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在社会多元化的背景下,人们的价值观念和利益诉求日趋多样化,民意也随之不断分化。如何将“原生态”的民意整合为真实民意而予以发现、反映和落实,人大的工作如何才能更好地体现民意,这是摆在人大工作者面前的课题。
日常生活中,我们经常遇到这样的事情:你手中有10元钱,用1元钱买青菜,2元钱买萝卜,3元钱买猪肉,4元钱买鱼;还是1元钱买萝卜,2元钱买青菜,3元钱买鱼,4元钱买猪肉……如果让100个人各自提议分配这10元钱,可以给出很多种方案。
怎么定最终的方案呢?人们一般习惯以票决方式来决定。如果在没有任何讨论、协商和调查研究的基础上,而仅以投票这一简单多数决定的方式,则往往容易陷入“多数人暴政”和“集体非理性”的困境。事实上,公共事务的决策与日常生活一样,时常会面临着这样的“点菜”难题。
民意是公共决策的社会基础。如何促使纷繁复杂的社会民意得到充分表达和合理整合呢?有专家表示,票决是近代以来公共决策中民意表达和聚合的重要方式;然而,作为票决主体的公民个体利益诉求的多元化、票决过程中民意表达的缺失以及公民意见交融机制的缺乏,致使公共决策遇到诸多困难。
当下,在人们的价值观念和利益诉求日趋多样化的社会背景下,如何将“原生态”的民意整合为真实民意而予以发现、反映和落实,人大的工作如何才能更好地体现民意,这显然已是摆在人大工作者面前的一个时代性课题。
协商:沟通中整合民意
“1600万元的行政管理费是不是太多了,其中车辆购置费要花掉70万元,能不能缩减?”“自来水改造工程是政府报告中的8件实事之一,只投入300万元太少,我认为应增加至900万元。”这些意见,温岭市新河镇政府领导一一认真地记录下来。
自2005年以来,这种人大代表和群众代表一起参与的恳谈场景每年都会在温岭市新河镇的人代会期间上演。在人代会召开期间,新河镇人大主席团组织代表进行预算报告集中审议,镇政府负责人回答代表提出的询问,根据代表提出的意见修改预算方案,交由代表再次审议。
“在政府官员、人大代表和公民之间平等对话、充分交流后,修正了的公共预算草案,可以说是民意整合的产物。”一直关注和指导新河镇预算改革工作的中山大学政治与公共事务管理学院马骏教授说。
而与之相隔不远的温岭市泽国镇,政府投资项目和公共预算引入协商民意测验办法,在整合民意的机制上,也进行了积极的探索。
2005年初,泽国镇政府制定了年度城镇建设项目计划草案,共提出了30个需要建设的项目,资金预算13692万元,而预计实际可用资金为4000万元。这就面临两个问题:镇里的居民最希望建设的项目是什么?如何挑选出总投资为4000万元的若干重点项目?
泽国镇12万户籍人口中,通过摸乒乓球的方式,随机抽选了275名“民意代表”,会前10天将30个项目的说明材料和由專家组提供的项目介绍发送给“民意代表”。2005年4月9日上午,259名“民意代表”随机抽样分成16个小组开展讨论,然后代表带着小组讨论的问题和意见参加大会讨论。
下午,“民意代表”再分小组讨论,又带着小组讨论的进一步建议和问题参与第二次大会讨论。在两次大会中,12位参与制定项目计划的专家回答了各小组提出的问题,政府全体人员列席会议旁听。恳谈结束后,“民意代表”填写问卷。
恳谈会之后,镇政府召开办公会议,讨论恳谈代表提出的建议和会后调查问卷产生的结果,将排序前12位的总投资约3640万元的项目拟定为2005年城建基本项目,将排在12位后总投资为2250万元的10个项目作为备选项目,根据财政收入情况按顺序选择建设。在随后召开的镇第十四届人民代表大会第五次会议上,镇政府将上述方案提交大会审查讨论并顺利通过。
据介绍,2008年和2009年,在泽国镇人代会期间,民主恳谈被引入到预算审查中,镇人大代表与政府组成人员就当年度镇财政预算展开互动式的民主恳谈会,其中有多项预算修正案提交大会审议。
