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摘 要：随着时代变迁和经济社会环境变化，日本确立了国民至上的公务员基本规范和政治中立、公平公正行政的公务员基本职业能力要求。建立在民主价值和效率价值基础之上的日本国家公务员能力建设，最为核心和基础性的内容为“标准职务遂行能力”的制定，以及为适应“行政需求”的变化而完善人事行政。公务员能力建设被视为一项公务员队伍的基础建设，并应用到多项公务员管理政策之中。在分析日本公务员能力建设发展历程和当前公务员能力建设实践的基础上，总结日本国家公务员治理能力的总体特征和体系框架，进一步分析出日本公务员治理能力的未来发展趋势，为中国的改革发展提供参考。
关键词：公务员管理;标准职务遂行能力;实绩主义;人事评价
中图分类号：D83/87 文献标识码：A 文章编号：1004-2458-（2021）03-0014-11
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.03.002
2013年中国共产党十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，2019年中国共产党十九届四中全会进一步提出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，由此可见，加强新时代公务员队伍治理能力建设，促使公务员队伍在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用，已经成为今后中国公务员制度改革的重要方向。文中通过对日本国家公务员制度改革进程中的公务员能力建设的研究，尝试分析出日本公务员治理能力建设的趋向，以期为中国当前的改革实践提供参考。
中日两国由于政治体制等基本国情不同，公务员制度以及公务员能力要求等存在诸多不同，而且在现今日本的公务员管理中，还未出现“公务员治理能力”的相关用词和概念。不过，日本与中国一样，“治理”（governance）已经成为行政学等社会科学思索社会变革的核心概念，而且作为理论也在指导具体的改革实践。也就是说，围绕日本公务员治理能力的探讨，其治理能力的得出，首先可以从“治理”一词或概念的日本理解中加以总结，同时还可以从日本公务员制度改革以及公务员能力建设的实践中发现。
日本的相关研究认为，日语中，英语的治理还被翻译为“统治”“治理”，一般被理解为“组织有效统治自己”[1]，那么关于日本公务员的治理能力的理解，则首先可以体现在这一点上。日本在探讨“治理”概念时，参考了世界银行1992年提出的概念，即“管理、运营一个国家的经济、社会资源所行使的权限的样态”，而“善治”则包含“可预测、开放、有启发的政策设计，有专业伦理的官僚制，对其行为負责的执政府，积极参与公共问题的市民社会，遵从法律的行为”等要素。日本学者在总结世界银行、OECD（经济合作与发展组织）等国际组织及相关国外学者关于治理的相关提案和指标基础之上，就分析和评判日本政策过程的治理，提出了以下几项指标：（1）政府组织内部：有效率的决策、领导力与协调、合作与共识、专业性分析、实证评价、透明性与公正的程序、顺利实施;（2）政府组织外部：多样化建议、议会监督与监测、国民的参与与开放性。并将政策形成过程的治理，定义为“具备能有效率的决策，与相关方形成共识并协调，进行科学分析和验证、评价的机制这三项的状态与结构”[2]。
同时，既然公务员的能力，根本上说就是公务员履行责任的能力，那么从日本行政学关于公务员现代行政责任的论述来看，新时代更强调公务员应共有使命感、责任感等体现回应性、主体性、能动性以及积极性的责任日本行政学者西尾胜，还特别强调了行政官、行政人员应该具备洞察力和热情等自律的责任。，这些也应该成为日本公务员治理能力的基本内容。因此，可以尝试提出，日本国家公务员治理能力，应该主要来源于新时代的要求、对治理理念的理解以及现代行政责任之使然。
以上日本关于治理概念以及现代行政责任的理解和阐述，为探讨日本公务员治理能力建设开辟了可观察的途径。文章在分析日本公务员能力建设发展历程和当前公务员能力建设实践的基础上，总结日本国家公务员治理能力的总体特征和体系框架，进一步分析日本公务员治理能力的未来发展趋势，为中国的改革发展提供参考。
一、时代变迁中的国家发展与公务员能力
日本公务员的分类，首先基于《国家公务员法》和《地方公务员法》，大体区分为国家公务员和地方公务员，本研究主要围绕国家公务员展开。而依据公务员法的适用程度，公务员又分为特别职和一般职：特别职主要指基本不适用公务员法而适用其他专项法律（如《法院职员临时措置法》《国会职员法》《自卫队法》等）管理的人员，最具代表性的是政务官、自卫队员，特别职公务员不属于本文研究的对象;一般职公务员为完全适用公务员法管理的人员，即通常所说的事务官或业务官、文官。一般行政职种的国家公务员，为本文分析的对象。
具体而言，日本国家公务员的能力建设，是由三方人事行政主体共同推进的。一是公务员法规定的“中央人事行政机关”人事院，从规则制定、保障功绩制原则实现等方面，参与公务员能力建设。人事院负责与公务员能力建设相关的录用、工资、申诉、培训等，具有较强的独立性，拥有准立法权和准司法权，其定位为第三方机关[3]。人事院2019年度具体推进的人事行政课题中，重点提出了要推进基于能力的人事管理，能力建设已成为日本人事行政的主攻课题[4]。二是直接隶属首相的内阁官房内阁人事局，负责制定公务员能力以及能力建设的相关标准，并推动各府省即各部委具体实施。其定位与中国中组部类似，具体在“国家公务员的人事行政”“国家行政组织”以及领导“干部人事的一元化管理”三个方面[5]。三是各府省中的如人事课（“课”相当于中国部委中的处）等，具体负责行政部门内部的公务员能力建设。
（一）宪法与公务员能力建设
1946年新宪法即《日本国宪法》颁布，日本告别旧的《大日本帝国宪法》。新宪法对公务员进行重新定位，从根本上规定公务员管理的基本制度规范，这对之后的公务员能力建设产生了重要影响且延续至今。具体而言，新宪法第三章“国民的义务和权利”，首先明确了“选举和罢免公务员是国民固有的权利”，体现了主权在民即国民主权的宪法精神，从而确立了国民至上的公务员基本规范，以及公务员的从属规范。其次，提出“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分人服务”，明确了公务员为国民全体服务的宪法原则，进而引出了政治中立、公平公正行政等公务员行为规范。而且这些行为规范，现在更成为其基本职业能力的要求和评价标准，被具体应用到公务员能力建设实践中，成为公务员“治理能力”的基本内涵。 （二）公务员法与公务员能力建设
1947年根据新宪法日本颁布了《国家公务员法》，进一步明确了国家公务员的基本规范，成为二战后日本公务员能力建设的基本前提。第一章总则中，明确规定要确立适用国家公务员管理的各种“根本基准”，保障国家公务員面向国民要以实现“公务的民主的且效率的运营为目的”（第一条），从而使日本国家公务员的能力建设建立在了民主价值和效率价值基础之上。因此，公务员法对国家公务员能力建设的根本要求，就是这里所说的实现民主行政以及效率行政的基本能力，特别是民主行政的能力，应该说是战后日本政治社会变革的产物，更具日本国家公务员“治理能力”建设的意涵。
就公务员能力建设而言，如本文后述进一步阐述的那样，《国家公务员法》第十八条内阁总理大臣即首相的相关职权中明确规定，首相根据法律规定掌管公务员的“标准职务遂行能力”“录用晋升等基本方针”“干部职员这里的公务员法中的“职员”，即公务员;“干部”则为领导干部。的任用等相关特例及干部候补育成课程相关事务”。由此，日本国家公务员的能力建设，主要为首相负责的人事管理事务，即内阁直接管理的事务，具体由内阁官房内阁人事局承担。
与公务员能力建设实践相关的事务，包括任用、工资、研修（培训）以及考核等，其中最为核心和基础性的能力建设事务为“标准职务遂行能力”的制定，以及为适应“行政需求”的变化而完善人事行政，推进公务员能力建设发展。这里的“行政需求”，是指随着时代变迁和经济社会环境变化，社会公众对政府行政和公务员提出的新的政策调整和管理变革的要求，直接影响如何界定和定义公务员的能力，会对公务员能力提出新的要求，进而适时修正日本公务员的“标准职务遂行能力”。
