论文部分内容阅读
随着农村税费改革的推进，农民负担问题逐渐得到缓解。但与此同时，多年累积的乡村债务极其尖锐地显现出来且日益严重，严重影响了农村社会的稳定，成为构建和谐社会和新农村建设中的一大障碍。为了解决乡村债务问题，有关部门出台了相关政策和措施，许多学者也提出了建议，但效果甚微。新形势下，要有效化解乡村债务，最根本任务是要对乡村债务的成因准确的分析把握。乡村债务形成原因是多方面的，既有多年积累的历史原因，又有新形势下新问题未妥善解决的现实原因；既有宏观层次有关政策、法律、现行制度等方面的原因，又有乡村经济基础薄弱、资金短缺、举债办事等微观层次的原因。总结各地债务形成的原因，主要可概括为两个阶段九个方面。
一、乡村债务形成的历史原因
乡村债务问题是我国农村经济和社会发展的特殊产物。由于多年积累的历史原因，使得长期积累的过重的乡村债务已经成为乡村经济运行的沉重包袱，对乡村和谐社会建设构成了挑战.
（一）经济基础薄弱，增长缓慢我国农业基础设施薄弱，生产力水平较低，传统农业生产方式陈旧，抵御自然灾害能力不强，农业总体上是靠天吃饭，农业生产规模小，产业化水平和科技含量不高，农业的竞争力和综合效益都比较低，特别是近几年来农产品价格持续走低，增产不增收，甚至出现农民收入负增长，农村弃田抛荒现象严重，导致农村税源萎缩，农村建设资金缺口较大，资金供求矛盾日益尖锐。尤其从20世纪80年代以来，一些乡镇政府为了促进地方经济的发展和追求自身的利益采取行政命令和一刀切的方法，盲目兴建了很多乡镇企业，乡村经济的薄弱基础和项目资金的缺乏，不得不向银行等金融机构、企业和个人借款，这些盲目上马的企业没有资金、技术、资源、人才、市场的支撑，随着市场经济的深入发展，卖方市场的形成，乡镇企业产权不清、机制僵化、管理粗放、人才缺乏、产品质量不高，缺乏市场竞争力，乡镇企业普遍陷入困境，甚至亏损倒闭，而这些经济损失都转化成了巨额乡镇负债。
（二）盲目兴办公益事业，债务增加 税费改革前，很多基层组织为顺应农村经济文化的发展，为了响应国家相关政策，不切实际地大搞政绩工程，如植树造林、修路铺桥、农电改造、农田水利设施建设、农业综合开发、普及九年义务教育、改造乡村教学设施、城镇居民最低生活保障和失业保险、公费医疗保险等，需要财政增加预算支出，另外上级有关部门出台的专项政策，下达的各种专项资金，都远远超过了乡村财政实际可用财力的增长，乡村财政支出增长速度远高于乡村财政收入增长速度，乡村财政入不敷出。大部分的资金缺口只能通过借款来解决，从而增大乡村负债规模。
（三）乡村两级机构队伍庞大，管理费用刚性增长 由于乡村机构供养的人员不仅包括乡镇政府的在编人员和非在编人员，还包括村组干部，造成乡镇机构膨胀，人员增长过快，导致人员经费所占比重越来越大. 由于财政供养人员过多，乡村两级借债发工资或者拖欠工资的现象时有发生。据资料显示，某市乡一级为了弥补日常管理开支缺口借债达5652万元人民币，占乡级债务总额的24.18%，其中用于支付工资4449万元人民币，占比重达78.72%；村级管理费用负债4113万元人民币，占村级债务总额的8.19%，用于支付村组干部报酬3665万元人民币，占管理费用的89.11%，数目惊人。
（四）乡村财务运作随意，加剧乡村债务负担 在旧的乡村财务监督体系出现漏洞，新的财务管理制度和监督约束机制还没有及时建立的情况下，导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开，财务混乱等现象在乡村普遍存在，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游等屡禁不止，开支随意性很大。由于管理与监督的缺位，导致乡村不合理支出的增大，这是乡村债务形成的重要原因。
（五）民主理财监督效率低 村民理财监督小组在一些地方没有成立或名存实亡，无法发挥民主监督的应有作用。大部分的村（社）普遍存在财务管理透明度不高，村财务管理制度管不到实处，民主理财，财务公开走过场，缺乏民主管理和民主监督，非生产性开支失控。村级组织职能模糊，集体经济法人地位不明确，没有人对其承担经济责任。财务收支只列出数目，没有公布细项，群众难以清晰。集体资产管理不完善，许多村（社）都制订了集体资产管理的规章制度，但在实际操作中由于缺乏有效的监督，致使规章制度得不到较好落实。部分村（社）没有建立资产账，缺乏对资产的清查，出现了有账无物或有物无账，账物不符的情况，造成了集体资产流失，加剧了集体负债的形成。另外，各种名目繁多的“达标”活动、利息支出和税费的上缴等等也导致了乡村债务规模的急剧增加。