和“泽国试验”异曲同工的是,从2003年底开始,上海惠南镇政府每年要办哪些实事工程项目,都由镇人大代表从备选的项目清单中“点菜”式选择决定。这些项目所涉及的资金,占到政府预算支出的15%以上。
“群众对工程项目的要求相对分散,只能选择大家都需要的项目先做。”惠南镇人大主席周华忠表示,“以前政府和群众视角不一致,政府认为的‘实事’在老百姓眼里可能是形象工程,现在人大代表 ‘点菜’决定,上的都是百姓想要的工程。”
2003年,杭州市上城区人大常委会在全区设立了27个人大代表接待点。作为代表与选民之间沟通的一座新桥梁,公众在对其抱以信赖和期盼的同时,将一大堆五花八门、繁杂琐碎的事情反映上来,诸如违章养狗、车棚出租住人、流动摊贩、管道堵塞、噪声扰民等等,许多应该通过其他途径解决的问题和矛盾纷纷涌入。在人代会和人大常委会会议上,显然不可能谈论邻里的家长里短,更不可能将所有问题搬到大会上“眉毛胡子一把抓”,而必须加以整合和筛选。
据悉,上城区每逢单月25日,区人大常委会领导轮流接待人大代表,并邀请政府有关部门负责人参加,对人大代表梳理出来的群众意见集中的问题,进行现场研究。有人评价称:“在代表对民意整合的基础之上再进行整合,杭州上城区人大创设的‘民众—代表—人大常委会’三者之间民意沟通和整合互动新模式,为进一步完善人大制度贡献了重要的参考样本。”
“人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式,它不仅体现了选举和票决的价值,同样深深打上了协商的烙印。”浙江省人大常委会机关“协商民主及其在人大工作中的应用”课题组的同志认为,人大工作引入协商民主的机理,有利于更好地保证人民群众依法管理经济社会各项事务。
武汉大学政治与公共管理学院教授虞崇胜表示,与票决相对的协商合作方式具有平等、公开、程序化和连续性的特点,能较好地克服票决方式的缺陷,使之成为公共决策过程中更加便捷和通达的民意表达和社会整合的新途径。
毋庸回避的是,人大工作中引入协商机制的做法目前尚处于摸索阶段,关于协商中参与对象的选择、程序的设计、讨论方案的比选、回应机制的建设等问题,还有待理论界和实务工作者不断探索。
辩论:博弈中寻求民意共识
如何突破规划中的“二元分治”,如何防止“换一届领导换一个规划”,“阳光规划”如何有效实现……2009年7月,在南京市西康宾馆,江苏省8位名律师针对诸多规划热点问题激烈交锋了一个上午。这不是在法庭上,而是在《江苏省城乡规划条例(草案)》的立法辩论会上。为征集公众意见,举办专门的立法辩论会,这在江苏是第一次。
2009年2月,江苏省建设厅向省政府报送了《江苏省城乡规划条例(草案)》。江苏省政府法制办在征集公众意见过程中,遇到了不少认识有分歧的重大问题。6月,省政府法制办公布立法辩论会的4个辩题,公开征集辩论人。全省各界100多人报名参加辩论,在综合考察各自对城乡规划立法的熟悉程度以及辩论能力后,选出了8名辩论人。
为让更多公众参与进来,立法辩论会邀请30多人到场旁听,另有来自规划、立法领域的30多人到场观摩。辩论会允许旁听代表表达意见。他们中,有12人踊跃举手获得发言机会,或对公布的法律草案提出建议,或对辩论人的观点提出不同看法。主办者表示,将对各方意见认真整理分析,按立法程序深入调研论证。
让不同的声音在立法过程中出现,体现了现代民主政治的核心价值。2000年,全国人大常委会对婚姻法修订草案进行二审时,就曾采用联组会议的审议方式,6个审议小组的成员全部集中,围绕婚姻法修订中的一些焦点问题公开讨论。这一过程经电视播放后,引发社会的强烈关注。然而,类似的“准立法辩论”程序,在各地人大的立法实践中仍很少运用。
客观而言,很多地方性立法成效不大,根源在于立法过程没有充分开放,搞“关门立法”。北京大学教授贺卫方认为,由于立法过程中缺少类似立法辩论这种利益群体之间的博弈,在法律付诸实施之后,由于相关利益群体的意志在法律中未得到充分体现,结果往往是法律得不到落实。
据贺卫方介绍,在西方一些立法机构中,律师等法律专业人士所占的比例比较高,其在法律诉讼中的实战经验使得他们长于揭示问题背后的利益问题。参与辩论的相关利益群体的代言人充分表态、博弈之后,再制定的法律,才有可能起到调整利益的作用。
