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摘要：
养老公共服务供给侧改革是当下我国人口老龄化条件下的必然选择，也是促进老年人共享改革发展成果、决胜全面建成小康社會的重要举措。相较于快速发展的老龄化而言，我国养老公共服务存在供给缺口大、供需结构性矛盾突出、专业服务人员短缺以及养老服务的功能性失衡等问题。推进养老公共服务供给侧改革面临制度顶层设计缺失、政府投入资金不足、市场化程度不高等障碍。从养老公共服务制度完善、多元化供给主体培育、养老供给模式创新及养老专业人才培养等方面，着力完善多层次社会养老服务体系，以满足人民不断增长的养老需求。
关键词：
养老公共服务；供给侧改革；人口老龄化
中图分类号：D669文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）03-0040-07
党的十九大报告强调：“加强社会保障体系建设。全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”社会保障体系建设除要完善我国的社会保险制度外，还要完善多层次养老公共服务等社会福利制度。养老公共服务的发展以及多层次养老服务体系的构建是全面建设小康社会的必然选择。2015年12月，习近平在中央经济工作会议上指出： “推进供给侧改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”供给侧结构性改革以供给侧为改革突破口，以“三去一降一补”为战略任务，通过减少无效和低端供给，增加有效和中高端供给，实现资源优化配置。在我国快速发展的老龄化背景下，养老公共服务的供需矛盾尤其突出，是我们在供给侧改革中不得不补的一大短板。养老公共服务的供给侧改革对于构建多层次的社会养老服务体系至关重要。因此，立足现实国情，深入剖析养老公共服务在供给侧改革中面临的主要短板并提出相应的改革策略，对于在新时期发展我国养老公共服务具有重要的现实意义。
一、养老公共服务供不应求是我国的现实国情
（一）养老公共服务需求迅速增加
我国的人口老龄化形势严峻。伴随着人口老龄化程度不断加深、加快，高龄、独居、空巢及失能半失能老年人的快速增加，养老服务的需求日益增加。一是老龄化程度不断加深。
我国自1999年进入老龄化以来，人口老龄化程度不断加深。截至2017年末，我国60岁以上的老龄人口已达到2.4亿，占我国人口总数的17.3%，其中，65周岁及以上人口超过1.5亿人，占总人口的11.4%①。二是老龄化发展速度加快。发达国家进入老龄化社会的时间一般长达几十年甚至于一百多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年[1]（p.165）。
而我国自1999年开始进入老龄化社会仅用了18年（1981年～1999年）的时间，
且老龄化的速度还在不断加快。统计数据显示，65岁及以上的老龄人口从2000年占总人口的6.96%迅速上涨到了2017年的11.4%②。按照现在的人口结构推测，2030年和2055年，这一规模将分别达到2.8亿人和4亿人，占比将超过20%和27%；其中2040年以前为人口老龄化最快时期，占比年均上升0.5个百分点③。三是高龄、独居、空巢及失能半失能老人占比高。预计到2020年，全国高龄老年人将增至2900万人左右，独居和空巢老年人将增至1.18亿人左右④；2015年，我国失能半失能老年人口总数大致为4063万，占老年人口比例为18.3%⑤。到2020年，我国的失能半失能老年人口将达到4200万，增长迅速。
上述老龄化的特点造成我国老年人对养老公共服务的需求迅速增加。究其原因，主要是除社会化的机构养老及兼顾家庭和社会的社区居家养老这两种养老模式外，居家养老仍是我国最基本的养老模式。但现代社会的不断发展以及实施几十年的独生子女政策，使得“4+2+1”家庭模式逐渐成为主流状态。在这种家庭结构下，传统的家庭养老模式使年轻人在巨大的工作压力下难以承受沉重的赡养负担。因此，传统的家庭养老模式逐渐向社会养老过渡。这种过渡意味着老年人一部分离开家庭，进入社会养老机构养老，而另一部分老年群体仍居住在家里，但他（她）们选择的是兼顾家庭和社会的社区养老。家庭结构的变迁使得老年人，尤其是高龄、失能半失能的老年人对社会养老服务的需求骤增。相应地对健康保健、急症处理、病后康健、长期照护等都提出了越来越高的需求，其养老服务需求多样化、多种需求叠加的特征明显，客观上也亟需社会的援手解决这部分群体的长短期照护问题。
（二）养老公共服务有效供给明显滞后
尽管我国养老公共服务规模不断扩大，但仍面临着诸多问题，主要表现在如下几方面。
1.养老公共服务总量供应不足，供给缺口大。截至2016年底，全国各类养老服务机构和设施14万个，比上年增长20.7%；各类养老床位合计730.2万张，比上年增长8.6%；每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%⑥，仍然远低于发达国家50张～70张的水平，如按国际通行的5%老年人需要进入机构养老标准，我国至少需要1150多万张床位，缺口达400多万张。
从图1可以看出，我国2010年至2016年末，每千人拥有的床位数增速缓慢，与我国老龄化增长速度不相匹配，形成了长期以来的养老服务供需结构严重错配，养老公共服务总量供应严重不足。
2.养老公共服务供需脱节，结构性矛盾突出。供求矛盾突出、供需结构失衡是我国当前养老公共服务发展中面临的主要问题。一是公办养老机构床位“紧俏”与民办养老机构床位“滞销”的结构性矛盾突出。我国大多数省市国办养老机构一床难求，主要源于公办养老机构无论在地理位置，还是在服务及收费水平上，都比民办养老机构更具得天独厚的优势，更得老年群体及其家人的信任，也就造成了公办养老机构床位“紧俏”的局面；而民办养老院主要以营利为目的，收费高，老年人有限的养老金难以承受，且长期以来民办养老机构服务水平难以提升，造成了民办养老机构床位“滞销”现象普遍，总体发展缓慢。养老公共服务中有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性矛盾凸显。二是社区和居家养老供需失衡。除机构养老存在的问题外，社区和居家养老作为养老的基础和依托，其服务的供需对接并不顺畅。