二、乡村债务形成的现实原因
在科学发展观的指导下，社会主义新农村建设展开，而乡村债务是新农村建设过程中不可回避的问题。在新的历史条件下，产生乡村债务的根源并没有彻底消除，新的因素又在不断影响，导致乡村收支不平衡的状况并没有很好的改善，乡村债务问题依然存在并将在一定时期内存续下去。
（一）相关政策不完善与不配套之前的一些“专项资金要求地方配套”的政策，不可避免地导致乡村债务的增加。由于大多数的乡镇组织根本无力安排配套资金，因此最终的这部分债务要么用负债拟补，要么转嫁到农民。
（二）现行干部管理制度与考核制度不完善 干部管理制度和考核制度的不合理是导致乡村债务的一个不容忽视的原因。在现行的干部管理方式和考核制度没有发生根本转变的情况下，这种因素的负面作用仍将继续存在。首先。现实中的乡村干部仍然是按届来进行调配的。由于许多基层干部普遍存在着法不责众和攀比的心理，势必会促使新任干部继续借债运行；其次，传统的干部考核制度有一种促使债务内生增长的机制。在相当一部分地区，上级考核下级的标准往往只有一个，即”发展”就是硬道理，这种导向下，必然会促使乡村干部选择举债完成任务，举债确保乡镇政权的运行。
（三）农村税费改革增加了乡村债务为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并逐步在部分省市进行试点、推广。通过税费改革，切实减轻了农民负担，但同时也导致基层政府用来维持日常工作正常运转的可用资金减少.税费改革后尽管有乡镇机构，农村教育的配套改革，但财政缺口问题很难在短时间内解决，仍然较大，使得乡村两级财力收到不同程度的影响。农村发展问题以及维持乡村政权组织的正常运转，只能暂时通过举债解决。
（四）乡村政府职能转换滞后 其一，自实行地方财政包干制，乡村政权逐渐成为一个独立的经济实体，为谋取自身的利益，乡村政府直接插手企业的经营，为企业资金借贷提供担保等，企业的发展和乡村政府的生存成为一个利益共同体，但由于乡镇企业发展的缺乏科学严谨的管理，普遍效益不好，乃至亏损倒闭，很多乡村政府也因此陷入债务泥潭。其二，乡村政府为完成上级下达的各项指标，采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，任务层层分解下放，乡镇一级成为具体承担者，在考核达标情况时，对于一些重要指标，又采用一票否决制判定乡镇政府的政绩，工作不断加码，资金严重匮乏，在此双重重压之下，有些乡村政府不惜冒险举债造假搞“创收”。由于项目仓促上马，管理不善，最终流于形式，这些不顾地方政府财力的“超标项目”不仅没有产生任何效益，反而形成巨额债务。在实践中由于腐败原因，公款消费花样繁多，推陈出新，居高不下，一些乡村不顾财力超额发放各种名目的獎金、津贴、补助、超额报销医疗费、差旅费，中饱私囊，更有乡村领导图享受，讲排场，不惜举债购置高档小车，违规装修办公楼，用公款进出娱乐场所，使本来就漏洞百出的乡村财政债台高筑。
新农村建设已经成为了乡村新增债务的诱因，应引起足够重视。从目前形势来看，借助于新农村建设的势头，中西部经济欠发达地区基层政府和组织为提高招商引资的竞争力，也在进行大规模的经济建设，这必然导致在相当长的一段时期里乡村债务规模的刚性增长趋势。而且由于乡村干部的政绩观在短期内难以改变，为了在新农村建设中做出政绩，在财政资金有限的情况下，一些乡村干部会不惜一切地为创造政绩而举借更多的债务。乡村负债形成时间长，结构复杂，只有深入理解其成因，才能从根本上找出一条合理有效的“化债”之路。
参考文献：
［1］张允怡：《论我国乡村债务过重的消极影响》，《南阳师范学院学报（社会科学版）》2008年11月第7卷11期。
［2］尹海涛：《信阳：揭开乡村债务“迷局”》，《河南日报》2009年4月16日第13版。
［3］汤菲：《乡村债务的形成原因》，《理论探索》2009年9第2期。
［4］杜爽：《正确认识和处理乡村新增债务问题》，《中国党政干部论坛》2008年第10期。
（编辑代 娟)
一、乡村债务形成的历史原因
乡村债务问题是我国农村经济和社会发展的特殊产物。由于多年积累的历史原因，使得长期积累的过重的乡村债务已经成为乡村经济运行的沉重包袱，对乡村和谐社会建设构成了挑战.
