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摘要：经济新常态下，为进一步保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入，实现农业可持续发展，需建立以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业财政政策体系。文章对浙江省不同时期财政支农政策措施取得的成效进行了总结，并结合财政支农政策实施过程中存在的问题，以及政策环境变化对财政支农工作带来的新要求，给出了浙江省绿色生态导向财政支农政策改革的具体原则和目标，提出（1）需构建完善以绿色生态为导向的财政支持体系。包括构建绿色财政支农政策体系，夯实农业发展基础；积极推进财政支农资金统筹整合；发挥市场决定性作用，探索政府购买服务。（2）从供给侧发力，促进农业资源的保护和可持续发展。包括支持绿色农业产业体系建设；支持农业基础设施建设；建立健全主要生态系统保护补偿机制；探索农业资源环境突出问题治理的支持政策；（3）充分发挥财政资金的撬动作用，引导金融资本、社会资本加大“三农”事业发展的投入。最后，为有效达成财政支农目标，并对绿色生态导向的农业财政政策进行客观评价，文章给出了一套完善的改革质量监控体系。
关键词：绿色生态；财政支农政策；浙江省
一、引 言
“十二五”时期，我国农业发展取得了巨大的成就，粮食总产量稳定维持在高位，农民收入增幅连续高于城镇居民。但也面临着切实的难题，其中最突出的为：粮食生产出现高产量、高库存、高进口量“三量齐增”的怪现象、农产品供给与市场需求不匹配、资源条件与生态环境日益趋紧、农民持续增收日益困难等问题。2015年12月中央农村工作会议指出，要着力加强农业供给侧结构性改革，重点是“去库存、降成本、补短板”，将农业生产强调以数量为主、逐步转向数量、质量并重，更加注重效益，更加注重满足消费者需求。
财政支农是国家扶持农业与农村经济发展的重要手段，是现代农业发展的坚强保障。在国内经济发展进入新常态，农业和农村发展出现新情况和新问题的背景下，现有财政支农政策和体系还远不能适应社会主义市场经济条件下现代农业发展的新要求，财政支农的各方面工作都存在这样那样的问题。如何在新常态下，应对国内外挑战，有效化解各种矛盾和问题，应充分发挥财政支农资金的杠杆和引领作用。
2016年12月22日，经国务院同意，财政部、农业部部署开展建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，并结合农业供给侧结构性改革，以及经济发展过程中受人口、资源、环境等因素的限制，提出建立以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制，进一步提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性。从而充分发挥市场形成价格作用，充分利用国内国际两个市场和两种资源，保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入，调动农民和社会各方面积极性，提高补贴资金使用效率。要达成上述目标，需要我们对现有财政支农政策的理论基础和实施情况有清晰的梳理，并对现实发展环境变化、对绿色发展理念的重要性有深刻认识，对优化设计致力于农业资源合理利用和生态环境保护的财政支农政策体系改革提出具体建议和保障举措。
二、绿色生态导向下财政支农政策调整的理论基础
（一）农业可持续发展理论
农业可持续发展是可持续发展理论在农业领域内的体现。在农业现代化的进程中，受人口、资源、环境等因素的限制，农业生产因其基础性、重要性而倍受关注。借鉴发达国家农业现代化的发展路径，发展中国家的农业发展以化肥、农药等生产要素的大量投入为特征，主要强调产出和经济效益，忽视资源和环境保护。由于思想认识上的不足，导致环境的破坏和资源的严重损耗，越来越阻碍着农业的可持续发展。
農业可持续发展指用一种新的指导思想来组织农业和农业经济活动，既保证当代人发展的需要，又为后代人的发展创造良好的基础。从原来以向自然索取为基础，靠增加资源和能源消耗为主的农业，向维护人与自然的协调，靠科学技术提高、资源利用效率为主的生产方式转变，归根结底是生产方式的变革，也是实现农业和农村现代化的主要内容。因而，必须沿着生态可持续性、生产可持续性、经济可持续性、社会可持续性这一总体思路出发，建立绿色导向的、适宜的发展途径和对策。
（二）供给学派理论——农村供给侧结构性改革
近年来，随着我国主要农产品供需从过去的紧张状态转向紧平衡状态，加上国内规模迅速扩大的中产阶级对优质、安全农产品需求带来的消费结构转变，我国农业深层次的结构性矛盾也日益显性化，各种类型的供给约束不断积聚。
经济理论认为，需求是指在特定时间和特定价格条件下，消费者对某种商品或服务愿意且能够购买的数量，市场需求是消费者需求的综合；而供给是指特定时间和特定价格水平下，生产者愿意并可能为市场提供的商品或服务数量，市场供给是供给欲望和供给能力的统一。学界通常把投资、消费和出口称作三大需求，而供给侧是相对需求侧而言的，强调的是劳动力、土地为代表的自然资源、资本、技术为代表的创新力量以及制度安排等生产要素的有效供给、合理配置及其综合利用。
农业供给侧结构性改革是指从农产品供给而非需求视角入手，重组或优化各类农业生产要素配置，促进农业生产及其产品供给结构优化，增加农产品有效供给的中长期视野的农业宏观调控。具体而言，就是通过各类农业生产要素的优化配置，切实提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，构建起结构合理、保障有力的农产品供给生态体系。
三、浙江省财政支农政策的现状评估及其政策环境分析
（一）财政支农政策的现状评估：举措、成效与经验
1.浙江省财政支农政策举措演进过程。提升粮食生产能力、保障粮食安全，促进农民增收和保护农业资源环境，是我国农业可持续发展的三大战略目标。随着经济社会发展阶段的变化，财政支农政策的具体目标和支持方向也发生了相应的调整，浙江省省财政支农政策从追求农业生产能力提升以解决温饱问题的阶段逐步过渡到发展现代农业以增强农业产业的市场竞争力阶段。在这一演变过程中，财政支农的方式日趋多元化，支农力度不断加大，支农结构和整体的支农体系逐步完善。 （1）促进粮食生产能力提升阶段。改革开放初期至20世纪末，我国农业面临的主要挑战是粮食供应不足，对农业产业的基本功能定位是解决温饱问题，并为工业化和城市发展提供支持。根据中央农业农村政策精神，浙江省将促进农业生产能力提升作为这一时期财政支农的重点，并逐步加大财政支农力度，但整体支持水平相对较低。据统计，浙江省农林水事务支出从1998年的23.18亿元增加到2003年的59.86亿元，农林水事务支出占农林牧渔总产值的比例从2.31%增加到5.06%；但低于全国同期该比例4.71%和5.91%的平均水平。
（2）促进农民增收阶段。进入新世纪以后，我国农业面临的主要矛盾明显发生变化，农民收入低成为突出问题。为解决农民收入增长缓慢的问题，2002年浙江省率先开始扩大农业税费改革试点，出台实施了“四减免”和“四补贴”政策，即减免农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税，粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等。此后，不断创新农业支持方式促进农民增收，通过发展农业科技、提高农业组织化程度、改善农业生态环境等方式来间接支持农业发展和农民增收。浙江省财政对农林水事务的支出额度从2007年的142.15亿元增加到2010年的290.37亿元，农林水事务支出占农林牧渔业总产值的比例从8.90%增加到13.36%，明显高于同时期全国该比例6.96%和11.37%的平均水平。
（3）保护农业资源环境、促进现代农业发展阶段。在财政支农政策的带动下，浙江省农民人均纯收入从2004年的6096元增加到2015年的21125元，农民收入水平明显提升。在经济新常态下，浙江省财政支农政策主要以鼓励土地流转和发展适度规模经营、培育新型农业经营主体、提升农业的市场竞争力等为重点，加大对现代农业发展的支持保障。2015年，浙江省以农业“三项补贴”政策改革为契机，进一步整合优化原有农业补贴政策，并重点支持粮食的适度规模经营和农业的金融支撑体系建设等，促进现代农业的发展。同时，浙江省对原有的财政支农政策进行了梳理和改革，把财政支农政策划分为公益、准公益和竞争等三类，通过取消、压缩规模或调整使用方向等方法，逐步降低竞争类支农政策的比例，不断优化支农政策结构，把财政支农拓展到支持农业全产业链发展和农村一二三产业融合发展领域。据统计，浙江省农林水事务支出从2011年的373.32亿元增加到2015年的739.08亿元；农林水事务支出占农林牧渔业总产值的比例从14.73%增加到25.19%，明显高于同期全国12.22%和16.23%的平均水平。