截至2016年底，全国共有各类社区服务机构和设施38.6万个⑦，但这些设施并没有充分发挥其预期的作用，老年人的获得感不强，无法有针对性地满足老年人的养老服务需求。尽管在“十二五”期间，政府和社会各方在社区及居家养老方面投入了大量的人、财、物，但依然未能有效地解决养老服务的保障问题。造成有需求无供给和有供给无需求同时存在，供需矛盾突出。三是普通养老床位与护理型养老床位结构失衡。截至2017年9月，我国注册登记的养老机构已达2.8万余家，养老床位近700万张，其中，主要以普通养老床位为主，养老护理型床位占比提升到了46.4%，比2015年占比低于30%有了很大的提升⑧。即便如此，相较于高龄、失能失智老年群体迅速骤增的需求来说，护理型床位数量还是太少，难以满足养老护理的刚性需求。在这些养老护理型床位中，真正实现“医养结合”的养老床位的缺口尤其大，在养老公共服务发展中，普通养老床位与护理型养老床位结构性失衡明显。 3.养老服务专业人员短缺与人才流失严重并存。尽管我国老龄化发展迅速，但与之相匹配的社会养老护理服务体系并未建立，尤其是养老服务人员紧缺现象比较普遍，主要是养老服务人员待遇保障不足，水平较高的大约在四五千元左右（扣除保险后），与同样是从事照护工作的月嫂（月嫂的薪资过万）相比较的话，差距巨大；且养老服务人员职业认同感、责任感不强，专业水平较低。长期以来，我国养老服务主要从业人员以“4050”人员为主，只能从事简单的护理工作，难以满足当下多层次、专业化的养老服务需求。中科院心理健康重点实验室的统计数据显示，我国城市社区老年人抑郁情绪问题的检出率为39.86%，而对于老年人焦虑抑郁情绪需要专业人员的对症疏导。《2017年中国养老服务业发展年报》显示，目前我国持证养老护理人员不足2万人，而对其需求量至少为15万人[2]。除专业人员短缺外，劳动强度大、责任大、压力大、社会地位低也成为养老公共服务人才流失严重的原因。
4.养老公共服务功能性失衡问题突出。尽管我国养老服务机构数量不断增加，但目前最严重的问题在于，很多急需专业照护的老龄群体因身体甚至于精神方面的原因，养老服务机构不愿接收，难以享受养老公共服务。2017年3月9日印发的《“十三五”健康老龄化规划》显示，我国失能半失能及残疾老年人越来越多。2015年持残疾证的老人达到1135.8万，且60岁以上的老龄人口中有70%以上患有慢性疾病，老龄人口中阿尔茨海默病（老年痴呆）患者有1000万以上。这对养老公共服务的照护和专业医疗提出了越来越高的要求。而当前我国的养老服务机构，对失能半失能、阿尔茨海默病患者甚至于残疾老年人当下急需的专业护理床位少之又少，难以满足这些特殊群体对专业化照护床位的需求。我国现有养老公共服务的功能性失衡问题突出，养老公共服务的供给侧改革迫在眉睫。
二、养老公共服务供给侧改革的主要短板
（一）制度建设的顶层设计和战略规划滞后
近年来，为应对快速老龄化带来的社会化养老压力，促进我国养老公共服务的有序健康发展，政府在养老公共服务发展的战略规划、税收优惠及土地使用等方面积极出台了一系列政策制度，如2013年印发的《国务院关于加快发展养老服务业的意见》以及2017年2月发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等，都从国家层面对养老公共服务发展给出了指导意见。各级地方政府也根据各自的经济和社会发展状况，制定了相应的养老公共服务发展的管理办法和地方性法规。但这些政策的出台仍是“头疼医头，脚疼医脚”，缺乏政策制度上的顶层设计，在政策上缺乏系统性和连续性。
（二）筹资渠道单一，投入资金有限
当前，我国政府对养老公共服务的投入主要依靠中央和各级地方政府财政投入及福利彩票公益金。尽管中央和地方政府对养老公共服务发展的资金投入在不断加大，养老机构的数量及床位数也在持续增加，但养老机构建设投资占社会保障和就业支出的比例不断走低，甚至不升反降。2011年社会养老服务设施建设投入37.9亿元，占当年社会保障和就业支出的0.34%；2015年中央财政支持各地老年养护机构、农村幸福院以及配套福利设施建设资金拨付累计52亿元，仅占2015年社会保障和就业支出的0.27%。由此可见，相对于我国不断增加的养老服务需求，政府财政资金缺口仍将继续扩大[3]。同时，过多的经营中的不确定性以及老年人有限的实际消费支付能力，使得民间资本参与意愿不高，投资者投入的资金量有限，资金来源渠道少，养老服务市场发展缓慢与“未备先老”矛盾日益凸显。
（三）市场化程度低，社会支持力度不足
2015年2月，十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》以及2015年4月由民政部、国开行发布的《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》等多项政策出台后，我国养老服务逐步形成了以政府财政投资为主、社会资本为辅的产业发展格局。社会资本在政策的引导下逐渐进入养老服务业，养老服务业的总量供给逐渐加大，但近年来民营养老服务机构的经营状况不尽如人意。相较于国办养老服务机构而言，民营养老服务机构“吃不饱”现象明显，床位空置率较高，这加大了民营资本的经营风险，造成已经进入养老服务的民营资本退出甚至使处在观望状态的民营资本的“望而却步”，导致养老服务发展市场化程度不高，社会支持力度不足。
（四）服务模式创新不足，供给内容单一
尽管我们大力提倡养老公共服务的转型升级，从供给端更好地满足老年群体多样化的养老公共服务需求，但当前的养老公共服务模式创新不足，
较少提供专业性的照护服务，甚至还有相当数量的养老机构只具备单一的养老照护服务功能，并不能做到“医养结合”。
服务供给内容单一。老年人越来越多的精神方面的服务需求得不到充分满足，而心理健康、精神慰藉、临终关怀等方面的需求更缺乏社会化的专业服务供给，只能依赖于家庭解决。
市场上个性化、针对性强的高质量养老公共服务仍然十分难寻，服务多限于满足老年人的基本需求，对老年人缺乏足够的吸引力[4]。
（五）服务人员专业培训体系尚不健全
