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摘 要 本文在论述了预算管理的涵义及主要功能之后，针对行政事业单位预算管理中存在的主要问题进行了分析，并在此基础上，提出了行政事业单位加强预算管理的主要措施。
关键词 行政事业单位 预算管理 问题和对策
中图分类号： F810 文献标识码：A
一、预算管理的涵义及功能
对于行政事业单位而言，预算管理是一种量化的、有助于管理者协调、贯彻计划的一种重要的管理工具。是财务人员通过各项相关预算及其有机组合来优化企业的资源配置，将单位内部的管理灵活运用于预算管理的全过程。
行政单位预算管理主要存在如下功能：其一，预算管理是行为计划的量化，有助于管理者通过计划具体的行为来确定可行的目标。其二，行政部门的总预算是由各分预算汇编而成，从各个部门预算编制到预算执行，各相关部门必须协商沟通、相互配合，有利于管理层工作协商一致，导致出更好的计划和执行效果，这也是预算管理的基本目的。能促进内部的合作与交流，是一个有效的沟通手段。其三，预算管理是考核工作效率、工作质量的标准有助于业绩评价，并对相关涉及人员产生很好的激励作用。其四，由于预算编制必须有诸如人员、物料消耗定额等各项相关的定额，这就要求定额合理并随定额条件变化而修正，继而要求预算编制与预算控制对信息要求面广量大，信息传递及时准确，因此，有利于完善行政部门的基础管理。
二、行政事业单位预算管理中存在的主要问题
（一）事前预算支出编制过于粗放。
总体来看，行政事业单位在编制预算时，习惯按照传统的方法，其一，有些业务部门为了小集体的私利，往往随意编制计划项目，从而多套取经费；其二，以经费收缴数作为下年度预算支出计划额，即所谓的“倒剥皮”；其三，由于编制财务预算的财务人员较少参与单位业务项目的讨论、和决策，因此仅依据上年数据编制预算，导致预算的编制结果与单位的实际情况脱轨，无法得到用款单位的配合执行，上述种种情况都体现出预算编制过于粗放，缺乏科学性。
（二）事中预算支出变动较多。
其一，“重形式，轻管理”是行政事业单位在预算管理中的一个弊病，这就无法保证预算方案的严谨，从而导致预算的执过程行失去刚性，最终使资金得使用效益不高。例如，一些行政事业单位为预算而预算，为调整和追加预算，专注于凑足预算金额，对于预算的执行过程却漠不关心，这就自然削弱了预算的应有功能。其二，当费用开支标准时常会遇到某些“具体情况”时，往往出现乱增经费项目开支的情况，从而使预算失去约束，最终无法得到有效控制。其三，由于预算制定后没有层层分解、层层控制，因此在预算的执行过程中支出很少受到预算的约束，换言之，开支前不计划，开支后审批不严，预算在运行过程中缺乏相应的控制机制，预算约束力偏弱。
（三）事后监管力度软化。
由于行政事业单位的性质决定了它要以社会整体效益为重，而相对较少地关注经营效益。这导致行政事业单位考核意识不强，考核指标不明确，没有建立起一套完善的预算执行的分析考核和执行评估制度。具体而言，预算执行结果没有和本单位相关责任人的经济责任挂钩，或者对职工缺乏相应的激励机制，最终形成资源配置不善，资源利用效率低下。出现该现象的一个主要原因，在于财政监督不够深入，缺乏有效的支出绩效评估体系，预算执行情况缺乏科学分析和严谨考核机制。
三、行政事业单位加强预算管理的措施
（一）树立正确的预算编制理念。
对于预算编制的理念导向，相应的行政事业单位领导应大力重视和大力推行这项工作，第一，从单位领导层面来说，要组织财会人员认真学习《预算法》中得的有关规定，力求“年初抓编制，日常抓执行，年终检查对照抓总结”，并使得这三个环节紧紧相扣，发现问题要及时解决。第二，从相关部门层面来说，要做好健全、系统的日常基础管理工作。尤其对于本单位上年度的预算执行情况严格审查和分析，对预算年度的人员变动状况、人员工资增减变化以及物资设备采购、基建工程等，在立足于有明确依据的前提下，做到计划充分、安排到位。
同时，编制预算管理要遵循实事求是、公开透明的原则；在具体的编制方法上，要量入为出、收支平衡、统筹兼顾。并且预算编制是整个系统的互联工作，而非仅仅是财务部门这一个部门的事，这就需要单位内部各职能部门遵循法制观念，并且共同参与，形成有效合力。
（二）正确实施编制预算的方法。