2.浙江省财政支农政策成效。随着财政支农政策目标的适时调整和财政支农力度的加大，浙江省农业财政政策在农业基础设施改善、农业综合生产能力提升、农业主导产业发展、新型农业经营主体培育等诸多方面取得明显成效。
（1）改善农业基础设施，提升农业综合生产能力。浙江省财政通过对农田水利设施、高标准基本农田建设、农业“两区”建设、设施农业建设等方面进行重点扶持，大大提升了农业综合生产能力。农业基础设施方面，在推进小型水利工程建设管理体制和基层水利服务体系改革的基础上，加大公共财政对水利的投入；“十二五”期间农田水利建设投资达483.03亿元，全省农田水利标准化率达60%以上，已建成了一大批旱涝保收的高产稳产农田，至2015年底，标准农田中一等田占比达40%，比2010年提高了7%，较大幅度提高了农田质量和粮食综合生产能力。在农业“两区”建设方面，2010年启动了“粮食生产功能区”和“现代农业园区”建设，截至2016年底，累计投入建设资金近500亿元，其中省级财政投入超过200亿元，建成粮食生产功能区9131个、面积760.71万亩，现代农业园区818个、面积516.5万亩，创建国家现代农业示范区12个。粮食生产功能区粮食单产、现代农业园区亩均产值分别比区域外高7%和30%以上。在设施农业建设方面，实施了农机购置和农业设备补贴政策，“十二五”以来，累计新增各类农业机械装备70.21万台（套），钢架大棚、玻璃温室3241.68万平方米，粮食烘干机保有量增长4.3倍，稻麦机烘率达48%，水稻耕种收综合机械化率达74.02%；大宗茶类修剪采摘机械化水平达90%，畜牧业自动喂料系统覆盖一半以上规模养殖场，冷藏保鲜库容实现翻番。至2016年底，全省设施农业面积达到372万亩，占基本农田面积的15.8%，被农业部列为全国唯一农业“机器换人”示范创建省。
（2）推动农业主导产业发展，提高农产品市场竞争力。浙江省财政通过加大对农业科技和农产品品牌建设的投入力度，推动农业特色主导产业发展的同时，提高了农产品的市场竞争力。农业财政政策围绕现代农业强省建设目标，以深化改革和科技创新为动力，推进农产品市场竞争力提升和农业主导产业发展；科技部门围绕十大农业主导产业的关键共性技术进行攻关，组织实施了196个省重大科技项目，省级财政直接投入1.59亿元，带动企业投入9.16亿元。 2015年，浙江省级以上农业龙头企业科技研发投入达20.5亿元。通过实施品牌农业战略，推进标准化、专业化、设施化生产，提升优势农产品品质和质量安全水平，优化品种结构和品质结构，促进了主导产业发展，增强了农产品竞争力。至2016年底，全省累计登记地理标志农产品44个，第三方认证有机农产品781个，有效期内绿色食品1446个、无公害农产品5054个；计认定“三品一标”产地面积1269.29万亩，创建全国绿色食品原料标准化基地3个（县），面积近30万亩。
（3）培育農业新型经营主体，助推现代农业发展。根据省委、省政府深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革、构建“三位一体”农民合作经济组织体系等有关决策部署，浙江省财政大力支持培育农业新型经营主体，加快推进农业规模化经营和农业生产服务、供销服务、信用服务的有机融合，有效缓解“谁来种地”难题。2014—2016年，浙江省财政在现代农业发展等专项资金中，累计安排35亿元以上，通过直接补贴、项目扶持、税费优惠、信贷担保和农业保险等组合拳，促进了农业新型经营主体的培育和发展。至2016年底，全省拥有家庭农场29172家、农民专业合作社48688家、农业龙头企业7600余家，带动农户416.2万户，每年工商资本投资农业160亿元以上。 （4）改善农村环境，促进农民增收。以统筹城乡发展、实现城乡基本公共服务均等化的目标，浙江省财政通过加大农村基础设施建设、农村环境整治的投资扶持力度等措施，改变农村环境面貌，推动农村产业发展，促进农民增收。2003年以来，先后启动实施了“千村示范万村整治”、村村通、美丽乡村建设、“三改一拆”、“五水共治”等一系列农村基础设施与环境建设项目，行政村基本实现“三通”，农村基础设施与环境面貌得到极大提升，为农村产业发展打下了良好基础。“十二五”期间浙江省省级财政累计安排1.2亿元，重点支持农家乐特色村（点）、农家乐精品项目村（点）、四五星级农家乐经营户（点）、省级农家乐特色乡镇、省级农家乐精品示范区创建和全省农家乐休闲旅游品牌的宣传、展示、推介和促销等，推动农旅产业融合，促进农民增收。
3.浙江省财政支农政策实施过程中存在的不足。近年来，浙江省财政在推进财政支农体制机制改革方面做了积极探索，取得了较为明显的效果，但财政支农政策仍然存在一些不足，突出表现在：
（1）投入主体职责不清，事权与支出责任還不够匹配，支出边界模糊，支出责任泛化。首先，从政策制定与实施主体角度看，农业政策涉及农、林、水、气、国土、海洋渔业、农办等诸多部门，围绕农业生产能力提升、农民收入增长和农业可持续发展等“三农”目标，它们都从各自的视角，出台政策、安排资金。这种由利益相关方主导的行政治理模式，不仅在资金安排上缺乏必要的预算约束，即使在农口部门之间，资金管理权限不明、职责交叉重叠现象依然存在。其次，从政策自身角度看，临时性政策缺乏退出机制、长效性政策未能上升为法律，从而导致政策缺乏系统性。第三，财政支农政策协调性差，专项资金实质性整合还不彻底，难以“集中财力做大事”。
（2）农业生产成本不断攀升，财政支农水平仍然偏低。近年来，浙江省农业补贴范围不断扩大、数量不断增加，财政支农力度处于全国领先。但由于土地租金、农资、人工等成本的上涨幅度超过了农业补贴政策给种粮农户带来的实惠，农业补贴政策边际效应呈递减趋势，对农民的激励作用减弱。此外，与欧美发达国家相比，浙江省财政支农实际水平仍然偏低。
（3）农业现代化建设仍然过多地依赖于财政直接补助，市场机制的决定性作用未能有效发挥。在推进现代农业发展过程中，为加强农业资源保护和生态修复，推动农业绿色发展，财政进行适当的干预甚至直接投入，是正常也是必要的。但是，在积极推广绿色生态为导向的高效生态循环农业模式，探索实行耕地轮作休耕制度试点开展综合治理的过程中，在不断加大对农业资源保护和生态修复财政投入的同时，政府如何减少对微观经济活动直接干预，引导与激励社会资金进入农业竞争性领域，通过市场化运作来实现农业增效与农民增收，相应地减少政府行政性分配比例和专项资金比重等，仍需进一步积极探索。
（4）财政补贴精准度不高，降低了政策实施效果。部分补贴政策目标指向和执行存在偏差，粮食流通环节补贴比例过高，造成大部分补贴利益流向中间环节，降低了补贴的政策效率；农业保护性补贴（原农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴的三项补贴）主要以对生产者为主，消费者的补贴机制尚未建立。
（5）黄箱补贴接近上限，财政支农政策亟需调整。在农产品成本“地板”抬升和市场价格“天花板”封顶的双重作用下，进一步挤压了农民经营性收入增长的空间，保护和调动农民农业生产积极性的难度越来越大。因此，财政支农重点急需要从“黄箱”政策向“绿箱”政策转变。应在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加强统筹协调，提高补贴资金使用的指向性。
（二）政策环境变化对财政支农提出的新要求
以“去库存、降成本、补短板”为重点的农业供给侧结构性改革，关键在于将农业生产强调以数量为主、逐步转向数量、质量并重，转向满足消费者对优质、安全农产品需求上来，以生态绿色为导向，“藏粮于地、藏粮于技”。政府财政支农政策应当做好提升农业绿色发展“成色”这篇大文章，财政支农政策的出台，必须面对资源环境与财政资金的双重约束，以农产品需求结构调整为导向，顺应生态农业发展的国际趋势和农业增长方式转变的经济规律。
1.生态农业发展国际趋势。随着市场全球化，生态农业已成为21世纪世界农业的主流和发展方向。在生态农业的规模不断扩大、速度不断加快的同时，生态农业可达成生产和贸易相互促进。全球经济一体化和世界贸易自由化的发展，各国在降低关税壁垒的同时，在农产品贸易领域，绿色壁垒等非关税壁垒日趋森严。绿色壁垒尽管在短期内对各国贸易产生了一定的负面影响，但从长远来看，将促使各国不断提高农产品质量标准，从而促进生态农业的发展。世界生态农业的发展启示我们，除加强宣传调动农民进行生态农业建设的积极性外，高效利用土地，防止耕地流失和污染；加强对水资源的管理和合理使用；加强生态农业技术的研究和推广；建立农产品质量安全检测体系和生态农业的环境监测体系等等，都需要政府对生态农业发展的政策支持。