（一）经济基础薄弱，增长缓慢我国农业基础设施薄弱，生产力水平较低，传统农业生产方式陈旧，抵御自然灾害能力不强，农业总体上是靠天吃饭，农业生产规模小，产业化水平和科技含量不高，农业的竞争力和综合效益都比较低，特别是近几年来农产品价格持续走低，增产不增收，甚至出现农民收入负增长，农村弃田抛荒现象严重，导致农村税源萎缩，农村建设资金缺口较大，资金供求矛盾日益尖锐。尤其从20世纪80年代以来，一些乡镇政府为了促进地方经济的发展和追求自身的利益采取行政命令和一刀切的方法，盲目兴建了很多乡镇企业，乡村经济的薄弱基础和项目资金的缺乏，不得不向银行等金融机构、企业和个人借款，这些盲目上马的企业没有资金、技术、资源、人才、市场的支撑，随着市场经济的深入发展，卖方市场的形成，乡镇企业产权不清、机制僵化、管理粗放、人才缺乏、产品质量不高，缺乏市场竞争力，乡镇企业普遍陷入困境，甚至亏损倒闭，而这些经济损失都转化成了巨额乡镇负债。
（二）盲目兴办公益事业，债务增加 税费改革前，很多基层组织为顺应农村经济文化的发展，为了响应国家相关政策，不切实际地大搞政绩工程，如植树造林、修路铺桥、农电改造、农田水利设施建设、农业综合开发、普及九年义务教育、改造乡村教学设施、城镇居民最低生活保障和失业保险、公费医疗保险等，需要财政增加预算支出，另外上级有关部门出台的专项政策，下达的各种专项资金，都远远超过了乡村财政实际可用财力的增长，乡村财政支出增长速度远高于乡村财政收入增长速度，乡村财政入不敷出。大部分的资金缺口只能通过借款来解决，从而增大乡村负债规模。
（三）乡村两级机构队伍庞大，管理费用刚性增长 由于乡村机构供养的人员不仅包括乡镇政府的在编人员和非在编人员，还包括村组干部，造成乡镇机构膨胀，人员增长过快，导致人员经费所占比重越来越大. 由于财政供养人员过多，乡村两级借债发工资或者拖欠工资的现象时有发生。据资料显示，某市乡一级为了弥补日常管理开支缺口借债达5652万元人民币，占乡级债务总额的24.18%，其中用于支付工资4449万元人民币，占比重达78.72%；村级管理费用负债4113万元人民币，占村级债务总额的8.19%，用于支付村组干部报酬3665万元人民币，占管理费用的89.11%，数目惊人。
（四）乡村财务运作随意，加剧乡村债务负担 在旧的乡村财务监督体系出现漏洞，新的财务管理制度和监督约束机制还没有及时建立的情况下，导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开，财务混乱等现象在乡村普遍存在，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游等屡禁不止，开支随意性很大。由于管理与监督的缺位，导致乡村不合理支出的增大，这是乡村债务形成的重要原因。
（五）民主理财监督效率低 村民理财监督小组在一些地方没有成立或名存实亡，无法发挥民主监督的应有作用。大部分的村（社）普遍存在财务管理透明度不高，村财务管理制度管不到实处，民主理财，财务公开走过场，缺乏民主管理和民主监督，非生产性开支失控。村级组织职能模糊，集体经济法人地位不明确，没有人对其承担经济责任。财务收支只列出数目，没有公布细项，群众难以清晰。集体资产管理不完善，许多村（社）都制订了集体资产管理的规章制度，但在实际操作中由于缺乏有效的监督，致使规章制度得不到较好落实。部分村（社）没有建立资产账，缺乏对资产的清查，出现了有账无物或有物无账，账物不符的情况，造成了集体资产流失，加剧了集体负债的形成。另外，各种名目繁多的“达标”活动、利息支出和税费的上缴等等也导致了乡村债务规模的急剧增加。
二、乡村债务形成的现实原因