预算编制方法的总体原则是“自下而上，层层审核汇总”。由于行政事业单位的主业收支波动幅度较小，总体业务比较平稳，因此，零基预算法可以作为主要编制方法，兼用他法为辅的编制方法。零基预算法是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本一效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。此外，在具体预算编制过程中，要结合具体的特点。第一，由于人员经费支出得政策性强，因此在财务预算管理中就比较好控制。较之而言，由于公用经费支出是行政事业单位各级预算中相对灵活的一部分，支出的随意性较大，因此就需要加强对这一部分支出的预算管理，建立和完善公用经费支出管理的各项规章制度，合理制定支出的各项定额和定量标准，从而既满足实际需要，又减少了不必要的浪费。第二，要明确责任，建立必要的奖惩机制，并增强制度的制约力，使费用的管理控制有序，尤其对于重点工作项目和核心人员更要如此。
（三）严格预算的执行。
行政事业单位的预算如果缺乏严格有效的执行，将变得毫无意义。要密切关注资金的配置，即要加强预算执行监督，这就需要做好以下几个方面的工作：
首先要制定强力必要的内部监管制度，要让单位得监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用过程进行全方位、多角度的监督和控制，确保资金安全、合理、有效使用。二是要发挥资金的利用程度，即关注资金的使用效益，尤其是对于大型项目或重点项目得资金使用效益，更要建立一套完善得考核评价机制。
（四）建立健全刚性的财政预算机制。
刚性的财政预算机制的功能在于杜绝财政支出的软预算约束。具体而言，有必要作出如下规定，例如，针对那些凡是合理、能够预见的公共支出，都可以列入预算。考虑到我国经济态势发展迅速，这就有必要结合实际情况，在尊重相应陈述的前提下，允许有一定额度的预算外支出。
（五）加大预算执行的考核力度。
考核和总结主要是指财政部门应对各事业单位预算收支计划的落实情况而言。第二，需要建立预算经费支出绩效考核评估方法，并结合预算的实际完成情况，做到赏罚分明。第二，对事业单位支出项目中的问题和责任及预算项目执行过程中的各环节责任人建立直接约束机制，例如，可实行“月度预考核，季度兑现，年度清算”的办法，把预算执行情况与经营者、职工的经济利益挂钩，使经营者、职工与单位形成责、权、利相统一的责任共同体，最大限度地调动经营者、职工的主动性和创造性。□
（作者单位：湖北省汉江河道管理局）
参考文献：
[1][美]英格拉姆·奥尔布莱特·希尔．预算管理与内部控制(第二版)．中信出版社．2005．6．
[2][美]罗伯特·希金斯．财务管理分析(第六版).北京大学出版社．2004．
[3]戚艳霞．预算管理制度改革对事业单位会计规范的影响．财会月刊，2005，(28)．
关键词 行政事业单位 预算管理 问题和对策
中图分类号： F810 文献标识码：A
一、预算管理的涵义及功能
对于行政事业单位而言，预算管理是一种量化的、有助于管理者协调、贯彻计划的一种重要的管理工具。是财务人员通过各项相关预算及其有机组合来优化企业的资源配置，将单位内部的管理灵活运用于预算管理的全过程。
行政单位预算管理主要存在如下功能：其一，预算管理是行为计划的量化，有助于管理者通过计划具体的行为来确定可行的目标。其二，行政部门的总预算是由各分预算汇编而成，从各个部门预算编制到预算执行，各相关部门必须协商沟通、相互配合，有利于管理层工作协商一致，导致出更好的计划和执行效果，这也是预算管理的基本目的。能促进内部的合作与交流，是一个有效的沟通手段。其三，预算管理是考核工作效率、工作质量的标准有助于业绩评价，并对相关涉及人员产生很好的激励作用。其四，由于预算编制必须有诸如人员、物料消耗定额等各项相关的定额，这就要求定额合理并随定额条件变化而修正，继而要求预算编制与预算控制对信息要求面广量大，信息传递及时准确，因此，有利于完善行政部门的基础管理。
二、行政事业单位预算管理中存在的主要问题
（一）事前预算支出编制过于粗放。
总体来看，行政事业单位在编制预算时，习惯按照传统的方法，其一，有些业务部门为了小集体的私利，往往随意编制计划项目，从而多套取经费；其二，以经费收缴数作为下年度预算支出计划额，即所谓的“倒剥皮”；其三，由于编制财务预算的财务人员较少参与单位业务项目的讨论、和决策，因此仅依据上年数据编制预算，导致预算的编制结果与单位的实际情况脱轨，无法得到用款单位的配合执行，上述种种情况都体现出预算编制过于粗放，缺乏科学性。
（二）事中预算支出变动较多。
其一，“重形式，轻管理”是行政事业单位在预算管理中的一个弊病，这就无法保证预算方案的严谨，从而导致预算的执过程行失去刚性，最终使资金得使用效益不高。例如，一些行政事业单位为预算而预算，为调整和追加预算，专注于凑足预算金额，对于预算的执行过程却漠不关心，这就自然削弱了预算的应有功能。其二，当费用开支标准时常会遇到某些“具体情况”时，往往出现乱增经费项目开支的情况，从而使预算失去约束，最终无法得到有效控制。其三，由于预算制定后没有层层分解、层层控制，因此在预算的执行过程中支出很少受到预算的约束，换言之，开支前不计划，开支后审批不严，预算在运行过程中缺乏相应的控制机制，预算约束力偏弱。