2.WTO“绿箱”政策。我国价格支持政策已接近“黄箱”天花板，亟需改变补贴方式，探索实施新型补贴政策，既破除黄箱“天花板”约束，又有效保护和提高农民种粮积极性。目前，发达国家普遍通过财政对金融机构补贴，达到间接补贴粮户的目的。如法国通过金融机构市场竞争机制来确立承担发放财政支农贴息贷款的资格，1996年法国政府经过招投标确定的农业贴息贷款的定标利率是7.5%，其中国家财政向银行支付的贴息为3%。
3.改善生态环境对资金需求与政府财力可能之间的矛盾。浙江省人多地少，近年来随着经济迅猛发展，以及传统农业发展模式消耗了大量的农业资源，农业资源短缺矛盾日益突出。农业发展与资源贮存、生态环境保护三者之间的矛盾突出。有效解决上述矛盾需要大量资金的支持。在经济新常态下，财政收入增速放缓、民生支出刚性约束、地方债管理规范的大环境下，绿色生态型的财政支农政策既能提高财政支农资金的使用效率，也有利于从根本上治理和改善农业生态和资源环境，实现农业的可持续发展和农村的生态文明。 4.农产品需求结构的调整与农业增长方式转变。浙江省已经进入工业化中后期阶段，2016年浙江城乡居民人均可支配收入分别达到47237元和22866元，同比分别增长8.1%和8.2%。追求环境优美、食品安全、空气清洁的健康生活方式已经成为一种普遍的时代要求。我国农产品供给最突出的矛盾是一些农产品的质量、产品安全存在明显缺陷。为解决这一矛盾，就要在产品结构上进行调整，加快发展优势特色农产品生产，提升农产品质量和食品安全水平。农产品供给结构调整，必须以农业生产方式转变为基础，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
四、绿色生态导向下财政支农政策改革的原则、目标及举措
（一）改革的基本原则
1.绿色引领、统筹兼顾。以现有财政支农政策完善为切入点，在确保粮食安全和农民增收的前提下，突出绿色生态导向，建立健全主要生态系统保护补偿机制，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。
2.政府支持、市场导向。发挥财政支农资金的撬动作用，利用国际国内两种市场，调动社会各方积极性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高财政资金使用效率。
3.存量优化、增量倾斜。存量资金在保持现有支农政策稳定、连续的基础上，优化资金投入、支持方式和资金扶持环节，提高财政支农政策的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快农业发展方式转变。
4.系统谋划、稳步推进。统筹现有财政支农资金与支农政策，形成财政支农合力的同时，选择部分地区（领域）开展绿色生态导向财政支农政策改革试点，积累经验的基础上，稳步推进。
（二）改革的主要目标
牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕保障粮食等主要农产品供给安全、农民稳定增收和农业生态环境保护等目标，以农业供给侧结构性改革为导向，以体制改革和机制创新为根本途径，创新财政支持方式，由名目繁多、低效的财政补贴逐步向绿色生态为导向的补贴政策转变，由以财政补助为主向补助、基金、贴息、担保等工具综合应用转变，让财政资金从市场竞争性领域逐步退出。保持政策的连续性与一致性，到2020年建立健全以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的财政政策支农体系和激励约束机制，提升财政支农政策的精准性、指向性和实效性，更好发挥财政支农资金的引领撬动作用。
（三）改革的具体举措
1.建立完善的绿色生态导向的政策支持体系。
（1）构建绿色财政支农体系，夯实农业发展基础。农业的弱质性与重要性，迫切需要建立绿色生态导向的财政支农政策，在梳理现有部门政策清单的基础上，从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入手，将政策支持重点和支持方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来，加快推动相关财政支农政策的改革完善。
（2）积极推进财政支农资金统筹整合。清理整合不符合绿色生态的支持内容，使财政资金逐步退出竞争性领域。对公益类、准公益类政策，按照事权与支出责任相匹配的原则，整合归并支持内容相近的扶持政策，突出绿色生态导向；對竞争类政策，合理划分政府与市场的边界，使财政资金逐步退出竞争性领域，改为采取建立基金、信贷担保、贷款贴息、股权投资等市场化运作模式予以支持，注重发挥市场形成价格作用。进一步盘活存量资金，清理整合专项资金，协调好不同部门归口管理但是绩效目标一致或类似的财政支农政策，集中财力支持既该干、又能干成、牵一发而动全身的大事。
（3）发挥市场决定性作用，探索政府购买服务。通过市场“外包”服务、“购买”服务，让具有中介性质的各种服务机构参与到农业产前、产中、产后服务的供给，创新支持方式，运用民办公助、价补分离、贴息、税收优惠等多种方式，推动专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体成为农业社会化服务的重要供给主体。
2.从供给侧发力，促进农业资源的保护和可持续发展。保障农业的经济持续性、资源环境持续性和社会持续性，是可持续农业发展基本目标。基于农业可持续的视角，坚持绿色发展理念，加快推动农业供给侧结构性改革，突出重点，优化财政投入结构。
（1）支持绿色农业产业体系建设。顺应城乡居民消费结构升级的趋势，调整农业产业结构，大力发展绿色种植、养殖、捕捞等高效生态循环农业和绿色生态渔业。保障农产品质量安全，做大做强绿色生态农产品品牌，无缝对接需求变化、引领创造需求，不断提升我国农业竞争力。支持农事体验、绿色观光、休闲农业发展，促进产业融合，千方百计增加农民收入。引导农业产业结构调整，建设优势特色主导产业带、产业园区；大力培育新型经营主体，推动社会化服务组织发展。
（2）支持农业基础设施建设。加大对高产稳产、旱涝保收、节水高效的高标准农田建设的投入力度，夯实现代农业发展基础。在坚持家庭承包经营的基础上，有序合理流转农地，发展多种形式的农业适度规模经营方式，推动集约化、专业化、规模化发展。加强农田水利设施建设，夯实农业发展基础，支持农业社会化服务体系建设，促进科技推广，统防统治，现代流通体系方面发展，为适度规模经营健康发展搭好平台。落实“藏粮于地，藏粮于技”，保护耕地地力，推广应用现代科技，保障粮食安全和农民增收。
（3）建立健全主要生态系统保护补偿机制。落实最严格的耕地保护制度，将粮食生产功能区、现代农业园区、重要农产品生产保护区优先划入永久基本农田示范区，合理利用耕地资源，构建耕地保护长效机制。完善森林生态效益补偿制度，按照公益林所处生态区位重要性等因素，实行分类补偿。探索建立湿地保护制度，制定湿地生态效益补偿政策，明确补偿范围和补偿标准。加强海洋渔业生态保护区建设和管护，加快远洋渔业发展，逐步建立养殖业油价补贴和渔业捕捞作业与渔业资源保护及产业转型升级相协调的新型产业政策机制。 （4）探索农业资源环境突出问题治理的支持政策。强化农田污染防治，组织实施农业“两区”土壤污染治理行动，支持建立和完善农田土壤污染防治监测预警体系，开展包括土壤地力、重金属、有机污染物等指标监测和评价。加强农业面源污染治理，支持发展社会化统防统治，加快畜牧业绿色发展，探索建立畜禽粪污、秸秆、废旧薄膜等农业农村废弃物统一收集处理的有效机制。
3.充分发挥财政资金的撬动作用，引导金融资本、社会资本加大“三农”事业发展的投入。十八届三中全会以来，推进“三农”发展的一个重要思路就是积极探索利用财政资金撬动金融支农，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用和乘数效应，积极引导和促进加大金融支农力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进农民树立市场意识、风险意识和信用意识，激发农业经营主体的内生活力，提升市场竞争力，进一步拓展强农惠农富农政策空间。
（1）巩固“财金”在传统领域合作，实现“双赢”。针对高风险、低收益等农村金融特质，通过财政政策引导，缓解服务“三农”与分散金融风险之间的矛盾；通过税收优惠、财政贴息以及完善激励机制等方式，探索建立财政存款联动机制、农村金融激励和奖补机制、农业风险转移机制、农业担保资金补偿和风险分担机制，鼓励金融机构加大农村信贷投放，实现农业发展、农村繁荣、农民增收。