“因为立法和重大事项的决定,要把社会各种意见和利益反映表达出来,社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。”长期从事人大制度研究的蔡定剑教授曾言,这些不同观点,只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究,广泛听取人民的意见,为自己的观点进行科学论证,从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。
就中国目前的情况而言,各地人代会和人大常委会会议上的辩论还是显得太少。比如,有代表提出了“‘钉子户’对房价上涨有责任”,“我国不存在‘上学难’、‘上学贵’”等观点,虽然招致社会舆论的强烈反对,但却未在人代会这一重要的公共政治平台上引发足够的公开辩论。
在强调辩论重要性的同时,不容忽视的是,从目前我国的听证制度来看,所存在的缺陷是显而易见的。听证没有约束力,导致“听了也白听”。因此,人大工作的辩论机制,必须处理好相关问题,增强辩论的效果。例如,谁来辩,辩什么,谁见证等等。
调查研究:对民意提炼与甄别
“要精心组织、密切配合,突出重点、以点带面,深入实际、灵活多样,深入分析、提出建议,确保专题调研取得实实在在的效果。”全国人大常委会对今年部分政府重大公共投资项目实施情况的专题调研活动于2009年5月26日正式启动。引人注目的是,专题调研活动将邀请新闻单位实行跟踪报道,从调研方案出台到调研、从审议到反馈,新闻媒体将进行全过程、有重点的持续性报道。这些举措有力确保了调研的实效。
“没有调查就没有发言权,就没有决策权。”实践证明,调查研究是收集和整合民意的有效方式,是人大依法履职的基础。在现实生活中,民众的呼声往往是个体或某群体的表达,而缺乏普遍性的特征。人大收集而来的民意,往往也比较零散和芜杂,必须经过提炼和整理。老百姓究竟最关心什么问题?他们的需求是什么?对“一府两院”哪些工作不满意?这些问题都需要人大通过深入调查研究,从个性中挖掘出关系国计民生的共性问题。
调查研究只有深入,才能见成效。要从“一鳞半爪”的个案中发现深层的社会问题,非得下一番功夫不可。2005年12月4日,在央视2005年度“十大法治人物”颁奖晚会现场,有一位身穿深蓝色中山装、被主持人笑称有“赵本山”气质的领奖者。这位领奖者就是湖南省人大代表陈建教。这位在人大历史上具有时代重要意义的人物身上,浓缩了两个醒目的大字——“卧底”。
2002年以来,湖南常德石门县新关镇人大主席陈建教不断接到老百姓的上访材料:在石门至深圳等地的长途客车上,车匪路霸猖獗,这伙人设赌诈骗、抢劫、故意伤害、绑架勒索。
2004年10月,陈建教换上一套旧衣服,坐上了从湖南省石门县开往深圳市的长途客车。他目睹了车匪的霸道:短短40多分钟,这伙人连骗带抢8000多元现金,4只手机、2副耳环……
3个月3次暗访调查表明:自2004年初以来,这趟车发生车匪设赌局变相抢劫钱财232次,受害人数达1435人。是年年底,陈建教将《带血的呼唤:关于开展打击跨省车匪路霸专项斗争的建议》,用特快专递分别寄给了湘粤两省的有关主管部门。广东省主要领导对陈代表的建议作了重要批示,经过广东警方的努力,以方超为首的犯罪团伙成员于2005年4月落网,湘粤公路客运线恢复了平安。
暗访、抽查、访谈……近年来,不少地方的人大工作机构、人大常委会组成人员、人大代表,为了提高监督调研实效,真实、准确地把握社会实际情况和人民群众的呼声,积极探索了多种调研方式。例如,上海市人大常委会在2005年和2009年检查食品安全工作时,监督小组多次在凌晨到入境道口、批发市场暗访进沪猪肉检验情况,掌握第一手资料。
但是,从整体的情况来看,我们人大调研工作,效果并不如人意。调查往往是“政府说什么,人大听什么”;“前呼后拥搞视察,座谈一下喝喝茶”,其调研报告成为政府报告的“翻版”,缺少全局性、宏观性、前瞻性。一些调研不掌握“一线”情况,而是高高在上,等着政府上门匯报,只是针对文本“把脉开方”,提不出有针对性、有说服力的意见和建议。