2017年初，中国健康养老产业聯盟产业研究中心等机构联合发布的《中国健康养老产业发展报告（2016）》显示：中国现有养老机构护理人员不到三十万，其中只有四万多人持有职业资格证书，这一数字距离民政部《全国民政人才中长期发展规划（2010～2020年）》“到2020年要实现养老机构护理人员达600万人”的目标还存在巨大差距[5]。就目前我国针对养老护理人员的专业培训而言，我国开设养老服务相关专业院校共计88所，其中高职63所、中职25所，所有院校招生人数每年仅三千余人，而开设老年照护专业的学校（机构）数量非常少，相关的基础设备差，教师队伍跟不上⑨。专业人才的培养既是一个行业发展的基础，也为其可持续发展提供了可能。养老公共服务培训体系的不健全以及就业后职业薪酬、职业环境和未来的职业规划的不确定等多种因素制约了养老护理人才的培养，制约了养老公共服务的发展。 三、养老公共服务供给侧改革的策略选择
党的十九大报告特别强调：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”
报告提到的构建养老政策体系和社会环境，既为养老公共服务的改革创新指明了方向，也為其未来发展提供了根本保障。因此，针对我国当前养老公共服务所面临的诸多短板，供给侧改革应从制度、资金、供给主体培育等各方面分别采取措施。
（一）从制度供给端发力，完善养老公共服务发展的顶层设计及战略规划
要构建完善的养老公共服务体系，健全养老政策体系是根本保证。为解决日益严峻的养老问题，政府应在养老公共服务制度供给方面做好顶层设计。
1.完善养老政策体系的顶层设计。2016年5月27日，习近平在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，要推动老龄事业全面协调可持续发展，要着力完善老龄政策制度。搞好顶层设计，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。要完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施⑩。
因此，我国养老政策体系的构建，要从制度的供给端发力，通过不断完善养老公共服务领域的法律政策，不断提高政策的完整性和延续性以提升政府在养老公共服务发展中的治理能力。明确养老服务机构的准入门槛，并制定配套的养老服务机构服务标准及相应的退出机制。同时加强养老服务机构的许可、监管和服务工作，在消除政府对市场直接干预、激活并释放市场主体活力的同时，强化全程监管，对于侵害老人权益、服务质次价高、非诚信等违法行为依法查处[6]。
2.完善长期护理保险制度的顶层设计。随着年龄的增长，老年人成为慢性病和失能的高发群体。对于慢性病，多数老年人还可以依靠医疗保险获得基本保障；对于失能导致的长期护理费用，大多数老年人却无法依靠养老金来支付[7]。尤其是当下老年群体长期照护费用需求的快速增长，使得长期护理保险制度的建立迫在眉睫。长期护理保险在我国也有先行先试的实例，如青岛。从世界范围看，西方发达国家（如德国）有比较完善的长期护理保险制度，我们应借鉴先进国家和地区经验，完善我国长期护理保险制度的顶层设计，逐步建立符合国情的长期护理保险制度，藉此完善我国的长期护理体系，完善养老公共服务体系。
（二）创新融资方式，破解养老公共服务发展的资金瓶颈
1.加大财政资金投入力度。养老公共服务供给总量不足与资金投入少关系密切。我国的基本养老公共服务供给主要源于政府，且高龄与失能老年群体的特殊养老服务需求，也源于财政补贴。截至目前，我国已有26个省（区）建立了高龄津贴制度、20个省（区）建立了生活困难老人养老服务补贴制度、17 个省（区） 建立了失能老年人护理补贴制度[8]。但总体来说，随着老龄化的不断加深以及护理费用的不断上涨，所需的资金缺口依然很大。这就需要政府本着“兜底”的原则，加大对养老公共服务的财政资金投入。
2.构建融资平台引导社会资本进入。我国中高端养老服务主要源于社会资本的投入，在当前盈利模式不明朗、社会资本投入前景难测的情况下，社会资本对养老服务业的投资依然存在后顾之忧，制约着养老服务业的发展。为破解资金瓶颈，可成立政府性养老服务发展投资基金，充分发挥财政资金的杠杆及引导作用，引导社会资本投入养老服务业，为民营资本进入养老服务业留出“空间”。通过PPP方式，实现财政资金与社会资本合作，共同投入养老服务业，为我国发展养老服务业提供有力的支撑[9]。
（三）培育多元供给主体，促进供需结构平衡
国家在加大对养老公共服务财政支持力度的同时，要积极引导民间资本介入。近年来，国家及各级地方政府对于充分利用民间资本发展养老服务业出台了一系列相关政策意见，体现了政府对民间资本的重视。政府机构以相关的政策优惠鼓励和引导民间资本介入养老服务业发展，重点缓解民办养老机构用地、融资、用人等方面的运营困境，让民间资本有利可图。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。政府可以将所承担的部分养老服务外包，通过公建民营、民办公助、政府购买、委托管理、管理运营PPP等多种方式开展养老服务机构建设与经营，委托社会服务组织提供养老服务。
（四）以智能化创新养老服务模式，作为提升养老公共服务规模和质量的原动力
智能化创新是推动养老公共服务供给侧结构性改革的基础，也是提升养老公共服务供给规模与供给质量的原动力。2016年国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》就已经提出，推进“互联网+”养老服务创新。2015年7月国务院 《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“互联网+”益民服务，出台了大力发展基于互联网的养老公共服务的具体措施，把云计算、大数据等物联网技术运用到“互联网+”养老平台建设中来，通过养老公共服务信息平台实现养老服务资源的整合及优化配置。根据老年人个性化的需求提供医、养等多方面的个性化、智能化服务，以实现养老公共服务供需的有效对接，实现智能化养老及养老公共服务的智能化发展，并实现传统养老公共服务方式的转型升级。
（五）从人才供给侧发力做好养老公共服务发展的“资源”保障
十九大报告特别强调：“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作，办好继续教育。”为了养老公共服务健康有序发展，对养老公共服务专业人才培养的供给侧改革势在必行。