（2）加强“财金”合作创新，破解农村融资瓶颈。创新财政补贴产权融资，在粮食补贴信用贷款的基础上，进一步拓展范围，开展农业补贴信用贷款试点工作。在组建省级农业融资担保机构的基础上，根据各地农业产值、农业融资需求等情况，创新财政资金担保融资方式，完善组织架构，逐步建立覆盖全省的农业融资担保体系；与“三位一体”农业生产经营体系改革相结合，组建农民合作经济组织联合体，将“三位一体”工作与财政担保融资创新结合起来，以农民合作经济组织联合社为架构，开展财政担保融资，有效形成规模效应。
（3）提升“财金”组织合力，提高支农政策实效。加大对农村金融机构的政策扶持力度，对农村金融机构实行差别扶持政策，稳定涉农贷款定向税收减免和费用补贴政策，对农业中长期信贷支持予以鼓励。在业务准入对涉农贷款超过一定比例的金融机构，实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策，为资本流入农村和设立农村金融机构创造条件。同时，促进农村金融机构拓宽支农手段，加快现代金融服务向农村地区延伸步伐，提升金融资源配置效率。
五、绿色生态导向下浙江省财政支农政策改革的质量控制
在保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入的前提下，实现农业可持续发展。建立以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业财政政策体系，进一步提高农业财政政策的精准性、指向性和实效性。要达成上述目标，以对绿色生态为导向的农业财政政策措施进行客观评价，必须建立一套完善的改革质量监控体系，具体包括以下七个部分：
（一）改革的顶层设计
深化农业财政政策改革，建立以绿色生态为导向的农业财政政策体系，不仅应当明确农业干预过程中政府与市场界限，不仅要分清中央政府与地方政府尤其是省级政府的事权边界；而且由于在省级政府层面，涉及省农办、财政、农业、水利、林业、海洋、渔业、国土、气象等多个政府职能部门，还需要界定各自的职责范围。因此，改革需要顶层设计。
（二）建立改革修正与纠偏机制
在保持现有财政支农政策稳定性、连续性的基础上，建立以绿色生态为导向的农业财政政策体系，调整优化财政支农存量资金的投向、扶持环节和扶持方式，提高财政资金使用的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快转变农业发展方式。上述渐进式改革的实现，需要建立必要的改革修正与纠偏机制。
（三）加快动态信息库建设
整合现有信息数据基础，建立新型农业经营主体的信息数据库，以提高补贴精准性与实效性为目标，构建能进能退的动态机制。通过实地调查结合卫星遥感等科技手段，有效防控田块面积、种植品种核实等关键风险点，建立不诚信行为的惩处机制。
（四）建立常态化的第三方评价机制
分类制定财政支农政策绩效评价的指标体系，从数量、质量、时效、成本及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等多个维度，科学考察与评价以绿色生态为导向的政策目标的实现程度和农业现代化建设的预期效果，并与任务数相对应、与资金量相匹配。积极开展财政支农政策的第三方评估，建立起以中介机构为基础，政府咨询委、政协专业委员会、行业学会、高校智库为支撑、社会公众或受益对象参与的第三方评估机制，以评估的独立性、权威性保证评估结果的公正性，逐步形成有效的外部制衡机制。
（五）强化评价结果应用
政策评估结果作为政策取消、调整、存续的重要依据，评估结果不理想的政策，原则上不再继续实施；并进一步完善政策成效与资金规模相挂钩的激励约束机制，确保政策目标落实。
（六）加强监督，严格绿色财政资金管理
一是对绿色生态导向财政资金的预算要落实到位，严格执行预算，不能留有“缺口”或虚列开支。 二是严格执行绿色生态导向财政资金管理制度，规范资金使用行为，提高资金使用的安全性和有效性。 三是审计部门要对绿色生态导向财政资金进行事前、事中、事后监控，将日常检查与重点抽查有机结合起来，加大对违规、违纪事件的查处力度，不断提高绿色生态导向财政资金的使用效果。
（七）加强舆论宣传引导
充分利用电视、网络、报刊、杂志等多种媒体和方式，加强宣传报道，全面阐述建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的必要性和重要性，准确解读相關改革内容和政策措施，为财政支农政策改革营造良好的舆论氛围。
[Abstract] ：In order to further protect national food security， narrow the gap between urban and rural areas， increase the income of peasants and realize sustainable development of agriculture， it is necessary to establish green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system.Green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system is characteristic of green ecology rational utilization of agricultural resources. This paper summarizes the achievements of agricultural fiscal support policy in different periods in Zhejiang Province， and the new problems faced and demands brought by policy environment change. We put forward that firstly， it is necessary to construct green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system. It includesthe construction of green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system， consolidate the basis of agricultural development； actively promote the fiscal support for agricultural capital integration； play a decisive role in the market to explore government to purchase services. Secondly， it is important to promote the protection of agricultural resources and sustainable developmentfrom the supply side. It includes construction of green agriculture industry system； support agricultural infrastructureconstruction； establish and improve the main compensation mechanism of ecological system protection； explore policy support for outstanding agricultural resources and environmental problems.Finally， we should give full play to the role of leveraging financial resources. It means we should guide financial capital， social capital to increase investment in the Development of Agriculture， Countryside and Farmers.In order to effectively achieve the goal and objective evaluationof green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system， the paper constructs a comprehensive quality control system.