而关于“标准职务遂行能力”，在公务员法第三十四条中规定：“是作为遂行职制上的阶段的标准官职之职务所要求发挥的能力，由内阁总理大臣规定之”《国家公务员法》第七十条之二，规定“公正”是“人事评价的根本基准”，即对公务员的考核必须公正。因而在第七十条之三第二款规定，“人事评价的基准及方法相关事项，其他人事评价相关必要事项，要听取人事院意见，以政令规定”。也就是说，与国家公务员能力直接关联的“人事评价”，相关标准和方法的确定虽然属于内阁权限范围，以制定政令即行政法规的方式实现，但需要第三方机构人事院参与、监督是否公正，来确保功绩制原则最终实现。可以说，人事院也较多地介入国家公务员的能力建设之中。。这里虽然没有对“能力”的概念具体界定，但包含了以下几项构成要素：（1）公务员“能力”划定的决策者为首相;（2）公务员“能力”具有相应的标准;（3）公务员“能力”的标准，根据不同职阶的标准官职所要求的能力不同而不同;（4）公务员“能力”，最终是指“职务遂行能力”——即在完成相应职务（工作）过程中所发挥的能力。因而公务员“能力”或 “职务遂行的能力”是在现实工作中表现出来的，且具有一定的标准，因而是可以测量的。
另外，与公务员能力建设密切相关的“人事评价的实施”，该法第七十条中规定：“人事评价的基准、方法及相关事项，其他人事评价相关必要事项，要听取人事院的意见，以政令规定之”。由此，日本制定《关于人事评价的基准、方法等的政令》，与公务员法等共同构成国家公务员能力建设的制度体系。
同时，正如前述公务员法第十八条的规定，“职务遂行的能力”为“职员的人事评价”即公务员考核的根本前提，而基于“职务遂行的能力”的“职员的人事评价”则被“作为任用、工资、分限其他人事管理的基础”，而作为基础的人事制度应用到公务员管理实践之中。可见，日本是将公务员能力建设看作是一项公务员队伍的基础建设，并将其具体应用到多项公务员管理政策之中。
二、公务员标准职务遂行能力：能力主义体系与标准
（一）“能力主义”国家公务员管理
日本通过修订《国家公务员法》（2007年），于2009年正式实施了“能力、实绩主义”人事行政改革计划，以推进国家公务员的能力建设[6]。
2009年日本公务员制度改革后出现的国家公务员“能力主义”的人事管理即能力建设，主要由三个部分构成：一是改革国家公务员任用制度，建立新的任用制度，在确定标准官职的基础之上，由首相根据不同官职决定所有一般职国家公务员的标准职务遂行能力[7];二是基于已确定的标准职务遂行能力构建人事评价制度即考核制度，该制度由能力评价和业绩评价两部分构成，对除了非常勤和临时人员之外的所有一般职国家公务员实施人事评价日本国家公务员的管理中，之前一般使用“人事考课”一词实施了公务员考核，因此，“人事评价”作为一项全新的人事考核制度出现，不再使用“人事考课”，从历史发展以及考核内容和方式来看，对于日本较具变革性。同时，日本中央和地方自20世纪90年代之后，受财政危机和新公共管理运动的影响，也拥有较多的非常勤和临时人员，并引发了种种问题。实施人事评价制度过程中，日本认为难以将此类人员的人事评价结果反映到薪酬等中，故而未将其纳入到人事评价制度之中。;三是将人事评价的实施结果运用到国家公务员的任用、工资、人才培养即培训管理等中，使人事管理全面建立在人事评价的基础之上。
（二）“标准职务遂行能力”体系的建构
根据内阁官房内阁人事局公开的资料，“标准职务遂行能力”即“对应职务的种类及职制上的阶段而定的，作为遂行系员、系长、课长辅佐、课长等标准官职的职务上要求发挥的能力，内阁总理大臣决定之”[8]。这里所说的标准官职，是本府省即中央国家行政机关中一般职的一般行政职务种类，包括系员、系长、课长辅佐、室长、课长、部长、局长、事务次官等8个官职，即从一般科员到一般职国家公务员的最高职位——事务次官，覆盖了所有一般职国家公务员。从现有规定中的日本中央政府本部一般行政职种标准官职的标准职务遂行能力即相关官职应具有的“标准职务遂行能力”来加以观察，如表1所示。
结合日本《国家公务员法》关于“标准职务遂行能力”的定义，可以进一步将公务员的标准职务遂行能力即日本国家公务员能力界定为：在实际工作中，为完成工作，国家公务员应该能够发挥的所任官职客观要求的伦理等能力。如果以此概念界定阐释的话，首先，日本国家公务员的标准职务遂行能力则与具体的职务活动即具体实际工作相关，相关规定中的“职务”即官职内的工作，而“遂行”即具体推进和完成工作，除此之外不应该属于国家公务员能力建设范畴;其次，之所以为“标准职务遂行能力”，是因为不同官职应该具有的职务遂行能力都具有相应的客观标准，且明文化、正式化以及标准化，要求国家公务员根据这些标准“遂行”职务即工作，除此之外，不属于公务员能力建设范畴;再次，标准职务遂行能力是根据职种和官职来区分不同的;最后，工作中发挥公务员官职所要求的能力，达到相关能力标准，是日本国家公务员能力建设的基本要求。 （三）“标准职务遂行能力”与公务员治理能力
日本国家公务员的标准职务遂行能力，根据不同官职，有6项至4项不等，具体表现为：事务次官、局长、部长、课长、室长、课长辅佐为6项，而系长为5项，最少是系员为4項（表1）。可见，官职越低相关能力要求则越少，官职越高则相关能力要求越多且标准越高。而从能力内容来看，无论官职高低，都存在不同程度的共同项。可以发现，所有官职的能力要求中都有“伦理”，且位列第一，是最首要和最根本要求。课长之上的各高级领导干部所要求的标准职务遂行能力完全一致。而中层领导干部课长之下的官职则逐渐出现差异，区分了不同的能力要求，如室长同课长相比多了“设计”能力，而课长辅佐较室长则多了“事务事业的实施”以及“业务运营”变为“能力遂行”等。这表明，中层领导干部之后的官职，越来越多地向具体实施即“遂行”变化，从而也可以使标准职务遂行能力区分为决策和实施两大类。而人才培养、部下培养的能力要求，则仅适用于课长、室长以及课长辅佐这些直接面对众多部下的中层领导干部。至于“知识技术”的能力要求，仅适用于系员即普通公务员。最后需要关注的是，“说明”“协调”能力要求几乎适用所有公务员，特别是后者适用范围更广，这不仅是日本重视“共识”平等主义行政文化的表现[9]，而且课长辅佐以上官职的“协调”能力应该包含了同利益相关方间的协调，同“说明”一样，与日本20世纪90年代以来社会公众要求政府行政担负起“说明责任”（回应责任）的强烈诉求密切相关，可以看作是公务员治理能力的一个重要表现[10]。
日本国家公务员标准职务遂行能力中，虽然不同官职之间不同程度地存在相关能力的共同项，但是涉及具体内容和要求则还是根据标准官职的不同而出现了能力标准的不同。以“伦理”为例，所有公务员在“为全体国民服务”“遵守纪律”以及“公正行政”方面完全一致，可以说是最为基本的能力要求。事实上，“伦理”是日本国家公务员能力建设中尤为重视的内容。早在1980年人事院就创立了公务员伦理研修研究部会，该会以报告形式阐述了公务员伦理的道德项目;2000年，日本公务员《伦理法》及基于《伦理法》制定的《国家公务员伦理规程》开始全面施行[11]。其次，对高级领导干部提出了“高伦理”能力要求，这些领导干部处于民选政治家即政务官和利益集团与下级公务员之间，更多地与利益相关方交集。再次，根据不同官职职务范围的不同，如事务次官为跨部局或府省内、局长为局内、部长为“担当领域”即政策领域、课长为课内等，具体划定了能力发挥的空间范围。虽然所处标准官职不同，但各项标准职务遂行能力中都不同程度地包含了新时代要求的能力指标，如“构想”中的前瞻性、大局观、国民视角等，应该说是日本对公务员治理能力的建构。
总之，从以上日本国家公务员标准官职的标准职务遂行能力中，看到多项日本国家公务员的“治理能力”要求，可以提炼的治理能力为：判断（冷静、迅速）;说明协调（准确、逻辑性、简明说明，高次元、高难度、耐心协调相关方，形成共识，建构合作关系，沟通）;业务运营（国民视点，持续、领先、节约、高效改进）;组织统帅（强领导力，提高组织成员士气，引领组织，合理分配工作，进度管理）;人才培养（指导、培养部下）;业务遂行（有序、扎实、高效、积极主动地推进工作，全面检视自身工作）。而以上这些则多与本文前述看到的日本关于治理概念和理论的理解、现代行政责任的要求以及我们讨论的宪法、公务员法中的公务员规范密切相关。
三、实绩主义的人事评价：兼顾公务员活力与效率
（一）引入人事评价制度的背景、目标
具体确定“标准职务遂行能力”之后，日本国家公务员能力建设则进入人事评价过程之中。日本国家公务员的人事评价制度始于《国家公务员法》的颁布，半个多世纪以来多次改进，其中变动最大的要数从21世纪开始启动的，代替原先以勤务评价为中心的新评价制度——以工作能力和实际业绩为测评内容的新公务员人事评价制度[12]。根据内阁官房内阁人事局公开的资料，日本推进基于能力、实绩主义的人事评价的目的或目标则包含以下内容[13]。