1.在高职院校及相关的大学院校开设养老服务专业。为满足日益增长的多样化的养老公共服务需求，应将养老公共服务人才培养纳入长期教育发展规划，广泛开展相关人才的职业培训，在高职院校及大学院校开设诸如康复、护理、心理疏导、老年医学、中医等相关专业，并在招生、收费、基础设施建设等方面给予开设相关专业的院校和机构一定的政策倾斜，以逐步形成不同层次的养老公共服务人才培养体系，为养老服务定向培养专业人才。 2.完善養老公共服务职业培训及其后续教育。应在政府主导下，通过政府购买的方式，为从业人员提供专业的职业培训及定期的后续教育，开展从业资格的认证，使其持证上岗。通过加强职业技能培训，提升养老护理服务人员技能水平，为养老公共服务业的可持续发展提供专业的人力资源保障。同时，政府要制定养老公共服务行业标准，规定只有持养老服务培训结业证书的人员才可以进入机构、社区及居家养老的服务环节，为养老公共服务的专业化提供保障，为提高养老公共服务水平打下基础。
3.加大对养老公共服务护理人才培训基地的建设投入。一是由国家财政设立一定数量的专项资金，对承担养老护理员培育工作的学校，在基础设施配备、实习实训平台建设、考核评估体系建立等方面给予必要的投入，确保在人员培训的质量和数量上满足社会需求。二是通过鼓励社会资本以民办公助、公益信托投资、公益教育基金以及协议投资等多种形式投资健康服务职业教育，以解决人才失衡问题。
4.建立养老护理师制度并逐渐推广分级护理制度。因失能半失能老人群体不断增多，为优化资源配置，充分利用有限的养老公共服务资源，我国的养老服务应逐步建立养老护理师制度，对养老护理员实行全国统一管理，完善护理人员的职业资格管理，畅通晋升渠道，为养老护理员提供从初级护理员到高级护理师的等级的不同职业晋升渠道。养老服务机构可按照入住老人的生活自理能力、心理和疾病状况及护理需求量等进行评估，可借助于 Barthel 指数计分法或日常生活能力（ADL）量表、简易智能量表（MMSE）等评定，确定护理级别，并根据老人身心状况的发展，定期进行调整。
注释：
①参见国家统计局网站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。
②参见国家统计局网站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200203/t20020331_30314.html，2001年5月15日。
③参见中国社会科学网：http：∥www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/201611/t20161130_3296727.shtml， 2016年11月30日。
④参见中华人民共和国中央人民政府网站： http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017年2月28日。
⑤参见全国老龄办网站：http：∥www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日。
⑥参见民政部网站： http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。
⑦参见民政部网站：http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。
⑧参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/2018-01/02/c_1122200613.htm，2018年1月2日。
⑨参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-03/17/c_127590031.htm，2015年3月17日。
⑩参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm， 2016年5月28日。
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[责任编辑：杨健]
Abstract：
The supplyside reform of public service for the aged is an inevitable choice under the condition of the aging population of our country. It is also an important measure to promote the oldage people to share the achievements of the reform and development and to build a welloff society in an allround way. Compared with the rapid growth of aging， the oldage public service in China has many problems， such as large supply gap， outstanding structural contradiction between supply and demand， shortage of professional service staffs， and functional imbalance of oldage service. The supplyside reform of public service for the aged lacks toplevel design， government investment and marketization. It is necessary to perfect the system of the public service for the aged， the cultivation of the diversified supply body， the innovation of the oldage supply mode and the training of the professional talents for the aged， so as to improve the multilevel social oldage service system and meet the people’s growing demand for the aged.