[Keywords]：Green Ecological-Oriented； Fiscal Support Policy System for Agriculture； Zhejiang Province
关键词：绿色生态；财政支农政策；浙江省
一、引 言
“十二五”时期，我国农业发展取得了巨大的成就，粮食总产量稳定维持在高位，农民收入增幅连续高于城镇居民。但也面临着切实的难题，其中最突出的为：粮食生产出现高产量、高库存、高进口量“三量齐增”的怪现象、农产品供给与市场需求不匹配、资源条件与生态环境日益趋紧、农民持续增收日益困难等问题。2015年12月中央农村工作会议指出，要着力加强农业供给侧结构性改革，重点是“去库存、降成本、补短板”，将农业生产强调以数量为主、逐步转向数量、质量并重，更加注重效益，更加注重满足消费者需求。
财政支农是国家扶持农业与农村经济发展的重要手段，是现代农业发展的坚强保障。在国内经济发展进入新常态，农业和农村发展出现新情况和新问题的背景下，现有财政支农政策和体系还远不能适应社会主义市场经济条件下现代农业发展的新要求，财政支农的各方面工作都存在这样那样的问题。如何在新常态下，应对国内外挑战，有效化解各种矛盾和问题，应充分发挥财政支农资金的杠杆和引领作用。
2016年12月22日，经国务院同意，财政部、农业部部署开展建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，并结合农业供给侧结构性改革，以及经济发展过程中受人口、资源、环境等因素的限制，提出建立以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制，进一步提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性。从而充分发挥市场形成价格作用，充分利用国内国际两个市场和两种资源，保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入，调动农民和社会各方面积极性，提高补贴资金使用效率。要达成上述目标，需要我们对现有财政支农政策的理论基础和实施情况有清晰的梳理，并对现实发展环境变化、对绿色发展理念的重要性有深刻认识，对优化设计致力于农业资源合理利用和生态环境保护的财政支农政策体系改革提出具体建议和保障举措。
二、绿色生态导向下财政支农政策调整的理论基础
（一）农业可持续发展理论
农业可持续发展是可持续发展理论在农业领域内的体现。在农业现代化的进程中，受人口、资源、环境等因素的限制，农业生产因其基础性、重要性而倍受关注。借鉴发达国家农业现代化的发展路径，发展中国家的农业发展以化肥、农药等生产要素的大量投入为特征，主要强调产出和经济效益，忽视资源和环境保护。由于思想认识上的不足，导致环境的破坏和资源的严重损耗，越来越阻碍着农业的可持续发展。
農业可持续发展指用一种新的指导思想来组织农业和农业经济活动，既保证当代人发展的需要，又为后代人的发展创造良好的基础。从原来以向自然索取为基础，靠增加资源和能源消耗为主的农业，向维护人与自然的协调，靠科学技术提高、资源利用效率为主的生产方式转变，归根结底是生产方式的变革，也是实现农业和农村现代化的主要内容。因而，必须沿着生态可持续性、生产可持续性、经济可持续性、社会可持续性这一总体思路出发，建立绿色导向的、适宜的发展途径和对策。
（二）供给学派理论——农村供给侧结构性改革
近年来，随着我国主要农产品供需从过去的紧张状态转向紧平衡状态，加上国内规模迅速扩大的中产阶级对优质、安全农产品需求带来的消费结构转变，我国农业深层次的结构性矛盾也日益显性化，各种类型的供给约束不断积聚。
经济理论认为，需求是指在特定时间和特定价格条件下，消费者对某种商品或服务愿意且能够购买的数量，市场需求是消费者需求的综合；而供给是指特定时间和特定价格水平下，生产者愿意并可能为市场提供的商品或服务数量，市场供给是供给欲望和供给能力的统一。学界通常把投资、消费和出口称作三大需求，而供给侧是相对需求侧而言的，强调的是劳动力、土地为代表的自然资源、资本、技术为代表的创新力量以及制度安排等生产要素的有效供给、合理配置及其综合利用。
农业供给侧结构性改革是指从农产品供给而非需求视角入手，重组或优化各类农业生产要素配置，促进农业生产及其产品供给结构优化，增加农产品有效供给的中长期视野的农业宏观调控。具体而言，就是通过各类农业生产要素的优化配置，切实提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，构建起结构合理、保障有力的农产品供给生态体系。
三、浙江省财政支农政策的现状评估及其政策环境分析
（一）财政支农政策的现状评估：举措、成效与经验
1.浙江省财政支农政策举措演进过程。提升粮食生产能力、保障粮食安全，促进农民增收和保护农业资源环境，是我国农业可持续发展的三大战略目标。随着经济社会发展阶段的变化，财政支农政策的具体目标和支持方向也发生了相应的调整，浙江省省财政支农政策从追求农业生产能力提升以解决温饱问题的阶段逐步过渡到发展现代农业以增强农业产业的市场竞争力阶段。在这一演变过程中，财政支农的方式日趋多元化，支农力度不断加大，支农结构和整体的支农体系逐步完善。 （1）促进粮食生产能力提升阶段。改革开放初期至20世纪末，我国农业面临的主要挑战是粮食供应不足，对农业产业的基本功能定位是解决温饱问题，并为工业化和城市发展提供支持。根据中央农业农村政策精神，浙江省将促进农业生产能力提升作为这一时期财政支农的重点，并逐步加大财政支农力度，但整体支持水平相对较低。据统计，浙江省农林水事务支出从1998年的23.18亿元增加到2003年的59.86亿元，农林水事务支出占农林牧渔总产值的比例从2.31%增加到5.06%；但低于全国同期该比例4.71%和5.91%的平均水平。
（2）促进农民增收阶段。进入新世纪以后，我国农业面临的主要矛盾明显发生变化，农民收入低成为突出问题。为解决农民收入增长缓慢的问题，2002年浙江省率先开始扩大农业税费改革试点，出台实施了“四减免”和“四补贴”政策，即减免农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税，粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等。此后，不断创新农业支持方式促进农民增收，通过发展农业科技、提高农业组织化程度、改善农业生态环境等方式来间接支持农业发展和农民增收。浙江省财政对农林水事务的支出额度从2007年的142.15亿元增加到2010年的290.37亿元，农林水事务支出占农林牧渔业总产值的比例从8.90%增加到13.36%，明显高于同时期全国该比例6.96%和11.37%的平均水平。
（3）保护农业资源环境、促进现代农业发展阶段。在财政支农政策的带动下，浙江省农民人均纯收入从2004年的6096元增加到2015年的21125元，农民收入水平明显提升。在经济新常态下，浙江省财政支农政策主要以鼓励土地流转和发展适度规模经营、培育新型农业经营主体、提升农业的市场竞争力等为重点，加大对现代农业发展的支持保障。2015年，浙江省以农业“三项补贴”政策改革为契机，进一步整合优化原有农业补贴政策，并重点支持粮食的适度规模经营和农业的金融支撑体系建设等，促进现代农业的发展。同时，浙江省对原有的财政支农政策进行了梳理和改革，把财政支农政策划分为公益、准公益和竞争等三类，通过取消、压缩规模或调整使用方向等方法，逐步降低竞争类支农政策的比例，不断优化支农政策结构，把财政支农拓展到支持农业全产业链发展和农村一二三产业融合发展领域。据统计，浙江省农林水事务支出从2011年的373.32亿元增加到2015年的739.08亿元；农林水事务支出占农林牧渔业总产值的比例从14.73%增加到25.19%，明显高于同期全国12.22%和16.23%的平均水平。
2.浙江省财政支农政策成效。随着财政支农政策目标的适时调整和财政支农力度的加大，浙江省农业财政政策在农业基础设施改善、农业综合生产能力提升、农业主导产业发展、新型农业经营主体培育等诸多方面取得明显成效。