《国家公务员法》将“人事评价”定义为“把握职员遂行其职务时发挥的能力及做出的业绩的条件下所进行的勤务成绩的评价”。其目的在于，首先使人事评价成为国家公务员管理的“基础性工具”，推进科学的人事管理;其次通过有效的人事评价，积极作用于人才的培养;再次通过评价过程中的沟通，促进行政组织协同发展，使政府行政更加完善;最终“实现富有活力的公务组织和有效率的行政运营”，由此改革的最终目的落在了行政“活力”和“效率”上。
日本之所以如此推进人事评价制度改革和积极实施人事评价，有三方面背景和原因：其一，社会公众层面，由于行政需求日益复杂高度化、多样化，“为回应国民期待、持续提供优质且高效的行政服务，要求公务员的定位及培养方式也要变革”。其二，国家公务员层面，当今时代公务员的价值观、工作意识以及职业发展取向等都发生了变化，需要适应变化，适时作出调整。其三，人事行政层面，引入人事评价制度，作为日本改革传统人事行政的突破口，推进新的能力主义人事管理[14]。这些内容之后都被写入新修订的《国家公务员法》之中。总之，由于以上日本社会以及公务员队伍的变化，因而对先前的人事管理带来了很大挑战，为应对挑战，日本进行了强化公务员能力或能力主义的人事评价制度改革。
（二）人事评价过程与公务员能力建设
就人事评价的内容和过程而言，其主要为涵盖“能力评价”和“业绩评价”两项内容的定期评价[15]。前者是“在把握职员遂行其职务时发挥的能力之上”进行的评价;而后者则是“在把握职员遂行其职务时取得的业绩之上”进行[16]。具体地，“能力评价”中所说的能力，不是“潜在能力、保有能力”，而是具体工作中表现或发挥的“显在能力”，具体实施一一对照“标准职务遂行能力”标准。每个项目的评价为5个等级，最终整体评价也为五等，即S、A、B、C、D[17]。 “定期”自每年10月为期首，到下一年9月为期末，整个过程为一年时间。其中，能力评价一年中仅实施一次，即第二年9月的期末。除了定期评价外，仅采用“能力评价”方式的还有“特别评价”，这主要是针对“有条件录用·升任期间中的职员”，类似我国干部晋升或转正前的考察。评价等级描述[18]4如表2所示。
与能力评价不同，业绩评价每年实施两次（10月至次年3月、4月至次年9月），而且短期的业绩评价直接作用于公务员奖金即勤勉津贴的发放。而其中的面谈环节是较大的制度变动。面谈环节共两次，首先是人事评价启动时的“期首面谈”，上级（评价人）与部下（被评价人）面谈设定人事评价要达成的目标（“职员应发挥的作用，以目标的形式在期首设定”），之后在人事评价期末进行二次面谈，就评价结果（目标的实现程度），提出改进完善建议进行指导这里需要注意的是，日本政府认为，“期首设定的目标，不是对所有担当业务逐一分别设定的，不过是大体代表业务的主要部分而已”，而且“期首设定的目标之外业务推进状况，也是评价的对象”。因此，这是在要求公务员“自始至终作为组织的一员，基于组织目标等来遂行职务”，这就排除了公务员仅为完成期首目标而工作的状况。。
面談环节的引入避免了以往领导对部下单方面评价的人事考核不足，提高了公务员群体的参与力度，对于促进人事行政和公务员管理的民主化具有一定的积极意义，是日本国家公务员人事考核制度即人事评价制度发生的重大变化日本公务员多认为，同过去相比，除了每年能见到上级面谈两次之外，实际变化不大;同时，即便评价结果会反映到年终奖（“勤勉津贴”）上，但是公务员间差距并不大，体现了日本国家公务员的平等主义行政文化特点。以上说明，新的人事评价制度在日本真正贯彻落实，发生效应，并非易事，需要考虑到行政文化的影响（北村朋生（日本国自治体国际化协会北京事务所所长）：《日本的行政体制与公务员制度》，北京大学政府管理学院讲座，2018年6月2日）。。与此同时，日本政府还期待“通过评价过程中的双方沟通，以促进组织内部的意识共有化和组织绩效的提升”。更为重要的是，面谈使被评价者发现“今后自主能力开发的方向，从人才培养的角度来看也非常重要”[18]1，6。因此，业绩评价制度同公务员能力建设，关系非常密切。包括能力评价在内的定期人事评价的结果，将“活用”即反映到工资晋升等上。
另外，日本国家公务员人事评价过程之中，还包含了对评价过程的监督、控制环节，这主要是为了保证人事评价实施的公正和公平，最终保障现代公务员制的重要原则即功绩制原则得以真正实现[19]。具体而言，一是评价过程中的多个评价主体（主要为3个）参与的“调整”环节，即直接上级、上级的上级、更高一级的上级3个级别，确定不同权重来保障公正性。二是各府省设立专门的申诉窗口（评价结果开示后的一周以内，以书面形式提出）[18]5以及第三方人事机构人事院参与的公务员救济环节，即“苦情应对机制”。当国家公务员就人事评价提出申诉、表达“苦情”时，在制度上人事院积极介入，从而确保公务员权利不受侵害，得到救济。最终，通过以上各环节的连续循环，保证人事评价过程持续展开。
（三）人事评价中的能力评价指标体系
在具体的人事评价活动中，日本专门制定了《人事评价手册》，指导人事评价合理、公正、有效开展。从中可以观察到关于中央国家机关的课长、室长、课长辅佐、系长、系员的具体能力评价指标体系，具体如图1所示。
根据日本政府发布的《关于人事评价的基准、方法》的规定[20]，日本国家公务员人事评价中课长级以下人员的具体的能力评价，首先需要“确定能力评价的评价项目及该项目相关行为”，图1中“评价项目”指“任命权者关于职员，能够判断是否具有其官职所属职制上的阶段的标准官职相关标准职务遂行能力的事项”，这些均包含在标准职务遂行能力之中（表1），即对应不同职种的不同官职的标准职务遂行能力。不同的是，这里将“标准职务遂行能力”具体分解，进一步加入“着眼点”及多个等级的“评语”。因此，人事评价制度中的能力评价体系则主要由“评价项目”“着眼点”“评语”3项内容构成;而“评价项目”则可以视为能力评价的一级指标，“着眼点”可以视为能力评价的二级指标，“评语”就可以视为能力评价的三级指标，即日本国家公务员能力评价制度，主要由“评价项目”“着眼点”“评语”指标体系构成。
此处的二级指标“着眼点”，是“针对每个评价项目即行为，为助于其评价，而作为着眼点所设定的具体的行为类型”，如“伦理”及其“行为”之下设定了“责任感”和“公正性”这两种行为类型，以利于能力评价的实施。而“对照这一着眼点，根据评语之解说，当被要求的行为确实被采取则为A，而大体被采取则为B，最低限度被采取则付与C”。总之，如《关于人事评价的基准、方法》所言，“着眼点”作为其评价时应该着眼的具体行为类型所要求的行为整理而成，为高水准遂行该职位之职务而希望掌握的能力的发挥程度之标准。
进一步观察日本国家公务员能力评价中的二级指标即着眼点所表现出的公务员“治理能力”，可以印证这些二级指标是对前述关于“标准职务遂行能力”探讨中的“评价项目”和“行为”所体现的“治理能力”的强化，即二级指标进一步强调的公务员治理能力应该是：“责任感”“公正性”“状况的结构性把握”“明确基本方针、成果”“及时、有效应对风险”等。
四、日本公务员治理能力的思考：内容体系与评价体系
（一）公务员治理能力的核心内涵
自20世纪90年代以来日本在大力推进公务员能力建设。而当前在国家公务员范畴或地方公务员范畴，通过修订《国家公务员法》和《地方公务员法》都以“标准职务遂行能力”的形式出现。其前提是“成绩主义”原则，它包括“能力主义”和“实绩主义”两大内容，具体通过人事评价中的“能力评价”和“实绩评价”表现出来。因此，日本的公务员能力建设是基于成绩主义大原则之下的能力主义的推进来实现的。 日本国家公务员层面的公务员能力概念，为《国家公务员法》规定的概念，即最高行政长官内阁总理大臣（首相）确定的能力为公务员能力，具体表现则是首相制定的“标准职务遂行能力”。关于日本公务员治理能力的概念，结合本文讨论和相关研究可以界定为：日本国家公务员“标准职务遂行能力”中，为适应20世纪90年代以来的行政环境和日本社会对政府行政需求的变化，积极应对相关行政课题，提出和建设的相关公务员能力。此外，如本文所述，相关治理能力的得出，还受到了世界规模的治理运动影响以及现代行政责任研究成果的影响。
日本公务员治理能力，可以从具体规定的“标准职务遂行能力”得出，以下为日本公务员治理能力的内容体系、评价体系以及新的发展趋势。
（二）公务员治理能力的内容体系