Key words：
Public Service for the Aged， Supplyside Reform， Aging Population
养老公共服务供给侧改革是当下我国人口老龄化条件下的必然选择，也是促进老年人共享改革发展成果、决胜全面建成小康社會的重要举措。相较于快速发展的老龄化而言，我国养老公共服务存在供给缺口大、供需结构性矛盾突出、专业服务人员短缺以及养老服务的功能性失衡等问题。推进养老公共服务供给侧改革面临制度顶层设计缺失、政府投入资金不足、市场化程度不高等障碍。从养老公共服务制度完善、多元化供给主体培育、养老供给模式创新及养老专业人才培养等方面，着力完善多层次社会养老服务体系，以满足人民不断增长的养老需求。
关键词：
养老公共服务；供给侧改革；人口老龄化
中图分类号：D669文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）03-0040-07
党的十九大报告强调：“加强社会保障体系建设。全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”社会保障体系建设除要完善我国的社会保险制度外，还要完善多层次养老公共服务等社会福利制度。养老公共服务的发展以及多层次养老服务体系的构建是全面建设小康社会的必然选择。2015年12月，习近平在中央经济工作会议上指出： “推进供给侧改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应我国经济发展新常态的必然要求。”供给侧结构性改革以供给侧为改革突破口，以“三去一降一补”为战略任务，通过减少无效和低端供给，增加有效和中高端供给，实现资源优化配置。在我国快速发展的老龄化背景下，养老公共服务的供需矛盾尤其突出，是我们在供给侧改革中不得不补的一大短板。养老公共服务的供给侧改革对于构建多层次的社会养老服务体系至关重要。因此，立足现实国情，深入剖析养老公共服务在供给侧改革中面临的主要短板并提出相应的改革策略，对于在新时期发展我国养老公共服务具有重要的现实意义。
一、养老公共服务供不应求是我国的现实国情
（一）养老公共服务需求迅速增加
我国的人口老龄化形势严峻。伴随着人口老龄化程度不断加深、加快，高龄、独居、空巢及失能半失能老年人的快速增加，养老服务的需求日益增加。一是老龄化程度不断加深。
我国自1999年进入老龄化以来，人口老龄化程度不断加深。截至2017年末，我国60岁以上的老龄人口已达到2.4亿，占我国人口总数的17.3%，其中，65周岁及以上人口超过1.5亿人，占总人口的11.4%①。二是老龄化发展速度加快。发达国家进入老龄化社会的时间一般长达几十年甚至于一百多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年[1]（p.165）。
而我国自1999年开始进入老龄化社会仅用了18年（1981年～1999年）的时间，
且老龄化的速度还在不断加快。统计数据显示，65岁及以上的老龄人口从2000年占总人口的6.96%迅速上涨到了2017年的11.4%②。按照现在的人口结构推测，2030年和2055年，这一规模将分别达到2.8亿人和4亿人，占比将超过20%和27%；其中2040年以前为人口老龄化最快时期，占比年均上升0.5个百分点③。三是高龄、独居、空巢及失能半失能老人占比高。预计到2020年，全国高龄老年人将增至2900万人左右，独居和空巢老年人将增至1.18亿人左右④；2015年，我国失能半失能老年人口总数大致为4063万，占老年人口比例为18.3%⑤。到2020年，我国的失能半失能老年人口将达到4200万，增长迅速。
上述老龄化的特点造成我国老年人对养老公共服务的需求迅速增加。究其原因，主要是除社会化的机构养老及兼顾家庭和社会的社区居家养老这两种养老模式外，居家养老仍是我国最基本的养老模式。但现代社会的不断发展以及实施几十年的独生子女政策，使得“4+2+1”家庭模式逐渐成为主流状态。在这种家庭结构下，传统的家庭养老模式使年轻人在巨大的工作压力下难以承受沉重的赡养负担。因此，传统的家庭养老模式逐渐向社会养老过渡。这种过渡意味着老年人一部分离开家庭，进入社会养老机构养老，而另一部分老年群体仍居住在家里，但他（她）们选择的是兼顾家庭和社会的社区养老。家庭结构的变迁使得老年人，尤其是高龄、失能半失能的老年人对社会养老服务的需求骤增。相应地对健康保健、急症处理、病后康健、长期照护等都提出了越来越高的需求，其养老服务需求多样化、多种需求叠加的特征明显，客观上也亟需社会的援手解决这部分群体的长短期照护问题。
（二）养老公共服务有效供给明显滞后
尽管我国养老公共服务规模不断扩大，但仍面临着诸多问题，主要表现在如下几方面。
1.养老公共服务总量供应不足，供给缺口大。截至2016年底，全国各类养老服务机构和设施14万个，比上年增长20.7%；各类养老床位合计730.2万张，比上年增长8.6%；每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%⑥，仍然远低于发达国家50张～70张的水平，如按国际通行的5%老年人需要进入机构养老标准，我国至少需要1150多万张床位，缺口达400多万张。
从图1可以看出，我国2010年至2016年末，每千人拥有的床位数增速缓慢，与我国老龄化增长速度不相匹配，形成了长期以来的养老服务供需结构严重错配，养老公共服务总量供应严重不足。