因此,有专家提出,要加强调研,首要的就是克服形式主义,真正地俯下身去,细致、科学地进行实地调研,并结合相关资料进行综合分析,形成汇聚着广大百姓呼声、有现实针对性的调研分析报告。此外,还可以运用问卷和民意调查的方法,可以引入第三方研究调查机构,借助他们的专业知识和调研力量,增强调查的科学性。
面对民意时代,我们也必须清醒地意识到,民意诉求有时是“激情”而非理性的。如果不对其进行深入研究,筛选整合的话,有可能导致严重的后果。一个典型的例证是,2001年1月,婚姻法修订草案向社会公布征求意见,“包二奶”现象成为公众最为关注的焦点,当时北京市的一项民意调查表明,近80%的被调查者不分青红皂白,强烈要求对“包二奶”一律实行刑事制裁,甚至有许多人提出,不管是“包二奶”、婚外恋还是第三者插足,都应当动刑!不难想象,如果完全按民意分量决定立法走向,婚姻法就会发生历史性的大倒退。同样可以想象,在痛恨腐败的社会心理不断加剧的背景下,倘若惩治腐败的有关立法征求民意,“杀死贪污犯”、“杀死腐败分子”的呼声肯定会沸反盈天。显然,这与逐步缩减乃至取消死刑的现代法治大走向是背道而驰的。
“要讲民主的话,不要只懂得关在屋子里读亚里士多德,要多坐地铁和公共汽车。”正如美国一位老报人斯特朗斯基所言,民意的根源在百姓当中。只有坚持跟老百姓进行深入交流,具备着深刻的理解和切身的感受并进行分析和研究,我们才能准确地把握、反映民意,真正使民意走出“原始”土壤,成为人大议题,并得到有效反馈和落实。
日常生活中,我们经常遇到这样的事情:你手中有10元钱,用1元钱买青菜,2元钱买萝卜,3元钱买猪肉,4元钱买鱼;还是1元钱买萝卜,2元钱买青菜,3元钱买鱼,4元钱买猪肉……如果让100个人各自提议分配这10元钱,可以给出很多种方案。
怎么定最终的方案呢?人们一般习惯以票决方式来决定。如果在没有任何讨论、协商和调查研究的基础上,而仅以投票这一简单多数决定的方式,则往往容易陷入“多数人暴政”和“集体非理性”的困境。事实上,公共事务的决策与日常生活一样,时常会面临着这样的“点菜”难题。
民意是公共决策的社会基础。如何促使纷繁复杂的社会民意得到充分表达和合理整合呢?有专家表示,票决是近代以来公共决策中民意表达和聚合的重要方式;然而,作为票决主体的公民个体利益诉求的多元化、票决过程中民意表达的缺失以及公民意见交融机制的缺乏,致使公共决策遇到诸多困难。
当下,在人们的价值观念和利益诉求日趋多样化的社会背景下,如何将“原生态”的民意整合为真实民意而予以发现、反映和落实,人大的工作如何才能更好地体现民意,这显然已是摆在人大工作者面前的一个时代性课题。
协商:沟通中整合民意
“1600万元的行政管理费是不是太多了,其中车辆购置费要花掉70万元,能不能缩减?”“自来水改造工程是政府报告中的8件实事之一,只投入300万元太少,我认为应增加至900万元。”这些意见,温岭市新河镇政府领导一一认真地记录下来。
自2005年以来,这种人大代表和群众代表一起参与的恳谈场景每年都会在温岭市新河镇的人代会期间上演。在人代会召开期间,新河镇人大主席团组织代表进行预算报告集中审议,镇政府负责人回答代表提出的询问,根据代表提出的意见修改预算方案,交由代表再次审议。
“在政府官员、人大代表和公民之间平等对话、充分交流后,修正了的公共预算草案,可以说是民意整合的产物。”一直关注和指导新河镇预算改革工作的中山大学政治与公共事务管理学院马骏教授说。
而与之相隔不远的温岭市泽国镇,政府投资项目和公共预算引入协商民意测验办法,在整合民意的机制上,也进行了积极的探索。
2005年初,泽国镇政府制定了年度城镇建设项目计划草案,共提出了30个需要建设的项目,资金预算13692万元,而预计实际可用资金为4000万元。这就面临两个问题:镇里的居民最希望建设的项目是什么?如何挑选出总投资为4000万元的若干重点项目?