从日本国家公务员“标准职务遂行能力”来看，公务员能力即职务遂行（完成）的能力，其内容体系主要由以下内容组成：伦理;构想;判断;说明;协调;业务运营;组织统帅;人才培养;企划;设计;事务事业实施;业务遂行;课题应对;协调性;知识;技术;沟通;部下的活用、培养。
如果依照以上界定的日本国家公务员治理能力的概念，那么，可以从“标准职务遂行能力”中提炼出以下日本公务员的治理能力内容：（1）伦理;（2）构想;（3）判斷;（4）说明;（5）协调;（6）组织统帅;（7）人才培养;（8）课题应对。这些能力主要出现在管理职务公务员的“标准职务遂行能力”，而且集中出现在中层以上领导干部公务员的相关能力要求之中，可以看作是日本的公务员治理能力内容体系，更多体现的是加强公务员的领导力建设。
之所以将以上能力要求视为日本公务员的治理能力内容体系，主要由于以下原因：其一，伦理，源于20世纪90年代大量出现的公务员腐败等伦理问题，之后日本推进了相关制度建设，而且在当前公务员能力建设中，伦理建设仍然首当其冲，今后还将持续下去。当然，这得益于日本目前已经建立的、相对完善的伦理立法体系，《宪法》《国家公务员法》《国家公务员伦理法》《国家公务员伦理规程》《人事院规则》《刑法》等，均对公务员的伦理指向做出了要求[21]。从日本经验来看，公务员伦理法制化成为了保障其遵循职业伦理、恪守职业操守的有效途径[22]。其二，构想、判断、组织统帅、课题应对，源于20世纪90年代以来的日本不确定性增强，老龄化、财政危机、全球化、国际化等新形势和新的行政课题涌现，需准确迅速判断和积极应对。其三，说明、协调，源于20世纪80年代以来日本社会不断成熟、社会公众政治参与加强、利益多元化等，当前这些趋势在进一步深化，更需要公务员积极应对社会公众监督，倾听不同利益相关方的诉求，并积极回应。其四，培养人才、培养部下，源于日本较为发达的OJT（On-Job-Training）等政府部门职场培训、工作中学习培养的人事行政传统，先辈通过OJT将不能完全用工作手册进行规范传承的工作中，那些“只可意会”的内容传授给后辈，这是传授技能的有效方式[23]。同时，更在于日本国家公务员“标准职务遂行能力”中，确定了课长、室长等应该具备的培养人才、培养部下的能力，非常具有日本特色。当然，新时代学习能力应该是公务员必备的重要能力。
（三）公务员治理能力的评价体系
如果按照以上对日本国家公务员治理能力概念的界定和具体治理能力内容体系的提炼进行探讨，那么，日本公务员治理能力的评价体系则为人事评价中的能力评价体系。其具体内容如下：
一方面，以文章探讨的一般行政职种国家公务员为例，日本国家公务员治理能力评价体系应该是就事务次官、局长、部长、课长、室长、课长辅佐、系长、系员等不同官职，围绕具体的治理能力内容，对应不同标准官职要求的职务遂行能力，对照公务员个人具体实施的行为而进行的评价。
另一方面，公务员具体治理能力评价的结果与实绩评价的结果组合，一起作为日本国家公务员升薪、升格（晋级）、升任（职务晋升）以及降任、免职等的依据，以实现能力主义的公务员人事管理。特别是在职务晋升上，对公务员能力要求更为严格，而且较实绩评价结果，更为重视能力评价的结果。日本力图通过公务员能力建设和能力评价建设，使其人事管理更加公平公正，改革以往封闭型人事管理的传统，而达到可视化、标准化、正式化、制度化、公开化、透明化，以激励公务员推进公务员能力开发，从而有效应对当前复杂多样的行政课题。
结 语
一个国家的治理体系和治理能力的发挥，离不开公务员的治理能力建设，公务员的治理能力建设受到国家治理体系与治理能力的方向引导，同时良好的公务员治理能力建设将更好地服务于国家治理体系和治理能力的发展。日本当前最为严重的行政课题，即为人口的老龄化、少子化以及深重的财政危机和经济发展问题，这些问题对日本而言都是结构性问题，今后也将长期存在。关于全球化引发的新的行政课题，从当前新冠肺炎疫情以及逆全球化趋势来看，有可能各国会在后疫情时代不同程度地修正全球化政策，可能由此降低该行政课题的紧迫程度。但是，作为贸易立国和资源欠缺的日本，以及老龄化社会的深化而使人力资源需求加大，都使其很难关闭国门，而大幅度修正国际化政策。同时，日本社会还将继续成熟发展，公众的政治参与以及政治能力还将继续提升，这些都要求政府行政以及公务员群体不断接受和回应公众监督而及时有效应对国内外的各种课题。
从以上观察来看，日本当前形势不仅会长期存在，同时因新冠肺炎疫情的发生和逆全球化趋势的出现，相反不确定因素在进一步增多，更需要总结提炼出的日本公务员治理能力不断得以建设和提升。因此，为适应今后的变化，日本未来国家公务员治理能力的发展趋势在于公务员回应、应对能力的进一步增强，以及促进能力的多样化建设，并将其活用于公务员管理实践当中。
未来，我们将进一步观察日本如何通过促进能力的多样化来强化公务员能力建设，从以下四方面拓展分析：一是多样化的能力建设在公务员任用中的运用，聚焦其如何作用于升任等公务员的选拔任用管理;二是多样化的能力建设在公务员激励保障中的运用，剖析其如何运用到公务员工资晋升管理之中的;三是多样化的能力建设在公务员伦理道德中的运用;四是多样化的能力建设在公务员教育培训中的运用，例如，女性公务员的能力开发和能力建设，在日本被重视的程度较高，这与日本当前的国家战略密切相关，同时也促进了公务员能力的多样化发展[24-25]。 [参 考 文 献]
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[责任编辑 王雅坤]
Construction of the Standard Job Execution and Governance Capacity of Japanese National Civil Service BAI Zhi-li，ZOU Yun-jin
（School of Government， Peking University， Beijing， 100871，China）
Abstract： In response to changes in the times and the economic and social environment， Japan has established the basic norms for civil servants which “put the nation first”， and the basic professional competencies for civil servants that are politically neutral， fair and impartial in administration. Based on the values of democracy and efficiency， the core and fundamental elements of the national civil service capacity construction in Japan are the development of the so-called “standard job performance capabilities”and the improvement of personnel administration to meet the changes in administrative needs. Civil service capacity construction is regarded as fundamental in civil service， and has been applied to many civil service management policies. Based on the analysis of the development and current practice of civil service capacity construction in Japan， this paper summarizes the general characteristics and system framework of the national civil service governance capacity in Japan， and further analyzes its future development trend to provide reference for the reform and development in China.
