论文部分内容阅读
摘 要 随着中国城市化步伐的加快，城市土地资源的稀缺性限制了城市的发展，地下空间的开发利用一直被普遍认可为是解决城市日益增长的人地矛盾的一剂良方。目前我国地下空间的开发已经呈现出一定的规模，然而有关地下空间配套法律体系建设还处于相对初级的阶段。本文希望运用比较法的方法通过研究日本地下空间法律体系，总结一些对我国地下空间法律建设有益的立法经验。
关键词 地下空间法律体系 地下空间权 比较法
作者简介：李溪瑞、汤耀琪，南京农业大学人文社会科学学院法律系。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-001-03
一、日本地下空间法律的产生
（一）地下空间法律产生的社会因素
地下空间法律的产生与城市化进程有密不可分的关系，普遍认为世界城市化进程是伴随工业革命过程发展的。这是因为工业革命以后生产力有了质的提升，为地下空间开发利用提供了物质基础。先是新技术的出现，质量更高的钢材和混凝土，确保了支撑整个地下空间的工程稳固可靠。其次是机械动力的发展，缩短了构筑地下空间工程的时间。然而最为关键的是工业革命解放了劳动力，由于耕地被占，大量的农民成为自由的劳动力涌入城市，城市人口剧增，因而人地矛盾突出和城市不断地平面向周围发展。面对这一状况人们开始把城市空间的构筑向立体延伸，也就包括了开始对城市地下空间的利用。英国是最先开始工业革命的国家，也最早提出了地下空间权的概念的国家之一，这说明相關地下空间法律体系的建设也应该是同步进行的。
地下空间也符合了城市发展、建设的需要。城市具有高度聚集性，也带来了城市生态具有脆弱性，体现在城市人口集中带来的不利影响，而地下空间的开发利用是有效的应对方式。
1.提升城市的交通能力：
交通能力决定着城市经济发展的能力，随着城市道路交通量的增长，地面道路已经满足不了该需求。如今，世界各国的大城市都已建成地下铁路，我国的地铁建设也在快速发展中，城市地下铁路也越来越成为市民乐意选择的出行方式。国际上很多的大城市都愿选择开发地铁这一公共交通方式。就东京地下铁路运行多年的数据开来，地下铁路的建设对地面道路交通有着明显的疏散作用。
2.满足居民生活需求：
城市生活中居民多样复杂的需求要由城市提供。在生活方面，居民希望城市拥有整洁的面貌，拥有快速获得生活资料的便捷的生活。在经济方面，希望出行快捷，中心商业设施完备、丰富。就地下空间的利用而言，共同沟的出现解决了从前城市上空电网密布杂乱的景象。各家所需的水电管道也埋藏于共同沟内，方便了相关管理企业有效管理，城市面貌变得更加整洁。城市中心地价高昂，商业设施供不应求，地下商业设施新颖具有较强盈利能力，开发地下商业设施有效缓解了这一局面。日本东京的地下商业街越来越成为城市商业体系中不可分割的部分，部分盈利设施甚至超过了地面设施的盈利能力。
3.防灾减灾功能：
由于日本地理条件的制约，自然灾害多发。城市多、人口密集，较低等级的灾害级别由于受灾人口数量因素的影响也会造成较大的经济损失。在中国，地下空间最早开发利用于人防工程的建设，可见地下工程防灾减灾功能一直为人所重视。此外，地下空间还具有其他很强的防灾减灾功能，例如，由于自身结构的特点，地下构筑物可以轻松承受7级的地震。还有沿海居民抗台风能力，以及内陆居民躲避沙尘暴的能力。
由此可见，城市的立体化建设对城市功能有着重要作用，然而这是一个由许多社会关系共同参与的过程，而划分各个主体间权利的范围和协调各方的矛盾，必定需要相关配套法律参与到地下空间开发利用的过程中。
（二）地下空间法律产生的理论因素
1.传统观念：
按照传统观念，土地的分割一般是以二维的视角进行划分的。也就是说，在一定面积的土地内，你的所有权在垂直于地心的方向可以无限的向上或者向下延展。例如，拥有一块1平方公里的土地，既可以建无限高的高楼，也可以挖无限深的水井。正如很多研究者总结的那样，人们对自己的土地享有“上穷天宇，下至地心”的支配力。日本的旧民法也是沿用了这样的观念，而这一观念的转变源于19世纪的土地空间权的提出。
2.英美法系的发展：
随着城市化的立体发展，各个国家配套法律的建设也在19世纪相继进行。在上个世纪三十年代美国伊利诺伊州制定了《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，首次通过立法的方式确定了空间的可分性。随之而来的是英国1947年的《城乡计划法》规定，要将土地的所有权分割成为若干层，且确定各个层单独的所有权。空间权能够从土地所有权中独立出来并单独设立“空间法”，这一理念也被之后同为英美法系的国家所继承。
3.大陆法系的发展：
在大陆法系方面，虽然没有地下空间权的概念，但很多学者习惯将德国等国法律中的“地上权”，或是日本、台湾法律中的“区分地上权”与“地下空间权”互相等同。
