程度上限制了女性公务员领导力的提升[21]，最终限制了女性公务员的职业发展与追求，这也包括大部分女性基层公务员。有研究表明，女性比男性更加看重良好的人际关系和学习机会[22]，而女性基层公务员在工作中受社会性别固化影响，存在人际关系弱势、长期的决策权受损、晋升困难等难题，不利于女性基层公务员获得成就感和自我效能感，也容易因与同事、领导无法融洽相处，以及不适应环境等而产生不平衡心理状态[23]，促使女性基层公务员渴望人际关系需要得到满足，也有更强烈的实现自我价值的需要以及学习进修需要。
五、基层公务员需要与激励的关系
激励期望是基于自身需要，在考虑现实可能性的基础上对组织的一种激励期许，也是完善基层公务员激励机制的基础。根据前期的访谈和文献分析，调研中考察了22种激励期望。数据结果表现出较强烈的激励期望，有14项激励期望超过整体激励期望均分，整体激励期望内容均分为3.97（见表6）。
基层公务员的期望在很大程度上会成为行为的动力基础。弗鲁姆的期望理论提出，如果预期某种行为能给自己带来某种特定的结果，而且这种结果对自己具有吸引力，人们往往就会采取这种行为[24]。如果某一激励期望实现的可能性较大且有足够吸引力，则更容易产生激励效果。
不同基层公务员有不同的需要、态度、动机等，不同需要则会产生不同的激励期望。基层公务员的两大需要——发展需要和基础需要，二者息息相关，具有内在联系。一方面，顺畅的晋升通道、良好的成长机会等发展性激励一直是政府部门激励的重点和难点。追求仕途发展，为成就一番事业的基层公务员往往有更强烈的发展需要，然而处于金字塔底端的基层公务员容易因其发展前景的不可预估而削弱其发展需要，导致相关联的基础需要产生差异。另一方面，在全面深化改革的背景下，物质性激励在不断“缩水”[25]，而不断增加的经济压力，导致基层公务员基础需要强烈。反过来，基础需要的变异也导致发展需要的多元化。进一步，多元化的基础需要和发展需要，会形成二者的不同组合模式，从而影响基层公务员的激励期望以及行为逻辑。
为探究基层公务员的发展需要和基础需要在不同水平下的激励期望，本研究首先采用K-Means聚类分析方法将不同发展需要和基础需要划分为四种类型：高发展—高基础需要、低发展—低基础需要、高发展—低基础需要、低发展—高基础需要。高发展—高基础需要的“高欲望”需要主要指基层公务员有强烈发展需要的同时，兼具强烈地提高工资收入、提供福利水平和养老保障等基础需要。低发展—低基础需要的“低欲望”需要主要指基层公务员在长期稳定常规的工作环境中，对于工资、福利待遇、发展晋升、发挥能力特长等发展和基础需要都不存在太多期待，工作中缺乏活力，安于现状，过着“养老生活”。高发展—低基础需要的“高发展”需要主要指相对于基础需要，基层公务员对能够有所成就、良好成才环境、实现自我价值等有更强烈的需要。低发展—高基础需要的“高基础”需要主要指相对发展需要，基层公务员对提高福利水平、退休保障以及降低工作压力等方面有更强烈的需要。
对四种类型的方差分析显示，四种类型的契约关系在发展需要和基础需要上均存在显著性差异，且43.77%的基层公务员报告的是“高欲望”需要，2.13%的基层公务员报告的是“低欲望”需要，17.02%的基层公务员报告的是“高发展”需要，37.08%的基层公务员报告的是“高基础”需要。
其次， 进一步分析四种类型需要的基层公务员在22项激励期望的均值发现（图1），他们最想要的激励方式的整体趋势是“高欲望”需要>“高基础”需要>“高发展”需要>“低欲望”需要。从图1可知，“提高公务员工资待遇和福利（第10项）”是“高欲望”“高基础”和“高發展”需要的基层公务员最强烈的激励期望;“给予表现突出人员更好的成长机会（第5项）”和“领导以身作则（率先垂范）（第13项）”这两项是基层公务员都共有的强烈激励期望;另外，“高基础”需要的基层公务员对“改善公务员的工作环境与条件（第3项）”有较强的激励期望（4.18），“高发展”需要基层公务员对“重用（晋升）工作表现突出者（第16项）” 有较强的高激励期望 （3.99）;最后，“低欲望”需要的基层公务员除了期望更好的成长机会和领导以身作则激励之外，还期望“提供良好的退休保障” （3.21）。
对四种类型基层公务员激励期望的简要分析发现：第一，基层公务员有较高的提高工资待遇和福利激励期望，恰好证明基础需要是基层公务员的优势需要，这与提高工资待遇、退休保障、降低压力、提高生活质量等相关，表明激励基层干部的重点是切实把握习近平总书记关于“关爱基层干部，要做到创造良好工作和成长条件，保障合理待遇，帮助提高各种工作能力”的论断[26]。第二，在工作中表现突出的基层公务员，有着获得更好成长机会和得到重用的期望。谢治菊在对基层公务员自我效能和职业倦怠的研究中提出，乡镇政府公务员的职业倦怠感最强，主要由于高成就动机的公务员对工作投入高，承担工作多，希望获得成效，然而期望破灭会导致倦怠感产生[27]。所以应该警惕表现优异、高成就动机的基层公务员因无法晋升或者得到更好职业发展而产生职业倦怠。第三，基层公务员有着 “领导以身作则（率先垂范）”的热切期望，作为一线工作者和被领导者，期望形成以上率下的良好政治氛围，习近平总书记强调“领导干部要以身作则带头保持纯洁性”，基层公务员期望领导干部要求别人做的自己带头做到，要求别人不做的自己带头不做[28]。第四，“低欲望”需要的基层公务员的激励期望显然是四种类型中最低的，他们的激励期望值也处于最低水平。低期望值使得现有激励措施难以起到激励作用，无法提升他们的工作积极性。因此，对于这类型基层公务员是应该进一步改进激励措施还是直接实施合理退出机制，有待进一步研究。 六、新时代基层公务员激励对策思考