2.养老公共服务供需脱节，结构性矛盾突出。供求矛盾突出、供需结构失衡是我国当前养老公共服务发展中面临的主要问题。一是公办养老机构床位“紧俏”与民办养老机构床位“滞销”的结构性矛盾突出。我国大多数省市国办养老机构一床难求，主要源于公办养老机构无论在地理位置，还是在服务及收费水平上，都比民办养老机构更具得天独厚的优势，更得老年群体及其家人的信任，也就造成了公办养老机构床位“紧俏”的局面；而民办养老院主要以营利为目的，收费高，老年人有限的养老金难以承受，且长期以来民办养老机构服务水平难以提升，造成了民办养老机构床位“滞销”现象普遍，总体发展缓慢。养老公共服务中有效供给不足和实际需求相对旺盛的结构性矛盾凸显。二是社区和居家养老供需失衡。除机构养老存在的问题外，社区和居家养老作为养老的基础和依托，其服务的供需对接并不顺畅。截至2016年底，全国共有各类社区服务机构和设施38.6万个⑦，但这些设施并没有充分发挥其预期的作用，老年人的获得感不强，无法有针对性地满足老年人的养老服务需求。尽管在“十二五”期间，政府和社会各方在社区及居家养老方面投入了大量的人、财、物，但依然未能有效地解决养老服务的保障问题。造成有需求无供给和有供给无需求同时存在，供需矛盾突出。三是普通养老床位与护理型养老床位结构失衡。截至2017年9月，我国注册登记的养老机构已达2.8万余家，养老床位近700万张，其中，主要以普通养老床位为主，养老护理型床位占比提升到了46.4%，比2015年占比低于30%有了很大的提升⑧。即便如此，相较于高龄、失能失智老年群体迅速骤增的需求来说，护理型床位数量还是太少，难以满足养老护理的刚性需求。在这些养老护理型床位中，真正实现“医养结合”的养老床位的缺口尤其大，在养老公共服务发展中，普通养老床位与护理型养老床位结构性失衡明显。 3.养老服务专业人员短缺与人才流失严重并存。尽管我国老龄化发展迅速，但与之相匹配的社会养老护理服务体系并未建立，尤其是养老服务人员紧缺现象比较普遍，主要是养老服务人员待遇保障不足，水平较高的大约在四五千元左右（扣除保险后），与同样是从事照护工作的月嫂（月嫂的薪资过万）相比较的话，差距巨大；且养老服务人员职业认同感、责任感不强，专业水平较低。长期以来，我国养老服务主要从业人员以“4050”人员为主，只能从事简单的护理工作，难以满足当下多层次、专业化的养老服务需求。中科院心理健康重点实验室的统计数据显示，我国城市社区老年人抑郁情绪问题的检出率为39.86%，而对于老年人焦虑抑郁情绪需要专业人员的对症疏导。《2017年中国养老服务业发展年报》显示，目前我国持证养老护理人员不足2万人，而对其需求量至少为15万人[2]。除专业人员短缺外，劳动强度大、责任大、压力大、社会地位低也成为养老公共服务人才流失严重的原因。
4.养老公共服务功能性失衡问题突出。尽管我国养老服务机构数量不断增加，但目前最严重的问题在于，很多急需专业照护的老龄群体因身体甚至于精神方面的原因，养老服务机构不愿接收，难以享受养老公共服务。2017年3月9日印发的《“十三五”健康老龄化规划》显示，我国失能半失能及残疾老年人越来越多。2015年持残疾证的老人达到1135.8万，且60岁以上的老龄人口中有70%以上患有慢性疾病，老龄人口中阿尔茨海默病（老年痴呆）患者有1000万以上。这对养老公共服务的照护和专业医疗提出了越来越高的要求。而当前我国的养老服务机构，对失能半失能、阿尔茨海默病患者甚至于残疾老年人当下急需的专业护理床位少之又少，难以满足这些特殊群体对专业化照护床位的需求。我国现有养老公共服务的功能性失衡问题突出，养老公共服务的供给侧改革迫在眉睫。
二、养老公共服务供给侧改革的主要短板
（一）制度建设的顶层设计和战略规划滞后
近年来，为应对快速老龄化带来的社会化养老压力，促进我国养老公共服务的有序健康发展，政府在养老公共服务发展的战略规划、税收优惠及土地使用等方面积极出台了一系列政策制度，如2013年印发的《国务院关于加快发展养老服务业的意见》以及2017年2月发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等，都从国家层面对养老公共服务发展给出了指导意见。各级地方政府也根据各自的经济和社会发展状况，制定了相应的养老公共服务发展的管理办法和地方性法规。但这些政策的出台仍是“头疼医头，脚疼医脚”，缺乏政策制度上的顶层设计，在政策上缺乏系统性和连续性。
（二）筹资渠道单一，投入资金有限
当前，我国政府对养老公共服务的投入主要依靠中央和各级地方政府财政投入及福利彩票公益金。尽管中央和地方政府对养老公共服务发展的资金投入在不断加大，养老机构的数量及床位数也在持续增加，但养老机构建设投资占社会保障和就业支出的比例不断走低，甚至不升反降。2011年社会养老服务设施建设投入37.9亿元，占当年社会保障和就业支出的0.34%；2015年中央财政支持各地老年养护机构、农村幸福院以及配套福利设施建设资金拨付累计52亿元，仅占2015年社会保障和就业支出的0.27%。由此可见，相对于我国不断增加的养老服务需求，政府财政资金缺口仍将继续扩大[3]。同时，过多的经营中的不确定性以及老年人有限的实际消费支付能力，使得民间资本参与意愿不高，投资者投入的资金量有限，资金来源渠道少，养老服务市场发展缓慢与“未备先老”矛盾日益凸显。
（三）市场化程度低，社会支持力度不足
2015年2月，十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》以及2015年4月由民政部、国开行发布的《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》等多项政策出台后，我国养老服务逐步形成了以政府财政投资为主、社会资本为辅的产业发展格局。社会资本在政策的引导下逐渐进入养老服务业，养老服务业的总量供给逐渐加大，但近年来民营养老服务机构的经营状况不尽如人意。相较于国办养老服务机构而言，民营养老服务机构“吃不饱”现象明显，床位空置率较高，这加大了民营资本的经营风险，造成已经进入养老服务的民营资本退出甚至使处在观望状态的民营资本的“望而却步”，导致养老服务发展市场化程度不高，社会支持力度不足。
（四）服务模式创新不足，供给内容单一
尽管我们大力提倡养老公共服务的转型升级，从供给端更好地满足老年群体多样化的养老公共服务需求，但当前的养老公共服务模式创新不足，
较少提供专业性的照护服务，甚至还有相当数量的养老机构只具备单一的养老照护服务功能，并不能做到“医养结合”。
服务供给内容单一。老年人越来越多的精神方面的服务需求得不到充分满足，而心理健康、精神慰藉、临终关怀等方面的需求更缺乏社会化的专业服务供给，只能依赖于家庭解决。
市场上个性化、针对性强的高质量养老公共服务仍然十分难寻，服务多限于满足老年人的基本需求，对老年人缺乏足够的吸引力[4]。
（五）服务人员专业培训体系尚不健全