1896年出现了德国空间权最早立法，《德国民法典》第1012条大致表述了如果在一块土地上设立了“地上权”，那么拥有该“地上权”的人则拥有了土地上或者下建筑物的转让和继承的权利。在这样的基础上，1919年《关于地上权之命令》特别明确了地上权的定义即：以在土地地面上或地面下拥有建筑物为内容之可转让并继承的权利。由于其首创性，在大陆法系国家的有关立法中大都参考或使用了德国地上权制度。
日本所提出了“区分地上权”的概念，这是在日本空间权立法体系的实践经验中的重要理论成果。区分地上权的特点在于，借鉴了相关英美法系的理论，既有规定普通地上权的条文，也有单独的条款来规定空间地上权。首先日本国会采用在1956年私法会《借地借家法的改正问题》中提出的理念，1966年对《日本民法典》进行了部分修改，把“空间权”制度，附加在第269条最后一个条款中，确立了区分地上权的制度。《大深度地下空间公共使用特别措施法》中土地所有者仅对一定深度以下的地表空间拥有所有权，而其余部分为国家所有的规定，以单独的条款来缩小空间地上权的范围。 二、日本立法现状
日本在历史上现代化进程比我国要早，因而开发地下空间的历史也比我国更为长远。此外，日本作为岛国，资源相对匮乏，自然灾害频繁，相对于别国投入了相对较多的资源进行地下空间的开发与利用，建成了像首都圈外郭放水路之类闻名于世的宏大工程。
另一方面，在近代历史上我国有很多著名的法学研究者都前往日本进行过学习，日本与中国同为大陆法系国家，日本法律体系建设中的智慧也很值得我国有关领域学习与运用。在长期的地下空间利用过程中日本形成了一套适宜国情的管理体制和一个比较健全的法律体系，适合用于比较法的研究。
（一）基本民事法律
基本民事法律在日本地下空间法律体系中，是指《日本民法典》和《不动产登记法》。1898年《日本民法典》开始实施，当时日本国内还未进行地下空间开发和利用，因而沿用了传统观念中土地所有权“上至天宇，下达地心”的观念，很多现代社会涌现出的土地空间权利争议的问题尚未出现。到了上个世纪中后期，日本战后经济恢复迅速，经济高速发展，城市化进程加速，迫使城市建设方式向立体化进行。在这个时期，现代社会土地空间权利冲突的问题越来越突出，日本立法学界也开始了地下空间权立法的工作。
1956年，日本私法学界在《借地借家法的改正问题》中提出：“应将以地下、空中为客体设立的借地权与以地表为客体所设定的普通借地权予以分别，并寻求对日本当时的民法典进行增补和修订。”1966年，日本立法界对民法典进行了局部的修正，为不过多改变旧体系的框架，便以附加的方式增加了第269条的内容：“一，地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之为地上权的标的。与此情形，为行使地上权，可以设定为对土地的使用加以限制。二，前款的地上权，即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权力者或者以该权利为标的权力者全体承诺后，仍可予以设定。与此情形，有土地收益、使用权力者，不得妨碍前款地上权的行使。”
此外，程序法方面对于区分地上权的登记程序也有特别的规定，日本《不动产登记法》第111条第2项，在设定地下、空中的地上权时，除必须登记设定目的、存续期间及地租数额或其支付期限之外，还应登记空中或地下权的上下范围，及有关土地使用的限制性规定。不仅对实体法进行了修改，更是在程序法中设置了有益于实际操作的条款。一来与其他不动产财产性权利的相关规定保持一致，二来可以作为确定该空间权生效的要件。
（二）综合性法律
综合性法律，是指《地下深层空间使用法》，该法经日本国会在2000年颁布，3年后进行了一次修改。该法律并不适用于日本全境，而是仅针对东京圈、名古屋权和大阪圈三大城市密集板块使用。这部法律规定了在地下空间实际的开发使用中的一些具体问题，例如，明确了地下空间使用权的性质、原则，地下空间定义和下达的范围，以及开发地下空间的审批手续和相关的赔偿问题等。
1.地下空间使用权的性质、原则：
地下空间权的性质是公用使用权，区别于私有财产，这一点上的规定和日本征用法性质是一致的。该法也明确了该法的原则是公共利益至上原则。
2.地下深层空间的定义：
深层地下空间的概念就是通常难以利用的地下空间，在该法的第二条规定了地下空间的基准，这更偏向于是建筑学概念可以视为是地下深层空间范围的适用标准。支撑层是用于支撑超高建筑物的地层，各个区域支撑层的深度不一样。把通常把地面40米以下建造地下室达不到的深度，与支撑层上沿算起10米以下的深度两者作比较，以其较为深的作为该区地下深层空间的基准。
3.利用地下空间的批准手续：