基层公务员激励期望是完善激励机制的重要基础。我们通过对基层公务员需要的现实特征和演进规律的探究，结合与前述四种类型的需要一致的激励期望分析，提出针对新时代基层公务员的激励对策。
（一）抓住基层公务员的“重点”需要，激发其内在驱动力
需要是動机的源泉，动机是驱使基层公务员行动的本源。高基础和高发展需要的基层公务员有更强烈的激励期望，尤以提高物质待遇和提供更好成长机会为甚;另外，“高基础”需要基层公务员也有对于改善工作环境和工作条件的高期望，“高发展”需要基层公务员则对重用或晋升有高期望。基于此，激发基层公务员内驱力的措施如下：
第一，正视基层公务员的合理物质需要，其既是公务员生存所需，也是构筑自尊自信的基础。一方面，基层公务员的工资待遇应根据基层公务员的工作性质、责任轻重以及任务难易，以及地区之间的经济差异、单位和岗位之间的职责差异等不同而有所区别。要制定、出台能够因责因时因地动态调整的薪酬制度;另一方面，合理规范津贴补贴和福利待遇的发放，考虑到基层公务员同样面临着住房、老人赡养、子女教育、医疗保障等压力，应出台相应的办法和规定，在制度层面上适当提高基层公务员的医疗保险、住房公积金、子女教育等福利待遇，满足基层公务员的物质需要。
第二，重视基层公务员对职业发展和晋升的需要，满足有更好成长机会的需要。一方面，要完善相关制度，规范选人用人流程，拓宽和优化基层公务员的职业发展路径，让优秀的基层公务员能够通过后备干部选拔、上级机关遴选等制度得到提拔。另一方面，要扩宽基层组织中内外部交流渠道，推动基层公务员工作轮换制度与调整制度完善。通过工作岗位和工作内容的变化，丰富基层公务员的职业生活，提高工作创造性和积极性，缓解因努力工作产生的职业倦怠[29]，为基层公务员提供更好的成长和发展空间。
（二）针对基层公务员“低欲望”需要，发挥绩效管理的监督作用
“低欲望”需要的基层公务员激励期望处于较低水平，激励措施作用不大，并且可能对组织士气带来消极影响。破解这一难题的关键在于发挥绩效管理的监督作用，通过科学管理手段强化基层公务员队伍选拔及筛选能力。
第一，制定有效可测量的绩效计划，沟通并确定绩效目标与任务，实施过程中对被评估的基层公务员进行指导与监督，及时沟通和反馈对其工作的考核以及行为的评估，最终通过绩效结果对其薪酬奖金、职务、培训、职业规划等进行调整，改变传统的内部推荐、领导引荐、单纯打分等方式，代之以定性与定量相结合，目标管理与过程管理结合的方式，从而实现管理、激励、监督的融合。
第二，优化创新基层公务员选拔任用方式。可以通过创新和完善测评方法，拓展基层公务员选拔任用方式。在新时期，随着“互联网+”的发展，测评方式更新迭代。政府部门应努力学习和灵活运用这些多样化的测评方式选拔基层公务员。例如，社交媒体评估的应用方式为人员选拔提供更真实的参考信息[30]，游戏化测评能够甄别出与组织更契合的人员等[31];在公务员考察环节进一步考察公务员的需要特点、入职动机。通过改变传统的基层公务员招录方式，选拔出有担当有作为、愿意到基层建功立业的公务员。
第三，针对个别“低欲望”现象影响整个组织队伍精神面貌的情况，应落实完善基层公务员退出淘汰机制。对工作不积极，尤其是绩效考评不合格、无法胜任本职工作等不合格、不称职的基层公务员人员，应劝其从现有岗位上退出，真正实现“能上能下、能进能出、能增能减”的用人局面，以保证公务员队伍的生机活力。
（三）关注基层公务员的时代需要，推进激励方式的发展和优化
新时期基层公务员面临工作量大、出错率高、回报低等现实。在这种情况下，需正视其成长之艰难，切实满足其时代需要。
第一，切实落实基层减负工作，加强组织关怀关爱。首先要积极推进落实《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着重解决形式主义问题，切实精简文件梳理、控制会议数量规模、提高会议质量和效率[32]，以及改变基层工作中的“痕迹管理 ”，改进上级无效率、无产出的检查督察、问责追责等工作内容。其次，要加强各单位之间的配合，明确各个单位所承担的实际工作，把具体工作职责落实到人头，明确工作人员各自的工作量，杜绝推诿扯皮，杜绝“忙的忙死，闲的闲死”现象。再次，在信息化时代，要大力推进电子政务和大数据智能办公，通过技术手段降低程序化工作量。最后，要实行关怀激励，正视和重视基层公务员的合理需要，及时了解基层公务员的压力，通过多种方式促进基层公务员身心健康发展。
第二，加强优秀基层公务员正面事迹的宣传和表彰力度，降低基层公务员社会舆论压力，塑造良好的社会舆论导向。通过线上线下的宣传引导，使群众与公务员能够敢于发声、平等沟通、相互理解。一方面，增加对基层公务员日常工作的曝光度，通过视频、图片等手段记录基层公务员生活，增进社会对基层公务员的了解;另一方面，加强优秀基层公务员正面事例宣传报道，树立良好的基层公务员形象，以此赢得广大群众的认可和尊重，让基层公务员有尊严地工作。
第三，着力满足基层公务员对自身能力素质提升的需要。党的十九大报告强调“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”。这对基层公务员在专业素养、专业精神上提出了更高的需求。根据公务员分类管理办法提出具体且有针对性的培训计划，坚持“干什么学什么、缺什么补什么”[33]。一方面要强化基层公务员的政治素养，通过党校学习、远程培训等不同方式加强交流学习;另一方面要注重专业精神和专业素养的培养，给基层公务员提供更多的学习和培训机会，让他们有更多时间了解熟悉新思想、新技术、新信息等，为其后续职业发展奠定基础。