泽国镇12万户籍人口中,通过摸乒乓球的方式,随机抽选了275名“民意代表”,会前10天将30个项目的说明材料和由專家组提供的项目介绍发送给“民意代表”。2005年4月9日上午,259名“民意代表”随机抽样分成16个小组开展讨论,然后代表带着小组讨论的问题和意见参加大会讨论。
下午,“民意代表”再分小组讨论,又带着小组讨论的进一步建议和问题参与第二次大会讨论。在两次大会中,12位参与制定项目计划的专家回答了各小组提出的问题,政府全体人员列席会议旁听。恳谈结束后,“民意代表”填写问卷。
恳谈会之后,镇政府召开办公会议,讨论恳谈代表提出的建议和会后调查问卷产生的结果,将排序前12位的总投资约3640万元的项目拟定为2005年城建基本项目,将排在12位后总投资为2250万元的10个项目作为备选项目,根据财政收入情况按顺序选择建设。在随后召开的镇第十四届人民代表大会第五次会议上,镇政府将上述方案提交大会审查讨论并顺利通过。
据介绍,2008年和2009年,在泽国镇人代会期间,民主恳谈被引入到预算审查中,镇人大代表与政府组成人员就当年度镇财政预算展开互动式的民主恳谈会,其中有多项预算修正案提交大会审议。
和“泽国试验”异曲同工的是,从2003年底开始,上海惠南镇政府每年要办哪些实事工程项目,都由镇人大代表从备选的项目清单中“点菜”式选择决定。这些项目所涉及的资金,占到政府预算支出的15%以上。
“群众对工程项目的要求相对分散,只能选择大家都需要的项目先做。”惠南镇人大主席周华忠表示,“以前政府和群众视角不一致,政府认为的‘实事’在老百姓眼里可能是形象工程,现在人大代表 ‘点菜’决定,上的都是百姓想要的工程。”
2003年,杭州市上城区人大常委会在全区设立了27个人大代表接待点。作为代表与选民之间沟通的一座新桥梁,公众在对其抱以信赖和期盼的同时,将一大堆五花八门、繁杂琐碎的事情反映上来,诸如违章养狗、车棚出租住人、流动摊贩、管道堵塞、噪声扰民等等,许多应该通过其他途径解决的问题和矛盾纷纷涌入。在人代会和人大常委会会议上,显然不可能谈论邻里的家长里短,更不可能将所有问题搬到大会上“眉毛胡子一把抓”,而必须加以整合和筛选。
据悉,上城区每逢单月25日,区人大常委会领导轮流接待人大代表,并邀请政府有关部门负责人参加,对人大代表梳理出来的群众意见集中的问题,进行现场研究。有人评价称:“在代表对民意整合的基础之上再进行整合,杭州上城区人大创设的‘民众—代表—人大常委会’三者之间民意沟通和整合互动新模式,为进一步完善人大制度贡献了重要的参考样本。”
“人民代表大会制度是人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式,它不仅体现了选举和票决的价值,同样深深打上了协商的烙印。”浙江省人大常委会机关“协商民主及其在人大工作中的应用”课题组的同志认为,人大工作引入协商民主的机理,有利于更好地保证人民群众依法管理经济社会各项事务。
武汉大学政治与公共管理学院教授虞崇胜表示,与票决相对的协商合作方式具有平等、公开、程序化和连续性的特点,能较好地克服票决方式的缺陷,使之成为公共决策过程中更加便捷和通达的民意表达和社会整合的新途径。
毋庸回避的是,人大工作中引入协商机制的做法目前尚处于摸索阶段,关于协商中参与对象的选择、程序的设计、讨论方案的比选、回应机制的建设等问题,还有待理论界和实务工作者不断探索。
辩论:博弈中寻求民意共识
如何突破规划中的“二元分治”,如何防止“换一届领导换一个规划”,“阳光规划”如何有效实现……2009年7月,在南京市西康宾馆,江苏省8位名律师针对诸多规划热点问题激烈交锋了一个上午。这不是在法庭上,而是在《江苏省城乡规划条例(草案)》的立法辩论会上。为征集公众意见,举办专门的立法辩论会,这在江苏是第一次。