Key words： civil service management; standard job execution capability; realism; personnel evaluation
关键词：公务员管理;标准职务遂行能力;实绩主义;人事评价
中图分类号：D83/87 文献标识码：A 文章编号：1004-2458-（2021）03-0014-11
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.03.002
2013年中国共产党十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，2019年中国共产党十九届四中全会进一步提出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，由此可见，加强新时代公务员队伍治理能力建设，促使公务员队伍在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用，已经成为今后中国公务员制度改革的重要方向。文中通过对日本国家公务员制度改革进程中的公务员能力建设的研究，尝试分析出日本公务员治理能力建设的趋向，以期为中国当前的改革实践提供参考。
中日两国由于政治体制等基本国情不同，公务员制度以及公务员能力要求等存在诸多不同，而且在现今日本的公务员管理中，还未出现“公务员治理能力”的相关用词和概念。不过，日本与中国一样，“治理”（governance）已经成为行政学等社会科学思索社会变革的核心概念，而且作为理论也在指导具体的改革实践。也就是说，围绕日本公务员治理能力的探讨，其治理能力的得出，首先可以从“治理”一词或概念的日本理解中加以总结，同时还可以从日本公务员制度改革以及公务员能力建设的实践中发现。
日本的相关研究认为，日语中，英语的治理还被翻译为“统治”“治理”，一般被理解为“组织有效统治自己”[1]，那么关于日本公务员的治理能力的理解，则首先可以体现在这一点上。日本在探讨“治理”概念时，参考了世界银行1992年提出的概念，即“管理、运营一个国家的经济、社会资源所行使的权限的样态”，而“善治”则包含“可预测、开放、有启发的政策设计，有专业伦理的官僚制，对其行为負责的执政府，积极参与公共问题的市民社会，遵从法律的行为”等要素。日本学者在总结世界银行、OECD（经济合作与发展组织）等国际组织及相关国外学者关于治理的相关提案和指标基础之上，就分析和评判日本政策过程的治理，提出了以下几项指标：（1）政府组织内部：有效率的决策、领导力与协调、合作与共识、专业性分析、实证评价、透明性与公正的程序、顺利实施;（2）政府组织外部：多样化建议、议会监督与监测、国民的参与与开放性。并将政策形成过程的治理，定义为“具备能有效率的决策，与相关方形成共识并协调，进行科学分析和验证、评价的机制这三项的状态与结构”[2]。
同时，既然公务员的能力，根本上说就是公务员履行责任的能力，那么从日本行政学关于公务员现代行政责任的论述来看，新时代更强调公务员应共有使命感、责任感等体现回应性、主体性、能动性以及积极性的责任日本行政学者西尾胜，还特别强调了行政官、行政人员应该具备洞察力和热情等自律的责任。，这些也应该成为日本公务员治理能力的基本内容。因此，可以尝试提出，日本国家公务员治理能力，应该主要来源于新时代的要求、对治理理念的理解以及现代行政责任之使然。
以上日本关于治理概念以及现代行政责任的理解和阐述，为探讨日本公务员治理能力建设开辟了可观察的途径。文章在分析日本公务员能力建设发展历程和当前公务员能力建设实践的基础上，总结日本国家公务员治理能力的总体特征和体系框架，进一步分析日本公务员治理能力的未来发展趋势，为中国的改革发展提供参考。
一、时代变迁中的国家发展与公务员能力
日本公务员的分类，首先基于《国家公务员法》和《地方公务员法》，大体区分为国家公务员和地方公务员，本研究主要围绕国家公务员展开。而依据公务员法的适用程度，公务员又分为特别职和一般职：特别职主要指基本不适用公务员法而适用其他专项法律（如《法院职员临时措置法》《国会职员法》《自卫队法》等）管理的人员，最具代表性的是政务官、自卫队员，特别职公务员不属于本文研究的对象;一般职公务员为完全适用公务员法管理的人员，即通常所说的事务官或业务官、文官。一般行政职种的国家公务员，为本文分析的对象。
具体而言，日本国家公务员的能力建设，是由三方人事行政主体共同推进的。一是公务员法规定的“中央人事行政机关”人事院，从规则制定、保障功绩制原则实现等方面，参与公务员能力建设。人事院负责与公务员能力建设相关的录用、工资、申诉、培训等，具有较强的独立性，拥有准立法权和准司法权，其定位为第三方机关[3]。人事院2019年度具体推进的人事行政课题中，重点提出了要推进基于能力的人事管理，能力建设已成为日本人事行政的主攻课题[4]。二是直接隶属首相的内阁官房内阁人事局，负责制定公务员能力以及能力建设的相关标准，并推动各府省即各部委具体实施。其定位与中国中组部类似，具体在“国家公务员的人事行政”“国家行政组织”以及领导“干部人事的一元化管理”三个方面[5]。三是各府省中的如人事课（“课”相当于中国部委中的处）等，具体负责行政部门内部的公务员能力建设。
（一）宪法与公务员能力建设
1946年新宪法即《日本国宪法》颁布，日本告别旧的《大日本帝国宪法》。新宪法对公务员进行重新定位，从根本上规定公务员管理的基本制度规范，这对之后的公务员能力建设产生了重要影响且延续至今。具体而言，新宪法第三章“国民的义务和权利”，首先明确了“选举和罢免公务员是国民固有的权利”，体现了主权在民即国民主权的宪法精神，从而确立了国民至上的公务员基本规范，以及公务员的从属规范。其次，提出“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分人服务”，明确了公务员为国民全体服务的宪法原则，进而引出了政治中立、公平公正行政等公务员行为规范。而且这些行为规范，现在更成为其基本职业能力的要求和评价标准，被具体应用到公务员能力建设实践中，成为公务员“治理能力”的基本内涵。 （二）公务员法与公务员能力建设
1947年根据新宪法日本颁布了《国家公务员法》，进一步明确了国家公务员的基本规范，成为二战后日本公务员能力建设的基本前提。第一章总则中，明确规定要确立适用国家公务员管理的各种“根本基准”，保障国家公务員面向国民要以实现“公务的民主的且效率的运营为目的”（第一条），从而使日本国家公务员的能力建设建立在了民主价值和效率价值基础之上。因此，公务员法对国家公务员能力建设的根本要求，就是这里所说的实现民主行政以及效率行政的基本能力，特别是民主行政的能力，应该说是战后日本政治社会变革的产物，更具日本国家公务员“治理能力”建设的意涵。
就公务员能力建设而言，如本文后述进一步阐述的那样，《国家公务员法》第十八条内阁总理大臣即首相的相关职权中明确规定，首相根据法律规定掌管公务员的“标准职务遂行能力”“录用晋升等基本方针”“干部职员这里的公务员法中的“职员”，即公务员;“干部”则为领导干部。的任用等相关特例及干部候补育成课程相关事务”。由此，日本国家公务员的能力建设，主要为首相负责的人事管理事务，即内阁直接管理的事务，具体由内阁官房内阁人事局承担。
与公务员能力建设实践相关的事务，包括任用、工资、研修（培训）以及考核等，其中最为核心和基础性的能力建设事务为“标准职务遂行能力”的制定，以及为适应“行政需求”的变化而完善人事行政，推进公务员能力建设发展。这里的“行政需求”，是指随着时代变迁和经济社会环境变化，社会公众对政府行政和公务员提出的新的政策调整和管理变革的要求，直接影响如何界定和定义公务员的能力，会对公务员能力提出新的要求，进而适时修正日本公务员的“标准职务遂行能力”。
而关于“标准职务遂行能力”，在公务员法第三十四条中规定：“是作为遂行职制上的阶段的标准官职之职务所要求发挥的能力，由内阁总理大臣规定之”《国家公务员法》第七十条之二，规定“公正”是“人事评价的根本基准”，即对公务员的考核必须公正。因而在第七十条之三第二款规定，“人事评价的基准及方法相关事项，其他人事评价相关必要事项，要听取人事院意见，以政令规定”。也就是说，与国家公务员能力直接关联的“人事评价”，相关标准和方法的确定虽然属于内阁权限范围，以制定政令即行政法规的方式实现，但需要第三方机构人事院参与、监督是否公正，来确保功绩制原则最终实现。可以说，人事院也较多地介入国家公务员的能力建设之中。。这里虽然没有对“能力”的概念具体界定，但包含了以下几项构成要素：（1）公务员“能力”划定的决策者为首相;（2）公务员“能力”具有相应的标准;（3）公务员“能力”的标准，根据不同职阶的标准官职所要求的能力不同而不同;（4）公务员“能力”，最终是指“职务遂行能力”——即在完成相应职务（工作）过程中所发挥的能力。因而公务员“能力”或 “职务遂行的能力”是在现实工作中表现出来的，且具有一定的标准，因而是可以测量的。