2017年初，中国健康养老产业聯盟产业研究中心等机构联合发布的《中国健康养老产业发展报告（2016）》显示：中国现有养老机构护理人员不到三十万，其中只有四万多人持有职业资格证书，这一数字距离民政部《全国民政人才中长期发展规划（2010～2020年）》“到2020年要实现养老机构护理人员达600万人”的目标还存在巨大差距[5]。就目前我国针对养老护理人员的专业培训而言，我国开设养老服务相关专业院校共计88所，其中高职63所、中职25所，所有院校招生人数每年仅三千余人，而开设老年照护专业的学校（机构）数量非常少，相关的基础设备差，教师队伍跟不上⑨。专业人才的培养既是一个行业发展的基础，也为其可持续发展提供了可能。养老公共服务培训体系的不健全以及就业后职业薪酬、职业环境和未来的职业规划的不确定等多种因素制约了养老护理人才的培养，制约了养老公共服务的发展。 三、养老公共服务供给侧改革的策略选择
党的十九大报告特别强调：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”
报告提到的构建养老政策体系和社会环境，既为养老公共服务的改革创新指明了方向，也為其未来发展提供了根本保障。因此，针对我国当前养老公共服务所面临的诸多短板，供给侧改革应从制度、资金、供给主体培育等各方面分别采取措施。
（一）从制度供给端发力，完善养老公共服务发展的顶层设计及战略规划
要构建完善的养老公共服务体系，健全养老政策体系是根本保证。为解决日益严峻的养老问题，政府应在养老公共服务制度供给方面做好顶层设计。
1.完善养老政策体系的顶层设计。2016年5月27日，习近平在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，要推动老龄事业全面协调可持续发展，要着力完善老龄政策制度。搞好顶层设计，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。要完善养老和医疗保险制度，落实支持养老服务业发展、促进医疗卫生和养老服务融合发展的政策措施⑩。
因此，我国养老政策体系的构建，要从制度的供给端发力，通过不断完善养老公共服务领域的法律政策，不断提高政策的完整性和延续性以提升政府在养老公共服务发展中的治理能力。明确养老服务机构的准入门槛，并制定配套的养老服务机构服务标准及相应的退出机制。同时加强养老服务机构的许可、监管和服务工作，在消除政府对市场直接干预、激活并释放市场主体活力的同时，强化全程监管，对于侵害老人权益、服务质次价高、非诚信等违法行为依法查处[6]。
2.完善长期护理保险制度的顶层设计。随着年龄的增长，老年人成为慢性病和失能的高发群体。对于慢性病，多数老年人还可以依靠医疗保险获得基本保障；对于失能导致的长期护理费用，大多数老年人却无法依靠养老金来支付[7]。尤其是当下老年群体长期照护费用需求的快速增长，使得长期护理保险制度的建立迫在眉睫。长期护理保险在我国也有先行先试的实例，如青岛。从世界范围看，西方发达国家（如德国）有比较完善的长期护理保险制度，我们应借鉴先进国家和地区经验，完善我国长期护理保险制度的顶层设计，逐步建立符合国情的长期护理保险制度，藉此完善我国的长期护理体系，完善养老公共服务体系。
（二）创新融资方式，破解养老公共服务发展的资金瓶颈
1.加大财政资金投入力度。养老公共服务供给总量不足与资金投入少关系密切。我国的基本养老公共服务供给主要源于政府，且高龄与失能老年群体的特殊养老服务需求，也源于财政补贴。截至目前，我国已有26个省（区）建立了高龄津贴制度、20个省（区）建立了生活困难老人养老服务补贴制度、17 个省（区） 建立了失能老年人护理补贴制度[8]。但总体来说，随着老龄化的不断加深以及护理费用的不断上涨，所需的资金缺口依然很大。这就需要政府本着“兜底”的原则，加大对养老公共服务的财政资金投入。
2.构建融资平台引导社会资本进入。我国中高端养老服务主要源于社会资本的投入，在当前盈利模式不明朗、社会资本投入前景难测的情况下，社会资本对养老服务业的投资依然存在后顾之忧，制约着养老服务业的发展。为破解资金瓶颈，可成立政府性养老服务发展投资基金，充分发挥财政资金的杠杆及引导作用，引导社会资本投入养老服务业，为民营资本进入养老服务业留出“空间”。通过PPP方式，实现财政资金与社会资本合作，共同投入养老服务业，为我国发展养老服务业提供有力的支撑[9]。
（三）培育多元供给主体，促进供需结构平衡
国家在加大对养老公共服务财政支持力度的同时，要积极引导民间资本介入。近年来，国家及各级地方政府对于充分利用民间资本发展养老服务业出台了一系列相关政策意见，体现了政府对民间资本的重视。政府机构以相关的政策优惠鼓励和引导民间资本介入养老服务业发展，重点缓解民办养老机构用地、融资、用人等方面的运营困境，让民间资本有利可图。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。政府可以将所承担的部分养老服务外包，通过公建民营、民办公助、政府购买、委托管理、管理运营PPP等多种方式开展养老服务机构建设与经营，委托社会服务组织提供养老服务。
（四）以智能化创新养老服务模式，作为提升养老公共服务规模和质量的原动力
智能化创新是推动养老公共服务供给侧结构性改革的基础，也是提升养老公共服务供给规模与供给质量的原动力。2016年国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》就已经提出，推进“互联网+”养老服务创新。2015年7月国务院 《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“互联网+”益民服务，出台了大力发展基于互联网的养老公共服务的具体措施，把云计算、大数据等物联网技术运用到“互联网+”养老平台建设中来，通过养老公共服务信息平台实现养老服务资源的整合及优化配置。根据老年人个性化的需求提供医、养等多方面的个性化、智能化服务，以实现养老公共服务供需的有效对接，实现智能化养老及养老公共服务的智能化发展，并实现传统养老公共服务方式的转型升级。
（五）从人才供给侧发力做好养老公共服务发展的“资源”保障
十九大报告特别强调：“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作，办好继续教育。”为了养老公共服务健康有序发展，对养老公共服务专业人才培养的供给侧改革势在必行。