相关单位想获得使用认可，首先，要按照该法第六条的基本方针书，写项目概要，制作申请书，提交政府各级相关人员进行审核。一般的政府项目主管人员有国土交通大臣和都、道、府、县的知事。接着，该政府官员将对按照相关的标准该申请书进行形式审查和实质性的审查。与此同时，把项目概要公布，供自由阅读，且要分发各个都、道、府、县的协议会。在一系列法定的程序后，该政府项目主管人员认定该单位具有资格能力以及该工程适当，则要书面的通知接受该申请，并在各政府公报上公布。以该公告作为生效的要件，该申请人自该日起取得公告期限内事业区域的使用权。
4.公示制度：
信息公开是登记要件主义的重要组成部分。《地下深层空间使用法》的信息公开体现在两个方面，一方面是，上文审批手续中项目申请书的公开；另一方面是，登录簿的公开。
该法规定，对于地下深层空间使用权的公示，都、道、府、县知事必须配置与利用地下深层空间的批准手续相关的登录簿，供公众查阅，如果有人需要复印件，必须提供。这样的规定不与不动产的产权登记制度相同，采用单独的在登记簿上登记的方法的特点是更方便更多的也来查阅。从理论的角度看，地下空间使用权的性质不是私权，而是公用的使用权，而不动产的登记制度一般是用于私权领域。从实际的考量是，未来城市往更巨大化发展，随着技术水平的进步，地下空间越来越大也就涉及到更多人的利益。而采用登录簿就有益于更多利益相关人的查阅。
（三）单项法律和配套、辅助法律
涉及到地下空间内容的单项法律主要是针对一些地下公共的基础设施而設立的特别法。诸如1952年的《道路法》、1964年的《河川法》、1980年《铁道事业法》等等。
还有与之配套的规定了地下空间开发运用中的建设资金、日常维护和管理制度等内容的法律。例如，《交通安全设施事业紧急措施法》、《道路整备紧急措施法》、《道路开发资金贷付要纲》以及《地方自治法》、《地方财政法》等等。
三、日本地下法律体系的特点
综上可以看出，国家的法律与地方的专项立法互相补充，且有辅助法律配合，使日本的地下空间法律体系十分完备。而其体系的特点可以归纳为以下几点： （一）三方管理
国会、政府和社会三方协同，进行地下空间开发利用中的管理工作。国会主要是在立法层面参与管理，政府相关部门负责具体的执行，而社会中的研究人员组成政府的智囊团参与到相关的決策工作，三方共同参与，职责明确，保障了行政水平的科学、合理、合法。
（二）综合管理与单项管理相结合
在上个世纪，相关的立法工作是针对单个对象而进行的，例如1921年的《轨道法》，1957年的《上水道法》等等。而本世纪初颁布了《大深度地下公共使用特别措施法》体现了地下空间法律体系建设从以往的多法律分别规定的单项管理向综合法律统一规定的综合管理体制的趋势，从而形成了现在单项管理与综合管理相结合的现状。
（三）立法先行
这一点主要表现为，首先是有明确的基本实体法典作为基础，就是指《日本民法典》和《不动产登记法》。其次，专项立法在先，综合立法在后，形成专项立法和综合立法相结合的体制。最后，实体法和程序法相互呼应，国家法律和地方专项法律相互补充，配套法律完善，法律体系完备。
四、对中国地下空间法律体系建设的启示
在未来，我国城市还会有庞大的人口涌入，更大规模开发利用地下空间的趋势明显。而我国当前有关地下空间的立法不够完善已经成为共识，对此，我认为学习日本相关法律体系建设可对我国立法有以下几点启示：
（一）建成地下空间法律体系
1.基本法律的完善：
在2007年《物权法》在用益物权一章确立了地上、地表、地下的建设用地使用权，首次从立法上对土地地上、地表、地下的用益物权分别予以确认。然而，在后续的立法工作中，并没有对该权利的范围做限制。因此，在立法方面应该尽快细化规则，明确土地分层的范围。
另一方面我国的不动产权属确认，一般为登记要件主义，也就是说以登记公示为产权生效的要件。地下空间权被广泛认为属于用益物权，也应该按照相同或类似的程序进行物权的确认。因此，完善相关程序性的法律达到类似《日本民法典》和《不动产登记法》两者相互搭配的效果。
2.制定专项立法：
地下空间开发用途多样，各类用途具有独特性，因此制定专项法律应对各种特殊的状况，这也是公益社会基础设施建设的需要。例如制订《共同沟法》、《地下铁道法》等。
3.制定相关配套和辅助法律：
制定与基本民事法律相配套、辅助其运行的法律，是建立整个地下空间法律体系的要求。此外，在行政管理部门在日常工作中的细节问题也需要依据配套、辅助法律的规定。
（二）明确立法确定管理机构及其管理权限
当前，我国地下空间的管理部门一般来说主要是人防部门和城市规划部门。除了法律体系的不完备外，我国相关法律对赋予上述部门的职责不能完全的覆盖地下空间的管理需要。对此，很多学者对管理体制的完善提出了构想。我认为，一个理想的部门应当有三个功能。首先是规划城市地下空间建设的职能，其次是地下空间权属登记的职能，最后是日常地下空间安全监测、维护的职能。这样一个部门首先需要依法建立，其次需要相关法律赋予其相应的职权，并且有相应的能力履行其职能，最后要依法划定其日常工作职权的范围。
参考文献：
[1]刘春彦.日本地下空间开发利用管理法制研究.民防苑.2006（S1）.