（1）改善农业基础设施，提升农业综合生产能力。浙江省财政通过对农田水利设施、高标准基本农田建设、农业“两区”建设、设施农业建设等方面进行重点扶持，大大提升了农业综合生产能力。农业基础设施方面，在推进小型水利工程建设管理体制和基层水利服务体系改革的基础上，加大公共财政对水利的投入；“十二五”期间农田水利建设投资达483.03亿元，全省农田水利标准化率达60%以上，已建成了一大批旱涝保收的高产稳产农田，至2015年底，标准农田中一等田占比达40%，比2010年提高了7%，较大幅度提高了农田质量和粮食综合生产能力。在农业“两区”建设方面，2010年启动了“粮食生产功能区”和“现代农业园区”建设，截至2016年底，累计投入建设资金近500亿元，其中省级财政投入超过200亿元，建成粮食生产功能区9131个、面积760.71万亩，现代农业园区818个、面积516.5万亩，创建国家现代农业示范区12个。粮食生产功能区粮食单产、现代农业园区亩均产值分别比区域外高7%和30%以上。在设施农业建设方面，实施了农机购置和农业设备补贴政策，“十二五”以来，累计新增各类农业机械装备70.21万台（套），钢架大棚、玻璃温室3241.68万平方米，粮食烘干机保有量增长4.3倍，稻麦机烘率达48%，水稻耕种收综合机械化率达74.02%；大宗茶类修剪采摘机械化水平达90%，畜牧业自动喂料系统覆盖一半以上规模养殖场，冷藏保鲜库容实现翻番。至2016年底，全省设施农业面积达到372万亩，占基本农田面积的15.8%，被农业部列为全国唯一农业“机器换人”示范创建省。
（2）推动农业主导产业发展，提高农产品市场竞争力。浙江省财政通过加大对农业科技和农产品品牌建设的投入力度，推动农业特色主导产业发展的同时，提高了农产品的市场竞争力。农业财政政策围绕现代农业强省建设目标，以深化改革和科技创新为动力，推进农产品市场竞争力提升和农业主导产业发展；科技部门围绕十大农业主导产业的关键共性技术进行攻关，组织实施了196个省重大科技项目，省级财政直接投入1.59亿元，带动企业投入9.16亿元。 2015年，浙江省级以上农业龙头企业科技研发投入达20.5亿元。通过实施品牌农业战略，推进标准化、专业化、设施化生产，提升优势农产品品质和质量安全水平，优化品种结构和品质结构，促进了主导产业发展，增强了农产品竞争力。至2016年底，全省累计登记地理标志农产品44个，第三方认证有机农产品781个，有效期内绿色食品1446个、无公害农产品5054个；计认定“三品一标”产地面积1269.29万亩，创建全国绿色食品原料标准化基地3个（县），面积近30万亩。
（3）培育農业新型经营主体，助推现代农业发展。根据省委、省政府深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革、构建“三位一体”农民合作经济组织体系等有关决策部署，浙江省财政大力支持培育农业新型经营主体，加快推进农业规模化经营和农业生产服务、供销服务、信用服务的有机融合，有效缓解“谁来种地”难题。2014—2016年，浙江省财政在现代农业发展等专项资金中，累计安排35亿元以上，通过直接补贴、项目扶持、税费优惠、信贷担保和农业保险等组合拳，促进了农业新型经营主体的培育和发展。至2016年底，全省拥有家庭农场29172家、农民专业合作社48688家、农业龙头企业7600余家，带动农户416.2万户，每年工商资本投资农业160亿元以上。 （4）改善农村环境，促进农民增收。以统筹城乡发展、实现城乡基本公共服务均等化的目标，浙江省财政通过加大农村基础设施建设、农村环境整治的投资扶持力度等措施，改变农村环境面貌，推动农村产业发展，促进农民增收。2003年以来，先后启动实施了“千村示范万村整治”、村村通、美丽乡村建设、“三改一拆”、“五水共治”等一系列农村基础设施与环境建设项目，行政村基本实现“三通”，农村基础设施与环境面貌得到极大提升，为农村产业发展打下了良好基础。“十二五”期间浙江省省级财政累计安排1.2亿元，重点支持农家乐特色村（点）、农家乐精品项目村（点）、四五星级农家乐经营户（点）、省级农家乐特色乡镇、省级农家乐精品示范区创建和全省农家乐休闲旅游品牌的宣传、展示、推介和促销等，推动农旅产业融合，促进农民增收。
3.浙江省财政支农政策实施过程中存在的不足。近年来，浙江省财政在推进财政支农体制机制改革方面做了积极探索，取得了较为明显的效果，但财政支农政策仍然存在一些不足，突出表现在：
（1）投入主体职责不清，事权与支出责任還不够匹配，支出边界模糊，支出责任泛化。首先，从政策制定与实施主体角度看，农业政策涉及农、林、水、气、国土、海洋渔业、农办等诸多部门，围绕农业生产能力提升、农民收入增长和农业可持续发展等“三农”目标，它们都从各自的视角，出台政策、安排资金。这种由利益相关方主导的行政治理模式，不仅在资金安排上缺乏必要的预算约束，即使在农口部门之间，资金管理权限不明、职责交叉重叠现象依然存在。其次，从政策自身角度看，临时性政策缺乏退出机制、长效性政策未能上升为法律，从而导致政策缺乏系统性。第三，财政支农政策协调性差，专项资金实质性整合还不彻底，难以“集中财力做大事”。
（2）农业生产成本不断攀升，财政支农水平仍然偏低。近年来，浙江省农业补贴范围不断扩大、数量不断增加，财政支农力度处于全国领先。但由于土地租金、农资、人工等成本的上涨幅度超过了农业补贴政策给种粮农户带来的实惠，农业补贴政策边际效应呈递减趋势，对农民的激励作用减弱。此外，与欧美发达国家相比，浙江省财政支农实际水平仍然偏低。
（3）农业现代化建设仍然过多地依赖于财政直接补助，市场机制的决定性作用未能有效发挥。在推进现代农业发展过程中，为加强农业资源保护和生态修复，推动农业绿色发展，财政进行适当的干预甚至直接投入，是正常也是必要的。但是，在积极推广绿色生态为导向的高效生态循环农业模式，探索实行耕地轮作休耕制度试点开展综合治理的过程中，在不断加大对农业资源保护和生态修复财政投入的同时，政府如何减少对微观经济活动直接干预，引导与激励社会资金进入农业竞争性领域，通过市场化运作来实现农业增效与农民增收，相应地减少政府行政性分配比例和专项资金比重等，仍需进一步积极探索。
（4）财政补贴精准度不高，降低了政策实施效果。部分补贴政策目标指向和执行存在偏差，粮食流通环节补贴比例过高，造成大部分补贴利益流向中间环节，降低了补贴的政策效率；农业保护性补贴（原农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴的三项补贴）主要以对生产者为主，消费者的补贴机制尚未建立。
（5）黄箱补贴接近上限，财政支农政策亟需调整。在农产品成本“地板”抬升和市场价格“天花板”封顶的双重作用下，进一步挤压了农民经营性收入增长的空间，保护和调动农民农业生产积极性的难度越来越大。因此，财政支农重点急需要从“黄箱”政策向“绿箱”政策转变。应在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加强统筹协调，提高补贴资金使用的指向性。
（二）政策环境变化对财政支农提出的新要求
以“去库存、降成本、补短板”为重点的农业供给侧结构性改革，关键在于将农业生产强调以数量为主、逐步转向数量、质量并重，转向满足消费者对优质、安全农产品需求上来，以生态绿色为导向，“藏粮于地、藏粮于技”。政府财政支农政策应当做好提升农业绿色发展“成色”这篇大文章，财政支农政策的出台，必须面对资源环境与财政资金的双重约束，以农产品需求结构调整为导向，顺应生态农业发展的国际趋势和农业增长方式转变的经济规律。
1.生态农业发展国际趋势。随着市场全球化，生态农业已成为21世纪世界农业的主流和发展方向。在生态农业的规模不断扩大、速度不断加快的同时，生态农业可达成生产和贸易相互促进。全球经济一体化和世界贸易自由化的发展，各国在降低关税壁垒的同时，在农产品贸易领域，绿色壁垒等非关税壁垒日趋森严。绿色壁垒尽管在短期内对各国贸易产生了一定的负面影响，但从长远来看，将促使各国不断提高农产品质量标准，从而促进生态农业的发展。世界生态农业的发展启示我们，除加强宣传调动农民进行生态农业建设的积极性外，高效利用土地，防止耕地流失和污染；加强对水资源的管理和合理使用；加强生态农业技术的研究和推广；建立农产品质量安全检测体系和生态农业的环境监测体系等等，都需要政府对生态农业发展的政策支持。
2.WTO“绿箱”政策。我国价格支持政策已接近“黄箱”天花板，亟需改变补贴方式，探索实施新型补贴政策，既破除黄箱“天花板”约束，又有效保护和提高农民种粮积极性。目前，发达国家普遍通过财政对金融机构补贴，达到间接补贴粮户的目的。如法国通过金融机构市场竞争机制来确立承担发放财政支农贴息贷款的资格，1996年法国政府经过招投标确定的农业贴息贷款的定标利率是7.5%，其中国家财政向银行支付的贴息为3%。