2009年2月,江苏省建设厅向省政府报送了《江苏省城乡规划条例(草案)》。江苏省政府法制办在征集公众意见过程中,遇到了不少认识有分歧的重大问题。6月,省政府法制办公布立法辩论会的4个辩题,公开征集辩论人。全省各界100多人报名参加辩论,在综合考察各自对城乡规划立法的熟悉程度以及辩论能力后,选出了8名辩论人。
为让更多公众参与进来,立法辩论会邀请30多人到场旁听,另有来自规划、立法领域的30多人到场观摩。辩论会允许旁听代表表达意见。他们中,有12人踊跃举手获得发言机会,或对公布的法律草案提出建议,或对辩论人的观点提出不同看法。主办者表示,将对各方意见认真整理分析,按立法程序深入调研论证。
让不同的声音在立法过程中出现,体现了现代民主政治的核心价值。2000年,全国人大常委会对婚姻法修订草案进行二审时,就曾采用联组会议的审议方式,6个审议小组的成员全部集中,围绕婚姻法修订中的一些焦点问题公开讨论。这一过程经电视播放后,引发社会的强烈关注。然而,类似的“准立法辩论”程序,在各地人大的立法实践中仍很少运用。
客观而言,很多地方性立法成效不大,根源在于立法过程没有充分开放,搞“关门立法”。北京大学教授贺卫方认为,由于立法过程中缺少类似立法辩论这种利益群体之间的博弈,在法律付诸实施之后,由于相关利益群体的意志在法律中未得到充分体现,结果往往是法律得不到落实。
据贺卫方介绍,在西方一些立法机构中,律师等法律专业人士所占的比例比较高,其在法律诉讼中的实战经验使得他们长于揭示问题背后的利益问题。参与辩论的相关利益群体的代言人充分表态、博弈之后,再制定的法律,才有可能起到调整利益的作用。
“因为立法和重大事项的决定,要把社会各种意见和利益反映表达出来,社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。”长期从事人大制度研究的蔡定剑教授曾言,这些不同观点,只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究,广泛听取人民的意见,为自己的观点进行科学论证,从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。
就中国目前的情况而言,各地人代会和人大常委会会议上的辩论还是显得太少。比如,有代表提出了“‘钉子户’对房价上涨有责任”,“我国不存在‘上学难’、‘上学贵’”等观点,虽然招致社会舆论的强烈反对,但却未在人代会这一重要的公共政治平台上引发足够的公开辩论。
在强调辩论重要性的同时,不容忽视的是,从目前我国的听证制度来看,所存在的缺陷是显而易见的。听证没有约束力,导致“听了也白听”。因此,人大工作的辩论机制,必须处理好相关问题,增强辩论的效果。例如,谁来辩,辩什么,谁见证等等。
调查研究:对民意提炼与甄别
“要精心组织、密切配合,突出重点、以点带面,深入实际、灵活多样,深入分析、提出建议,确保专题调研取得实实在在的效果。”全国人大常委会对今年部分政府重大公共投资项目实施情况的专题调研活动于2009年5月26日正式启动。引人注目的是,专题调研活动将邀请新闻单位实行跟踪报道,从调研方案出台到调研、从审议到反馈,新闻媒体将进行全过程、有重点的持续性报道。这些举措有力确保了调研的实效。
“没有调查就没有发言权,就没有决策权。”实践证明,调查研究是收集和整合民意的有效方式,是人大依法履职的基础。在现实生活中,民众的呼声往往是个体或某群体的表达,而缺乏普遍性的特征。人大收集而来的民意,往往也比较零散和芜杂,必须经过提炼和整理。老百姓究竟最关心什么问题?他们的需求是什么?对“一府两院”哪些工作不满意?这些问题都需要人大通过深入调查研究,从个性中挖掘出关系国计民生的共性问题。