在科学发展观的指导下，社会主义新农村建设展开，而乡村债务是新农村建设过程中不可回避的问题。在新的历史条件下，产生乡村债务的根源并没有彻底消除，新的因素又在不断影响，导致乡村收支不平衡的状况并没有很好的改善，乡村债务问题依然存在并将在一定时期内存续下去。
（一）相关政策不完善与不配套之前的一些“专项资金要求地方配套”的政策，不可避免地导致乡村债务的增加。由于大多数的乡镇组织根本无力安排配套资金，因此最终的这部分债务要么用负债拟补，要么转嫁到农民。
（二）现行干部管理制度与考核制度不完善 干部管理制度和考核制度的不合理是导致乡村债务的一个不容忽视的原因。在现行的干部管理方式和考核制度没有发生根本转变的情况下，这种因素的负面作用仍将继续存在。首先。现实中的乡村干部仍然是按届来进行调配的。由于许多基层干部普遍存在着法不责众和攀比的心理，势必会促使新任干部继续借债运行；其次，传统的干部考核制度有一种促使债务内生增长的机制。在相当一部分地区，上级考核下级的标准往往只有一个，即”发展”就是硬道理，这种导向下，必然会促使乡村干部选择举债完成任务，举债确保乡镇政权的运行。
（三）农村税费改革增加了乡村债务为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并逐步在部分省市进行试点、推广。通过税费改革，切实减轻了农民负担，但同时也导致基层政府用来维持日常工作正常运转的可用资金减少.税费改革后尽管有乡镇机构，农村教育的配套改革，但财政缺口问题很难在短时间内解决，仍然较大，使得乡村两级财力收到不同程度的影响。农村发展问题以及维持乡村政权组织的正常运转，只能暂时通过举债解决。
（四）乡村政府职能转换滞后 其一，自实行地方财政包干制，乡村政权逐渐成为一个独立的经济实体，为谋取自身的利益，乡村政府直接插手企业的经营，为企业资金借贷提供担保等，企业的发展和乡村政府的生存成为一个利益共同体，但由于乡镇企业发展的缺乏科学严谨的管理，普遍效益不好，乃至亏损倒闭，很多乡村政府也因此陷入债务泥潭。其二，乡村政府为完成上级下达的各项指标，采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，任务层层分解下放，乡镇一级成为具体承担者，在考核达标情况时，对于一些重要指标，又采用一票否决制判定乡镇政府的政绩，工作不断加码，资金严重匮乏，在此双重重压之下，有些乡村政府不惜冒险举债造假搞“创收”。由于项目仓促上马，管理不善，最终流于形式，这些不顾地方政府财力的“超标项目”不仅没有产生任何效益，反而形成巨额债务。在实践中由于腐败原因，公款消费花样繁多，推陈出新，居高不下，一些乡村不顾财力超额发放各种名目的獎金、津贴、补助、超额报销医疗费、差旅费，中饱私囊，更有乡村领导图享受，讲排场，不惜举债购置高档小车，违规装修办公楼，用公款进出娱乐场所，使本来就漏洞百出的乡村财政债台高筑。
新农村建设已经成为了乡村新增债务的诱因，应引起足够重视。从目前形势来看，借助于新农村建设的势头，中西部经济欠发达地区基层政府和组织为提高招商引资的竞争力，也在进行大规模的经济建设，这必然导致在相当长的一段时期里乡村债务规模的刚性增长趋势。而且由于乡村干部的政绩观在短期内难以改变，为了在新农村建设中做出政绩，在财政资金有限的情况下，一些乡村干部会不惜一切地为创造政绩而举借更多的债务。乡村负债形成时间长，结构复杂，只有深入理解其成因，才能从根本上找出一条合理有效的“化债”之路。
参考文献：
［1］张允怡：《论我国乡村债务过重的消极影响》，《南阳师范学院学报（社会科学版）》2008年11月第7卷11期。
［2］尹海涛：《信阳：揭开乡村债务“迷局”》，《河南日报》2009年4月16日第13版。
［3］汤菲：《乡村债务的形成原因》，《理论探索》2009年9第2期。
［4］杜爽：《正确认识和处理乡村新增债务问题》，《中国党政干部论坛》2008年第10期。
（编辑代 娟)