另外，与公务员能力建设密切相关的“人事评价的实施”，该法第七十条中规定：“人事评价的基准、方法及相关事项，其他人事评价相关必要事项，要听取人事院的意见，以政令规定之”。由此，日本制定《关于人事评价的基准、方法等的政令》，与公务员法等共同构成国家公务员能力建设的制度体系。
同时，正如前述公务员法第十八条的规定，“职务遂行的能力”为“职员的人事评价”即公务员考核的根本前提，而基于“职务遂行的能力”的“职员的人事评价”则被“作为任用、工资、分限其他人事管理的基础”，而作为基础的人事制度应用到公务员管理实践之中。可见，日本是将公务员能力建设看作是一项公务员队伍的基础建设，并将其具体应用到多项公务员管理政策之中。
二、公务员标准职务遂行能力：能力主义体系与标准
（一）“能力主义”国家公务员管理
日本通过修订《国家公务员法》（2007年），于2009年正式实施了“能力、实绩主义”人事行政改革计划，以推进国家公务员的能力建设[6]。
2009年日本公务员制度改革后出现的国家公务员“能力主义”的人事管理即能力建设，主要由三个部分构成：一是改革国家公务员任用制度，建立新的任用制度，在确定标准官职的基础之上，由首相根据不同官职决定所有一般职国家公务员的标准职务遂行能力[7];二是基于已确定的标准职务遂行能力构建人事评价制度即考核制度，该制度由能力评价和业绩评价两部分构成，对除了非常勤和临时人员之外的所有一般职国家公务员实施人事评价日本国家公务员的管理中，之前一般使用“人事考课”一词实施了公务员考核，因此，“人事评价”作为一项全新的人事考核制度出现，不再使用“人事考课”，从历史发展以及考核内容和方式来看，对于日本较具变革性。同时，日本中央和地方自20世纪90年代之后，受财政危机和新公共管理运动的影响，也拥有较多的非常勤和临时人员，并引发了种种问题。实施人事评价制度过程中，日本认为难以将此类人员的人事评价结果反映到薪酬等中，故而未将其纳入到人事评价制度之中。;三是将人事评价的实施结果运用到国家公务员的任用、工资、人才培养即培训管理等中，使人事管理全面建立在人事评价的基础之上。
（二）“标准职务遂行能力”体系的建构
根据内阁官房内阁人事局公开的资料，“标准职务遂行能力”即“对应职务的种类及职制上的阶段而定的，作为遂行系员、系长、课长辅佐、课长等标准官职的职务上要求发挥的能力，内阁总理大臣决定之”[8]。这里所说的标准官职，是本府省即中央国家行政机关中一般职的一般行政职务种类，包括系员、系长、课长辅佐、室长、课长、部长、局长、事务次官等8个官职，即从一般科员到一般职国家公务员的最高职位——事务次官，覆盖了所有一般职国家公务员。从现有规定中的日本中央政府本部一般行政职种标准官职的标准职务遂行能力即相关官职应具有的“标准职务遂行能力”来加以观察，如表1所示。
结合日本《国家公务员法》关于“标准职务遂行能力”的定义，可以进一步将公务员的标准职务遂行能力即日本国家公务员能力界定为：在实际工作中，为完成工作，国家公务员应该能够发挥的所任官职客观要求的伦理等能力。如果以此概念界定阐释的话，首先，日本国家公务员的标准职务遂行能力则与具体的职务活动即具体实际工作相关，相关规定中的“职务”即官职内的工作，而“遂行”即具体推进和完成工作，除此之外不应该属于国家公务员能力建设范畴;其次，之所以为“标准职务遂行能力”，是因为不同官职应该具有的职务遂行能力都具有相应的客观标准，且明文化、正式化以及标准化，要求国家公务员根据这些标准“遂行”职务即工作，除此之外，不属于公务员能力建设范畴;再次，标准职务遂行能力是根据职种和官职来区分不同的;最后，工作中发挥公务员官职所要求的能力，达到相关能力标准，是日本国家公务员能力建设的基本要求。 （三）“标准职务遂行能力”与公务员治理能力
日本国家公务员的标准职务遂行能力，根据不同官职，有6项至4项不等，具体表现为：事务次官、局长、部长、课长、室长、课长辅佐为6项，而系长为5项，最少是系员为4項（表1）。可见，官职越低相关能力要求则越少，官职越高则相关能力要求越多且标准越高。而从能力内容来看，无论官职高低，都存在不同程度的共同项。可以发现，所有官职的能力要求中都有“伦理”，且位列第一，是最首要和最根本要求。课长之上的各高级领导干部所要求的标准职务遂行能力完全一致。而中层领导干部课长之下的官职则逐渐出现差异，区分了不同的能力要求，如室长同课长相比多了“设计”能力，而课长辅佐较室长则多了“事务事业的实施”以及“业务运营”变为“能力遂行”等。这表明，中层领导干部之后的官职，越来越多地向具体实施即“遂行”变化，从而也可以使标准职务遂行能力区分为决策和实施两大类。而人才培养、部下培养的能力要求，则仅适用于课长、室长以及课长辅佐这些直接面对众多部下的中层领导干部。至于“知识技术”的能力要求，仅适用于系员即普通公务员。最后需要关注的是，“说明”“协调”能力要求几乎适用所有公务员，特别是后者适用范围更广，这不仅是日本重视“共识”平等主义行政文化的表现[9]，而且课长辅佐以上官职的“协调”能力应该包含了同利益相关方间的协调，同“说明”一样，与日本20世纪90年代以来社会公众要求政府行政担负起“说明责任”（回应责任）的强烈诉求密切相关，可以看作是公务员治理能力的一个重要表现[10]。
日本国家公务员标准职务遂行能力中，虽然不同官职之间不同程度地存在相关能力的共同项，但是涉及具体内容和要求则还是根据标准官职的不同而出现了能力标准的不同。以“伦理”为例，所有公务员在“为全体国民服务”“遵守纪律”以及“公正行政”方面完全一致，可以说是最为基本的能力要求。事实上，“伦理”是日本国家公务员能力建设中尤为重视的内容。早在1980年人事院就创立了公务员伦理研修研究部会，该会以报告形式阐述了公务员伦理的道德项目;2000年，日本公务员《伦理法》及基于《伦理法》制定的《国家公务员伦理规程》开始全面施行[11]。其次，对高级领导干部提出了“高伦理”能力要求，这些领导干部处于民选政治家即政务官和利益集团与下级公务员之间，更多地与利益相关方交集。再次，根据不同官职职务范围的不同，如事务次官为跨部局或府省内、局长为局内、部长为“担当领域”即政策领域、课长为课内等，具体划定了能力发挥的空间范围。虽然所处标准官职不同，但各项标准职务遂行能力中都不同程度地包含了新时代要求的能力指标，如“构想”中的前瞻性、大局观、国民视角等，应该说是日本对公务员治理能力的建构。
总之，从以上日本国家公务员标准官职的标准职务遂行能力中，看到多项日本国家公务员的“治理能力”要求，可以提炼的治理能力为：判断（冷静、迅速）;说明协调（准确、逻辑性、简明说明，高次元、高难度、耐心协调相关方，形成共识，建构合作关系，沟通）;业务运营（国民视点，持续、领先、节约、高效改进）;组织统帅（强领导力，提高组织成员士气，引领组织，合理分配工作，进度管理）;人才培养（指导、培养部下）;业务遂行（有序、扎实、高效、积极主动地推进工作，全面检视自身工作）。而以上这些则多与本文前述看到的日本关于治理概念和理论的理解、现代行政责任的要求以及我们讨论的宪法、公务员法中的公务员规范密切相关。
三、实绩主义的人事评价：兼顾公务员活力与效率
（一）引入人事评价制度的背景、目标
具体确定“标准职务遂行能力”之后，日本国家公务员能力建设则进入人事评价过程之中。日本国家公务员的人事评价制度始于《国家公务员法》的颁布，半个多世纪以来多次改进，其中变动最大的要数从21世纪开始启动的，代替原先以勤务评价为中心的新评价制度——以工作能力和实际业绩为测评内容的新公务员人事评价制度[12]。根据内阁官房内阁人事局公开的资料，日本推进基于能力、实绩主义的人事评价的目的或目标则包含以下内容[13]。