3.改善生态环境对资金需求与政府财力可能之间的矛盾。浙江省人多地少，近年来随着经济迅猛发展，以及传统农业发展模式消耗了大量的农业资源，农业资源短缺矛盾日益突出。农业发展与资源贮存、生态环境保护三者之间的矛盾突出。有效解决上述矛盾需要大量资金的支持。在经济新常态下，财政收入增速放缓、民生支出刚性约束、地方债管理规范的大环境下，绿色生态型的财政支农政策既能提高财政支农资金的使用效率，也有利于从根本上治理和改善农业生态和资源环境，实现农业的可持续发展和农村的生态文明。 4.农产品需求结构的调整与农业增长方式转变。浙江省已经进入工业化中后期阶段，2016年浙江城乡居民人均可支配收入分别达到47237元和22866元，同比分别增长8.1%和8.2%。追求环境优美、食品安全、空气清洁的健康生活方式已经成为一种普遍的时代要求。我国农产品供给最突出的矛盾是一些农产品的质量、产品安全存在明显缺陷。为解决这一矛盾，就要在产品结构上进行调整，加快发展优势特色农产品生产，提升农产品质量和食品安全水平。农产品供给结构调整，必须以农业生产方式转变为基础，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
四、绿色生态导向下财政支农政策改革的原则、目标及举措
（一）改革的基本原则
1.绿色引领、统筹兼顾。以现有财政支农政策完善为切入点，在确保粮食安全和农民增收的前提下，突出绿色生态导向，建立健全主要生态系统保护补偿机制，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。
2.政府支持、市场导向。发挥财政支农资金的撬动作用，利用国际国内两种市场，调动社会各方积极性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高财政资金使用效率。
3.存量优化、增量倾斜。存量资金在保持现有支农政策稳定、连续的基础上，优化资金投入、支持方式和资金扶持环节，提高财政支农政策的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快农业发展方式转变。
4.系统谋划、稳步推进。统筹现有财政支农资金与支农政策，形成财政支农合力的同时，选择部分地区（领域）开展绿色生态导向财政支农政策改革试点，积累经验的基础上，稳步推进。
（二）改革的主要目标
牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕保障粮食等主要农产品供给安全、农民稳定增收和农业生态环境保护等目标，以农业供给侧结构性改革为导向，以体制改革和机制创新为根本途径，创新财政支持方式，由名目繁多、低效的财政补贴逐步向绿色生态为导向的补贴政策转变，由以财政补助为主向补助、基金、贴息、担保等工具综合应用转变，让财政资金从市场竞争性领域逐步退出。保持政策的连续性与一致性，到2020年建立健全以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的财政政策支农体系和激励约束机制，提升财政支农政策的精准性、指向性和实效性，更好发挥财政支农资金的引领撬动作用。
（三）改革的具体举措
1.建立完善的绿色生态导向的政策支持体系。
（1）构建绿色财政支农体系，夯实农业发展基础。农业的弱质性与重要性，迫切需要建立绿色生态导向的财政支农政策，在梳理现有部门政策清单的基础上，从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入手，将政策支持重点和支持方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来，加快推动相关财政支农政策的改革完善。
（2）积极推进财政支农资金统筹整合。清理整合不符合绿色生态的支持内容，使财政资金逐步退出竞争性领域。对公益类、准公益类政策，按照事权与支出责任相匹配的原则，整合归并支持内容相近的扶持政策，突出绿色生态导向；對竞争类政策，合理划分政府与市场的边界，使财政资金逐步退出竞争性领域，改为采取建立基金、信贷担保、贷款贴息、股权投资等市场化运作模式予以支持，注重发挥市场形成价格作用。进一步盘活存量资金，清理整合专项资金，协调好不同部门归口管理但是绩效目标一致或类似的财政支农政策，集中财力支持既该干、又能干成、牵一发而动全身的大事。
（3）发挥市场决定性作用，探索政府购买服务。通过市场“外包”服务、“购买”服务，让具有中介性质的各种服务机构参与到农业产前、产中、产后服务的供给，创新支持方式，运用民办公助、价补分离、贴息、税收优惠等多种方式，推动专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体成为农业社会化服务的重要供给主体。
2.从供给侧发力，促进农业资源的保护和可持续发展。保障农业的经济持续性、资源环境持续性和社会持续性，是可持续农业发展基本目标。基于农业可持续的视角，坚持绿色发展理念，加快推动农业供给侧结构性改革，突出重点，优化财政投入结构。
（1）支持绿色农业产业体系建设。顺应城乡居民消费结构升级的趋势，调整农业产业结构，大力发展绿色种植、养殖、捕捞等高效生态循环农业和绿色生态渔业。保障农产品质量安全，做大做强绿色生态农产品品牌，无缝对接需求变化、引领创造需求，不断提升我国农业竞争力。支持农事体验、绿色观光、休闲农业发展，促进产业融合，千方百计增加农民收入。引导农业产业结构调整，建设优势特色主导产业带、产业园区；大力培育新型经营主体，推动社会化服务组织发展。
（2）支持农业基础设施建设。加大对高产稳产、旱涝保收、节水高效的高标准农田建设的投入力度，夯实现代农业发展基础。在坚持家庭承包经营的基础上，有序合理流转农地，发展多种形式的农业适度规模经营方式，推动集约化、专业化、规模化发展。加强农田水利设施建设，夯实农业发展基础，支持农业社会化服务体系建设，促进科技推广，统防统治，现代流通体系方面发展，为适度规模经营健康发展搭好平台。落实“藏粮于地，藏粮于技”，保护耕地地力，推广应用现代科技，保障粮食安全和农民增收。
（3）建立健全主要生态系统保护补偿机制。落实最严格的耕地保护制度，将粮食生产功能区、现代农业园区、重要农产品生产保护区优先划入永久基本农田示范区，合理利用耕地资源，构建耕地保护长效机制。完善森林生态效益补偿制度，按照公益林所处生态区位重要性等因素，实行分类补偿。探索建立湿地保护制度，制定湿地生态效益补偿政策，明确补偿范围和补偿标准。加强海洋渔业生态保护区建设和管护，加快远洋渔业发展，逐步建立养殖业油价补贴和渔业捕捞作业与渔业资源保护及产业转型升级相协调的新型产业政策机制。 （4）探索农业资源环境突出问题治理的支持政策。强化农田污染防治，组织实施农业“两区”土壤污染治理行动，支持建立和完善农田土壤污染防治监测预警体系，开展包括土壤地力、重金属、有机污染物等指标监测和评价。加强农业面源污染治理，支持发展社会化统防统治，加快畜牧业绿色发展，探索建立畜禽粪污、秸秆、废旧薄膜等农业农村废弃物统一收集处理的有效机制。
3.充分发挥财政资金的撬动作用，引导金融资本、社会资本加大“三农”事业发展的投入。十八届三中全会以来，推进“三农”发展的一个重要思路就是积极探索利用财政资金撬动金融支农，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用和乘数效应，积极引导和促进加大金融支农力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进农民树立市场意识、风险意识和信用意识，激发农业经营主体的内生活力，提升市场竞争力，进一步拓展强农惠农富农政策空间。
（1）巩固“财金”在传统领域合作，实现“双赢”。针对高风险、低收益等农村金融特质，通过财政政策引导，缓解服务“三农”与分散金融风险之间的矛盾；通过税收优惠、财政贴息以及完善激励机制等方式，探索建立财政存款联动机制、农村金融激励和奖补机制、农业风险转移机制、农业担保资金补偿和风险分担机制，鼓励金融机构加大农村信贷投放，实现农业发展、农村繁荣、农民增收。
（2）加强“财金”合作创新，破解农村融资瓶颈。创新财政补贴产权融资，在粮食补贴信用贷款的基础上，进一步拓展范围，开展农业补贴信用贷款试点工作。在组建省级农业融资担保机构的基础上，根据各地农业产值、农业融资需求等情况，创新财政资金担保融资方式，完善组织架构，逐步建立覆盖全省的农业融资担保体系；与“三位一体”农业生产经营体系改革相结合，组建农民合作经济组织联合体，将“三位一体”工作与财政担保融资创新结合起来，以农民合作经济组织联合社为架构，开展财政担保融资，有效形成规模效应。