（三）事后监管力度软化。
由于行政事业单位的性质决定了它要以社会整体效益为重，而相对较少地关注经营效益。这导致行政事业单位考核意识不强，考核指标不明确，没有建立起一套完善的预算执行的分析考核和执行评估制度。具体而言，预算执行结果没有和本单位相关责任人的经济责任挂钩，或者对职工缺乏相应的激励机制，最终形成资源配置不善，资源利用效率低下。出现该现象的一个主要原因，在于财政监督不够深入，缺乏有效的支出绩效评估体系，预算执行情况缺乏科学分析和严谨考核机制。
三、行政事业单位加强预算管理的措施
（一）树立正确的预算编制理念。
对于预算编制的理念导向，相应的行政事业单位领导应大力重视和大力推行这项工作，第一，从单位领导层面来说，要组织财会人员认真学习《预算法》中得的有关规定，力求“年初抓编制，日常抓执行，年终检查对照抓总结”，并使得这三个环节紧紧相扣，发现问题要及时解决。第二，从相关部门层面来说，要做好健全、系统的日常基础管理工作。尤其对于本单位上年度的预算执行情况严格审查和分析，对预算年度的人员变动状况、人员工资增减变化以及物资设备采购、基建工程等，在立足于有明确依据的前提下，做到计划充分、安排到位。
同时，编制预算管理要遵循实事求是、公开透明的原则；在具体的编制方法上，要量入为出、收支平衡、统筹兼顾。并且预算编制是整个系统的互联工作，而非仅仅是财务部门这一个部门的事，这就需要单位内部各职能部门遵循法制观念，并且共同参与，形成有效合力。
（二）正确实施编制预算的方法。
预算编制方法的总体原则是“自下而上，层层审核汇总”。由于行政事业单位的主业收支波动幅度较小，总体业务比较平稳，因此，零基预算法可以作为主要编制方法，兼用他法为辅的编制方法。零基预算法是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本一效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。此外，在具体预算编制过程中，要结合具体的特点。第一，由于人员经费支出得政策性强，因此在财务预算管理中就比较好控制。较之而言，由于公用经费支出是行政事业单位各级预算中相对灵活的一部分，支出的随意性较大，因此就需要加强对这一部分支出的预算管理，建立和完善公用经费支出管理的各项规章制度，合理制定支出的各项定额和定量标准，从而既满足实际需要，又减少了不必要的浪费。第二，要明确责任，建立必要的奖惩机制，并增强制度的制约力，使费用的管理控制有序，尤其对于重点工作项目和核心人员更要如此。
（三）严格预算的执行。
行政事业单位的预算如果缺乏严格有效的执行，将变得毫无意义。要密切关注资金的配置，即要加强预算执行监督，这就需要做好以下几个方面的工作：
首先要制定强力必要的内部监管制度，要让单位得监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来，对资金使用过程进行全方位、多角度的监督和控制，确保资金安全、合理、有效使用。二是要发挥资金的利用程度，即关注资金的使用效益，尤其是对于大型项目或重点项目得资金使用效益，更要建立一套完善得考核评价机制。
（四）建立健全刚性的财政预算机制。
刚性的财政预算机制的功能在于杜绝财政支出的软预算约束。具体而言，有必要作出如下规定，例如，针对那些凡是合理、能够预见的公共支出，都可以列入预算。考虑到我国经济态势发展迅速，这就有必要结合实际情况，在尊重相应陈述的前提下，允许有一定额度的预算外支出。
（五）加大预算执行的考核力度。
考核和总结主要是指财政部门应对各事业单位预算收支计划的落实情况而言。第二，需要建立预算经费支出绩效考核评估方法，并结合预算的实际完成情况，做到赏罚分明。第二，对事业单位支出项目中的问题和责任及预算项目执行过程中的各环节责任人建立直接约束机制，例如，可实行“月度预考核，季度兑现，年度清算”的办法，把预算执行情况与经营者、职工的经济利益挂钩，使经营者、职工与单位形成责、权、利相统一的责任共同体，最大限度地调动经营者、职工的主动性和创造性。□
（作者单位：湖北省汉江河道管理局）
参考文献：
[1][美]英格拉姆·奥尔布莱特·希尔．预算管理与内部控制(第二版)．中信出版社．2005．6．
[2][美]罗伯特·希金斯．财务管理分析(第六版).北京大学出版社．2004．
[3]戚艳霞．预算管理制度改革对事业单位会计规范的影响．财会月刊，2005，(28)．