《国家公务员法》将“人事评价”定义为“把握职员遂行其职务时发挥的能力及做出的业绩的条件下所进行的勤务成绩的评价”。其目的在于，首先使人事评价成为国家公务员管理的“基础性工具”，推进科学的人事管理;其次通过有效的人事评价，积极作用于人才的培养;再次通过评价过程中的沟通，促进行政组织协同发展，使政府行政更加完善;最终“实现富有活力的公务组织和有效率的行政运营”，由此改革的最终目的落在了行政“活力”和“效率”上。
日本之所以如此推进人事评价制度改革和积极实施人事评价，有三方面背景和原因：其一，社会公众层面，由于行政需求日益复杂高度化、多样化，“为回应国民期待、持续提供优质且高效的行政服务，要求公务员的定位及培养方式也要变革”。其二，国家公务员层面，当今时代公务员的价值观、工作意识以及职业发展取向等都发生了变化，需要适应变化，适时作出调整。其三，人事行政层面，引入人事评价制度，作为日本改革传统人事行政的突破口，推进新的能力主义人事管理[14]。这些内容之后都被写入新修订的《国家公务员法》之中。总之，由于以上日本社会以及公务员队伍的变化，因而对先前的人事管理带来了很大挑战，为应对挑战，日本进行了强化公务员能力或能力主义的人事评价制度改革。
（二）人事评价过程与公务员能力建设
就人事评价的内容和过程而言，其主要为涵盖“能力评价”和“业绩评价”两项内容的定期评价[15]。前者是“在把握职员遂行其职务时发挥的能力之上”进行的评价;而后者则是“在把握职员遂行其职务时取得的业绩之上”进行[16]。具体地，“能力评价”中所说的能力，不是“潜在能力、保有能力”，而是具体工作中表现或发挥的“显在能力”，具体实施一一对照“标准职务遂行能力”标准。每个项目的评价为5个等级，最终整体评价也为五等，即S、A、B、C、D[17]。 “定期”自每年10月为期首，到下一年9月为期末，整个过程为一年时间。其中，能力评价一年中仅实施一次，即第二年9月的期末。除了定期评价外，仅采用“能力评价”方式的还有“特别评价”，这主要是针对“有条件录用·升任期间中的职员”，类似我国干部晋升或转正前的考察。评价等级描述[18]4如表2所示。
与能力评价不同，业绩评价每年实施两次（10月至次年3月、4月至次年9月），而且短期的业绩评价直接作用于公务员奖金即勤勉津贴的发放。而其中的面谈环节是较大的制度变动。面谈环节共两次，首先是人事评价启动时的“期首面谈”，上级（评价人）与部下（被评价人）面谈设定人事评价要达成的目标（“职员应发挥的作用，以目标的形式在期首设定”），之后在人事评价期末进行二次面谈，就评价结果（目标的实现程度），提出改进完善建议进行指导这里需要注意的是，日本政府认为，“期首设定的目标，不是对所有担当业务逐一分别设定的，不过是大体代表业务的主要部分而已”，而且“期首设定的目标之外业务推进状况，也是评价的对象”。因此，这是在要求公务员“自始至终作为组织的一员，基于组织目标等来遂行职务”，这就排除了公务员仅为完成期首目标而工作的状况。。
面談环节的引入避免了以往领导对部下单方面评价的人事考核不足，提高了公务员群体的参与力度，对于促进人事行政和公务员管理的民主化具有一定的积极意义，是日本国家公务员人事考核制度即人事评价制度发生的重大变化日本公务员多认为，同过去相比，除了每年能见到上级面谈两次之外，实际变化不大;同时，即便评价结果会反映到年终奖（“勤勉津贴”）上，但是公务员间差距并不大，体现了日本国家公务员的平等主义行政文化特点。以上说明，新的人事评价制度在日本真正贯彻落实，发生效应，并非易事，需要考虑到行政文化的影响（北村朋生（日本国自治体国际化协会北京事务所所长）：《日本的行政体制与公务员制度》，北京大学政府管理学院讲座，2018年6月2日）。。与此同时，日本政府还期待“通过评价过程中的双方沟通，以促进组织内部的意识共有化和组织绩效的提升”。更为重要的是，面谈使被评价者发现“今后自主能力开发的方向，从人才培养的角度来看也非常重要”[18]1，6。因此，业绩评价制度同公务员能力建设，关系非常密切。包括能力评价在内的定期人事评价的结果，将“活用”即反映到工资晋升等上。
另外，日本国家公务员人事评价过程之中，还包含了对评价过程的监督、控制环节，这主要是为了保证人事评价实施的公正和公平，最终保障现代公务员制的重要原则即功绩制原则得以真正实现[19]。具体而言，一是评价过程中的多个评价主体（主要为3个）参与的“调整”环节，即直接上级、上级的上级、更高一级的上级3个级别，确定不同权重来保障公正性。二是各府省设立专门的申诉窗口（评价结果开示后的一周以内，以书面形式提出）[18]5以及第三方人事机构人事院参与的公务员救济环节，即“苦情应对机制”。当国家公务员就人事评价提出申诉、表达“苦情”时，在制度上人事院积极介入，从而确保公务员权利不受侵害，得到救济。最终，通过以上各环节的连续循环，保证人事评价过程持续展开。
（三）人事评价中的能力评价指标体系
在具体的人事评价活动中，日本专门制定了《人事评价手册》，指导人事评价合理、公正、有效开展。从中可以观察到关于中央国家机关的课长、室长、课长辅佐、系长、系员的具体能力评价指标体系，具体如图1所示。
根据日本政府发布的《关于人事评价的基准、方法》的规定[20]，日本国家公务员人事评价中课长级以下人员的具体的能力评价，首先需要“确定能力评价的评价项目及该项目相关行为”，图1中“评价项目”指“任命权者关于职员，能够判断是否具有其官职所属职制上的阶段的标准官职相关标准职务遂行能力的事项”，这些均包含在标准职务遂行能力之中（表1），即对应不同职种的不同官职的标准职务遂行能力。不同的是，这里将“标准职务遂行能力”具体分解，进一步加入“着眼点”及多个等级的“评语”。因此，人事评价制度中的能力评价体系则主要由“评价项目”“着眼点”“评语”3项内容构成;而“评价项目”则可以视为能力评价的一级指标，“着眼点”可以视为能力评价的二级指标，“评语”就可以视为能力评价的三级指标，即日本国家公务员能力评价制度，主要由“评价项目”“着眼点”“评语”指标体系构成。
此处的二级指标“着眼点”，是“针对每个评价项目即行为，为助于其评价，而作为着眼点所设定的具体的行为类型”，如“伦理”及其“行为”之下设定了“责任感”和“公正性”这两种行为类型，以利于能力评价的实施。而“对照这一着眼点，根据评语之解说，当被要求的行为确实被采取则为A，而大体被采取则为B，最低限度被采取则付与C”。总之，如《关于人事评价的基准、方法》所言，“着眼点”作为其评价时应该着眼的具体行为类型所要求的行为整理而成，为高水准遂行该职位之职务而希望掌握的能力的发挥程度之标准。
进一步观察日本国家公务员能力评价中的二级指标即着眼点所表现出的公务员“治理能力”，可以印证这些二级指标是对前述关于“标准职务遂行能力”探讨中的“评价项目”和“行为”所体现的“治理能力”的强化，即二级指标进一步强调的公务员治理能力应该是：“责任感”“公正性”“状况的结构性把握”“明确基本方针、成果”“及时、有效应对风险”等。
四、日本公务员治理能力的思考：内容体系与评价体系
（一）公务员治理能力的核心内涵
自20世纪90年代以来日本在大力推进公务员能力建设。而当前在国家公务员范畴或地方公务员范畴，通过修订《国家公务员法》和《地方公务员法》都以“标准职务遂行能力”的形式出现。其前提是“成绩主义”原则，它包括“能力主义”和“实绩主义”两大内容，具体通过人事评价中的“能力评价”和“实绩评价”表现出来。因此，日本的公务员能力建设是基于成绩主义大原则之下的能力主义的推进来实现的。 日本国家公务员层面的公务员能力概念，为《国家公务员法》规定的概念，即最高行政长官内阁总理大臣（首相）确定的能力为公务员能力，具体表现则是首相制定的“标准职务遂行能力”。关于日本公务员治理能力的概念，结合本文讨论和相关研究可以界定为：日本国家公务员“标准职务遂行能力”中，为适应20世纪90年代以来的行政环境和日本社会对政府行政需求的变化，积极应对相关行政课题，提出和建设的相关公务员能力。此外，如本文所述，相关治理能力的得出，还受到了世界规模的治理运动影响以及现代行政责任研究成果的影响。
日本公务员治理能力，可以从具体规定的“标准职务遂行能力”得出，以下为日本公务员治理能力的内容体系、评价体系以及新的发展趋势。
（二）公务员治理能力的内容体系
从日本国家公务员“标准职务遂行能力”来看，公务员能力即职务遂行（完成）的能力，其内容体系主要由以下内容组成：伦理;构想;判断;说明;协调;业务运营;组织统帅;人才培养;企划;设计;事务事业实施;业务遂行;课题应对;协调性;知识;技术;沟通;部下的活用、培养。