（3）提升“财金”组织合力，提高支农政策实效。加大对农村金融机构的政策扶持力度，对农村金融机构实行差别扶持政策，稳定涉农贷款定向税收减免和费用补贴政策，对农业中长期信贷支持予以鼓励。在业务准入对涉农贷款超过一定比例的金融机构，实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策，为资本流入农村和设立农村金融机构创造条件。同时，促进农村金融机构拓宽支农手段，加快现代金融服务向农村地区延伸步伐，提升金融资源配置效率。
五、绿色生态导向下浙江省财政支农政策改革的质量控制
在保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入的前提下，实现农业可持续发展。建立以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业财政政策体系，进一步提高农业财政政策的精准性、指向性和实效性。要达成上述目标，以对绿色生态为导向的农业财政政策措施进行客观评价，必须建立一套完善的改革质量监控体系，具体包括以下七个部分：
（一）改革的顶层设计
深化农业财政政策改革，建立以绿色生态为导向的农业财政政策体系，不仅应当明确农业干预过程中政府与市场界限，不仅要分清中央政府与地方政府尤其是省级政府的事权边界；而且由于在省级政府层面，涉及省农办、财政、农业、水利、林业、海洋、渔业、国土、气象等多个政府职能部门，还需要界定各自的职责范围。因此，改革需要顶层设计。
（二）建立改革修正与纠偏机制
在保持现有财政支农政策稳定性、连续性的基础上，建立以绿色生态为导向的农业财政政策体系，调整优化财政支农存量资金的投向、扶持环节和扶持方式，提高财政资金使用的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快转变农业发展方式。上述渐进式改革的实现，需要建立必要的改革修正与纠偏机制。
（三）加快动态信息库建设
整合现有信息数据基础，建立新型农业经营主体的信息数据库，以提高补贴精准性与实效性为目标，构建能进能退的动态机制。通过实地调查结合卫星遥感等科技手段，有效防控田块面积、种植品种核实等关键风险点，建立不诚信行为的惩处机制。
（四）建立常态化的第三方评价机制
分类制定财政支农政策绩效评价的指标体系，从数量、质量、时效、成本及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等多个维度，科学考察与评价以绿色生态为导向的政策目标的实现程度和农业现代化建设的预期效果，并与任务数相对应、与资金量相匹配。积极开展财政支农政策的第三方评估，建立起以中介机构为基础，政府咨询委、政协专业委员会、行业学会、高校智库为支撑、社会公众或受益对象参与的第三方评估机制，以评估的独立性、权威性保证评估结果的公正性，逐步形成有效的外部制衡机制。
（五）强化评价结果应用
政策评估结果作为政策取消、调整、存续的重要依据，评估结果不理想的政策，原则上不再继续实施；并进一步完善政策成效与资金规模相挂钩的激励约束机制，确保政策目标落实。
（六）加强监督，严格绿色财政资金管理
一是对绿色生态导向财政资金的预算要落实到位，严格执行预算，不能留有“缺口”或虚列开支。 二是严格执行绿色生态导向财政资金管理制度，规范资金使用行为，提高资金使用的安全性和有效性。 三是审计部门要对绿色生态导向财政资金进行事前、事中、事后监控，将日常检查与重点抽查有机结合起来，加大对违规、违纪事件的查处力度，不断提高绿色生态导向财政资金的使用效果。
（七）加强舆论宣传引导
充分利用电视、网络、报刊、杂志等多种媒体和方式，加强宣传报道，全面阐述建立以绿色生态为导向的财政支农政策体系的必要性和重要性，准确解读相關改革内容和政策措施，为财政支农政策改革营造良好的舆论氛围。
[Abstract] ：In order to further protect national food security， narrow the gap between urban and rural areas， increase the income of peasants and realize sustainable development of agriculture， it is necessary to establish green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system.Green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system is characteristic of green ecology rational utilization of agricultural resources. This paper summarizes the achievements of agricultural fiscal support policy in different periods in Zhejiang Province， and the new problems faced and demands brought by policy environment change. We put forward that firstly， it is necessary to construct green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system. It includesthe construction of green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system， consolidate the basis of agricultural development； actively promote the fiscal support for agricultural capital integration； play a decisive role in the market to explore government to purchase services. Secondly， it is important to promote the protection of agricultural resources and sustainable developmentfrom the supply side. It includes construction of green agriculture industry system； support agricultural infrastructureconstruction； establish and improve the main compensation mechanism of ecological system protection； explore policy support for outstanding agricultural resources and environmental problems.Finally， we should give full play to the role of leveraging financial resources. It means we should guide financial capital， social capital to increase investment in the Development of Agriculture， Countryside and Farmers.In order to effectively achieve the goal and objective evaluationof green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system， the paper constructs a comprehensive quality control system.
[Keywords]：Green Ecological-Oriented； Fiscal Support Policy System for Agriculture； Zhejiang Province