（四）重视女性基层公务员发展需要，塑造职业核心竞争力优势
调查发现新时代女性基层公务员的发展需要日益增强。针对这一特征，关键在于要努力拓宽其晋升渠道，打破其职业天花板，为其创造良好的发展环境，增强其职业核心竞争力。 第一，肯定女性基层公务员的工作价值，塑造社会性别主流化的行政意识。中国传统文化的“男主外、女主内”“男尊女卑”等观念，尚未得到转变更新，这也是尽管现代女性文化素质不断提高，自我意识不断增强，一定程度上工作积极性要高于男性[34]，却仍在职场中遭遇到不平等对待，甚至被“潜规则”，或者提拔时被诟病“被潜规则”，这都是对女性基层公务员固有的性别歧视。政府部门应起到表率作用，为女性基层公务员创造更好的发展环境。
第二，要积极回应女性基层公务员在学习进修、自我价值实现等方面的合理诉求。要为女性基层公务员提供平等和多方式的培训学习机会，充分考虑女性基层公务员家庭和工作之间的矛盾，提供网上培训、网上函授、自助学习等方式，促进其专业技能和管理能力的提高，使其在提拔任用中更具优势。女性基层公务员要对自身有更高要求，增强理想追求，不断提升外在技能和内在素养，增强整体职业竞争力。
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History and Reality：the Characteristics of the Needs and Incentive Mechanism of Grass-roots Civil Servants in the New Era
Li Zhi1 Chen Ni1 Li Yuanling1，2
（School of Public Affairs， Chongqing University; School of Business， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing， 401120）
Abstract： It is of great significance to grasp the needs of grass-roots civil servants and construct a scientific incentive mechanism for the construction of high-quality and professional civil servants in the new era. According to the questionnaire surveys and interview methods， this study found that grass-roots civil servants have diverse and relatively strong needs. Specifically， the basic needs are advantages， the development needs are not prominent. Compared with male civil servants， the development needs of female civil servants are prominent;the needs of grass-roots civil servants show the characteristics of the times， which means that the dual needs of improving their ability to serve the society and improving welfare benefits are prominent. Also， the development needs of female grass-roots civil servants are significantly higher than that of male grass-roots civil servants. Based on the further analysis of the four types of grass-roots civil servants need different incentive expectations， relevant incentive countermeasures are put forward.
Key Words： Grass-roots Civil Servants; Characteristics of Needs; Incentive Expectations; Civil Servant Incentives
（责任编辑：许志敏）
作者简介：李志（1964—），男，汉族，四川内江人，重庆大学公共管理学院教授、博士研究生导师;研究方向：公共人力资源管理、公共经济与公共政策;陈旎（1993—），女，汉族，福建漳浦人，重庆大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共人力资源开发与管理研究;李苑凌（1982—），女，汉族，四川遂宁人，西南政法大学商学院讲师、重庆大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共人力资源开发与管理研究。