如果依照以上界定的日本国家公务员治理能力的概念，那么，可以从“标准职务遂行能力”中提炼出以下日本公务员的治理能力内容：（1）伦理;（2）构想;（3）判斷;（4）说明;（5）协调;（6）组织统帅;（7）人才培养;（8）课题应对。这些能力主要出现在管理职务公务员的“标准职务遂行能力”，而且集中出现在中层以上领导干部公务员的相关能力要求之中，可以看作是日本的公务员治理能力内容体系，更多体现的是加强公务员的领导力建设。
之所以将以上能力要求视为日本公务员的治理能力内容体系，主要由于以下原因：其一，伦理，源于20世纪90年代大量出现的公务员腐败等伦理问题，之后日本推进了相关制度建设，而且在当前公务员能力建设中，伦理建设仍然首当其冲，今后还将持续下去。当然，这得益于日本目前已经建立的、相对完善的伦理立法体系，《宪法》《国家公务员法》《国家公务员伦理法》《国家公务员伦理规程》《人事院规则》《刑法》等，均对公务员的伦理指向做出了要求[21]。从日本经验来看，公务员伦理法制化成为了保障其遵循职业伦理、恪守职业操守的有效途径[22]。其二，构想、判断、组织统帅、课题应对，源于20世纪90年代以来的日本不确定性增强，老龄化、财政危机、全球化、国际化等新形势和新的行政课题涌现，需准确迅速判断和积极应对。其三，说明、协调，源于20世纪80年代以来日本社会不断成熟、社会公众政治参与加强、利益多元化等，当前这些趋势在进一步深化，更需要公务员积极应对社会公众监督，倾听不同利益相关方的诉求，并积极回应。其四，培养人才、培养部下，源于日本较为发达的OJT（On-Job-Training）等政府部门职场培训、工作中学习培养的人事行政传统，先辈通过OJT将不能完全用工作手册进行规范传承的工作中，那些“只可意会”的内容传授给后辈，这是传授技能的有效方式[23]。同时，更在于日本国家公务员“标准职务遂行能力”中，确定了课长、室长等应该具备的培养人才、培养部下的能力，非常具有日本特色。当然，新时代学习能力应该是公务员必备的重要能力。
（三）公务员治理能力的评价体系
如果按照以上对日本国家公务员治理能力概念的界定和具体治理能力内容体系的提炼进行探讨，那么，日本公务员治理能力的评价体系则为人事评价中的能力评价体系。其具体内容如下：
一方面，以文章探讨的一般行政职种国家公务员为例，日本国家公务员治理能力评价体系应该是就事务次官、局长、部长、课长、室长、课长辅佐、系长、系员等不同官职，围绕具体的治理能力内容，对应不同标准官职要求的职务遂行能力，对照公务员个人具体实施的行为而进行的评价。
另一方面，公务员具体治理能力评价的结果与实绩评价的结果组合，一起作为日本国家公务员升薪、升格（晋级）、升任（职务晋升）以及降任、免职等的依据，以实现能力主义的公务员人事管理。特别是在职务晋升上，对公务员能力要求更为严格，而且较实绩评价结果，更为重视能力评价的结果。日本力图通过公务员能力建设和能力评价建设，使其人事管理更加公平公正，改革以往封闭型人事管理的传统，而达到可视化、标准化、正式化、制度化、公开化、透明化，以激励公务员推进公务员能力开发，从而有效应对当前复杂多样的行政课题。
结 语
一个国家的治理体系和治理能力的发挥，离不开公务员的治理能力建设，公务员的治理能力建设受到国家治理体系与治理能力的方向引导，同时良好的公务员治理能力建设将更好地服务于国家治理体系和治理能力的发展。日本当前最为严重的行政课题，即为人口的老龄化、少子化以及深重的财政危机和经济发展问题，这些问题对日本而言都是结构性问题，今后也将长期存在。关于全球化引发的新的行政课题，从当前新冠肺炎疫情以及逆全球化趋势来看，有可能各国会在后疫情时代不同程度地修正全球化政策，可能由此降低该行政课题的紧迫程度。但是，作为贸易立国和资源欠缺的日本，以及老龄化社会的深化而使人力资源需求加大，都使其很难关闭国门，而大幅度修正国际化政策。同时，日本社会还将继续成熟发展，公众的政治参与以及政治能力还将继续提升，这些都要求政府行政以及公务员群体不断接受和回应公众监督而及时有效应对国内外的各种课题。
从以上观察来看，日本当前形势不仅会长期存在，同时因新冠肺炎疫情的发生和逆全球化趋势的出现，相反不确定因素在进一步增多，更需要总结提炼出的日本公务员治理能力不断得以建设和提升。因此，为适应今后的变化，日本未来国家公务员治理能力的发展趋势在于公务员回应、应对能力的进一步增强，以及促进能力的多样化建设，并将其活用于公务员管理实践当中。
未来，我们将进一步观察日本如何通过促进能力的多样化来强化公务员能力建设，从以下四方面拓展分析：一是多样化的能力建设在公务员任用中的运用，聚焦其如何作用于升任等公务员的选拔任用管理;二是多样化的能力建设在公务员激励保障中的运用，剖析其如何运用到公务员工资晋升管理之中的;三是多样化的能力建设在公务员伦理道德中的运用;四是多样化的能力建设在公务员教育培训中的运用，例如，女性公务员的能力开发和能力建设，在日本被重视的程度较高，这与日本当前的国家战略密切相关，同时也促进了公务员能力的多样化发展[24-25]。 [参 考 文 献]
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[责任编辑 王雅坤]
Construction of the Standard Job Execution and Governance Capacity of Japanese National Civil Service BAI Zhi-li，ZOU Yun-jin
（School of Government， Peking University， Beijing， 100871，China）
Abstract： In response to changes in the times and the economic and social environment， Japan has established the basic norms for civil servants which “put the nation first”， and the basic professional competencies for civil servants that are politically neutral， fair and impartial in administration. Based on the values of democracy and efficiency， the core and fundamental elements of the national civil service capacity construction in Japan are the development of the so-called “standard job performance capabilities”and the improvement of personnel administration to meet the changes in administrative needs. Civil service capacity construction is regarded as fundamental in civil service， and has been applied to many civil service management policies. Based on the analysis of the development and current practice of civil service capacity construction in Japan， this paper summarizes the general characteristics and system framework of the national civil service governance capacity in Japan， and further analyzes its future development trend to provide reference for the reform and development in China.
Key words： civil service management; standard job execution capability; realism; personnel evaluation