调查研究只有深入,才能见成效。要从“一鳞半爪”的个案中发现深层的社会问题,非得下一番功夫不可。2005年12月4日,在央视2005年度“十大法治人物”颁奖晚会现场,有一位身穿深蓝色中山装、被主持人笑称有“赵本山”气质的领奖者。这位领奖者就是湖南省人大代表陈建教。这位在人大历史上具有时代重要意义的人物身上,浓缩了两个醒目的大字——“卧底”。
2002年以来,湖南常德石门县新关镇人大主席陈建教不断接到老百姓的上访材料:在石门至深圳等地的长途客车上,车匪路霸猖獗,这伙人设赌诈骗、抢劫、故意伤害、绑架勒索。
2004年10月,陈建教换上一套旧衣服,坐上了从湖南省石门县开往深圳市的长途客车。他目睹了车匪的霸道:短短40多分钟,这伙人连骗带抢8000多元现金,4只手机、2副耳环……
3个月3次暗访调查表明:自2004年初以来,这趟车发生车匪设赌局变相抢劫钱财232次,受害人数达1435人。是年年底,陈建教将《带血的呼唤:关于开展打击跨省车匪路霸专项斗争的建议》,用特快专递分别寄给了湘粤两省的有关主管部门。广东省主要领导对陈代表的建议作了重要批示,经过广东警方的努力,以方超为首的犯罪团伙成员于2005年4月落网,湘粤公路客运线恢复了平安。
暗访、抽查、访谈……近年来,不少地方的人大工作机构、人大常委会组成人员、人大代表,为了提高监督调研实效,真实、准确地把握社会实际情况和人民群众的呼声,积极探索了多种调研方式。例如,上海市人大常委会在2005年和2009年检查食品安全工作时,监督小组多次在凌晨到入境道口、批发市场暗访进沪猪肉检验情况,掌握第一手资料。
但是,从整体的情况来看,我们人大调研工作,效果并不如人意。调查往往是“政府说什么,人大听什么”;“前呼后拥搞视察,座谈一下喝喝茶”,其调研报告成为政府报告的“翻版”,缺少全局性、宏观性、前瞻性。一些调研不掌握“一线”情况,而是高高在上,等着政府上门匯报,只是针对文本“把脉开方”,提不出有针对性、有说服力的意见和建议。
因此,有专家提出,要加强调研,首要的就是克服形式主义,真正地俯下身去,细致、科学地进行实地调研,并结合相关资料进行综合分析,形成汇聚着广大百姓呼声、有现实针对性的调研分析报告。此外,还可以运用问卷和民意调查的方法,可以引入第三方研究调查机构,借助他们的专业知识和调研力量,增强调查的科学性。
面对民意时代,我们也必须清醒地意识到,民意诉求有时是“激情”而非理性的。如果不对其进行深入研究,筛选整合的话,有可能导致严重的后果。一个典型的例证是,2001年1月,婚姻法修订草案向社会公布征求意见,“包二奶”现象成为公众最为关注的焦点,当时北京市的一项民意调查表明,近80%的被调查者不分青红皂白,强烈要求对“包二奶”一律实行刑事制裁,甚至有许多人提出,不管是“包二奶”、婚外恋还是第三者插足,都应当动刑!不难想象,如果完全按民意分量决定立法走向,婚姻法就会发生历史性的大倒退。同样可以想象,在痛恨腐败的社会心理不断加剧的背景下,倘若惩治腐败的有关立法征求民意,“杀死贪污犯”、“杀死腐败分子”的呼声肯定会沸反盈天。显然,这与逐步缩减乃至取消死刑的现代法治大走向是背道而驰的。
“要讲民主的话,不要只懂得关在屋子里读亚里士多德,要多坐地铁和公共汽车。”正如美国一位老报人斯特朗斯基所言,民意的根源在百姓当中。只有坚持跟老百姓进行深入交流,具备着深刻的理解和切身的感受并进行分析和研究,我们才能准确地把握、反映民意,真正使民意走出“原始”土壤,成为人大议题,并得到有效反馈和落实。