1.在高职院校及相关的大学院校开设养老服务专业。为满足日益增长的多样化的养老公共服务需求，应将养老公共服务人才培养纳入长期教育发展规划，广泛开展相关人才的职业培训，在高职院校及大学院校开设诸如康复、护理、心理疏导、老年医学、中医等相关专业，并在招生、收费、基础设施建设等方面给予开设相关专业的院校和机构一定的政策倾斜，以逐步形成不同层次的养老公共服务人才培养体系，为养老服务定向培养专业人才。 2.完善養老公共服务职业培训及其后续教育。应在政府主导下，通过政府购买的方式，为从业人员提供专业的职业培训及定期的后续教育，开展从业资格的认证，使其持证上岗。通过加强职业技能培训，提升养老护理服务人员技能水平，为养老公共服务业的可持续发展提供专业的人力资源保障。同时，政府要制定养老公共服务行业标准，规定只有持养老服务培训结业证书的人员才可以进入机构、社区及居家养老的服务环节，为养老公共服务的专业化提供保障，为提高养老公共服务水平打下基础。
3.加大对养老公共服务护理人才培训基地的建设投入。一是由国家财政设立一定数量的专项资金，对承担养老护理员培育工作的学校，在基础设施配备、实习实训平台建设、考核评估体系建立等方面给予必要的投入，确保在人员培训的质量和数量上满足社会需求。二是通过鼓励社会资本以民办公助、公益信托投资、公益教育基金以及协议投资等多种形式投资健康服务职业教育，以解决人才失衡问题。
4.建立养老护理师制度并逐渐推广分级护理制度。因失能半失能老人群体不断增多，为优化资源配置，充分利用有限的养老公共服务资源，我国的养老服务应逐步建立养老护理师制度，对养老护理员实行全国统一管理，完善护理人员的职业资格管理，畅通晋升渠道，为养老护理员提供从初级护理员到高级护理师的等级的不同职业晋升渠道。养老服务机构可按照入住老人的生活自理能力、心理和疾病状况及护理需求量等进行评估，可借助于 Barthel 指数计分法或日常生活能力（ADL）量表、简易智能量表（MMSE）等评定，确定护理级别，并根据老人身心状况的发展，定期进行调整。
注释：
①参见国家统计局网站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。
②参见国家统计局网站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200203/t20020331_30314.html，2001年5月15日。
③参见中国社会科学网：http：∥www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/201611/t20161130_3296727.shtml， 2016年11月30日。
④参见中华人民共和国中央人民政府网站： http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017年2月28日。
⑤参见全国老龄办网站：http：∥www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日。
⑥参见民政部网站： http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。
⑦参见民政部网站：http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。
⑧参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/2018-01/02/c_1122200613.htm，2018年1月2日。
⑨参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-03/17/c_127590031.htm，2015年3月17日。
⑩参见新华网：http：∥www.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm， 2016年5月28日。
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[责任编辑：杨健]
Abstract：
The supplyside reform of public service for the aged is an inevitable choice under the condition of the aging population of our country. It is also an important measure to promote the oldage people to share the achievements of the reform and development and to build a welloff society in an allround way. Compared with the rapid growth of aging， the oldage public service in China has many problems， such as large supply gap， outstanding structural contradiction between supply and demand， shortage of professional service staffs， and functional imbalance of oldage service. The supplyside reform of public service for the aged lacks toplevel design， government investment and marketization. It is necessary to perfect the system of the public service for the aged， the cultivation of the diversified supply body， the innovation of the oldage supply mode and the training of the professional talents for the aged， so as to improve the multilevel social oldage service system and meet the people’s growing demand for the aged.
Key words：
Public Service for the Aged， Supplyside Reform， Aging Population