[2]黎桦. 城市地下空间权利人利益保护问题研究.湖北第二师范学院学报.2010（12）.
[3]刘宇辉. 我国城市地下空间权立法的必要性研究.行政与法.2008（7）.
[4]梁梦茵. 关于我国空间权问题的思考.资源导刊.2008（9）.
[5]朱向东、曹雪刚. 浅议我国地下空间权制度之构建.法制与经济（中旬刊）.2011（1）.
[6]陆庆胜、平松弘光. 日本地下深层空间利用的法律问题.政治与法律.2003（2）.
[7]刘春彦、沈燕红. 日本城市地下空间开发利用法律研究.地下空间与工程学报.2007（4）.
关键词 地下空间法律体系 地下空间权 比较法
作者简介：李溪瑞、汤耀琪，南京农业大学人文社会科学学院法律系。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-001-03
一、日本地下空间法律的产生
（一）地下空间法律产生的社会因素
地下空间法律的产生与城市化进程有密不可分的关系，普遍认为世界城市化进程是伴随工业革命过程发展的。这是因为工业革命以后生产力有了质的提升，为地下空间开发利用提供了物质基础。先是新技术的出现，质量更高的钢材和混凝土，确保了支撑整个地下空间的工程稳固可靠。其次是机械动力的发展，缩短了构筑地下空间工程的时间。然而最为关键的是工业革命解放了劳动力，由于耕地被占，大量的农民成为自由的劳动力涌入城市，城市人口剧增，因而人地矛盾突出和城市不断地平面向周围发展。面对这一状况人们开始把城市空间的构筑向立体延伸，也就包括了开始对城市地下空间的利用。英国是最先开始工业革命的国家，也最早提出了地下空间权的概念的国家之一，这说明相關地下空间法律体系的建设也应该是同步进行的。
地下空间也符合了城市发展、建设的需要。城市具有高度聚集性，也带来了城市生态具有脆弱性，体现在城市人口集中带来的不利影响，而地下空间的开发利用是有效的应对方式。
1.提升城市的交通能力：
交通能力决定着城市经济发展的能力，随着城市道路交通量的增长，地面道路已经满足不了该需求。如今，世界各国的大城市都已建成地下铁路，我国的地铁建设也在快速发展中，城市地下铁路也越来越成为市民乐意选择的出行方式。国际上很多的大城市都愿选择开发地铁这一公共交通方式。就东京地下铁路运行多年的数据开来，地下铁路的建设对地面道路交通有着明显的疏散作用。
2.满足居民生活需求：
城市生活中居民多样复杂的需求要由城市提供。在生活方面，居民希望城市拥有整洁的面貌，拥有快速获得生活资料的便捷的生活。在经济方面，希望出行快捷，中心商业设施完备、丰富。就地下空间的利用而言，共同沟的出现解决了从前城市上空电网密布杂乱的景象。各家所需的水电管道也埋藏于共同沟内，方便了相关管理企业有效管理，城市面貌变得更加整洁。城市中心地价高昂，商业设施供不应求，地下商业设施新颖具有较强盈利能力，开发地下商业设施有效缓解了这一局面。日本东京的地下商业街越来越成为城市商业体系中不可分割的部分，部分盈利设施甚至超过了地面设施的盈利能力。
3.防灾减灾功能：
由于日本地理条件的制约，自然灾害多发。城市多、人口密集，较低等级的灾害级别由于受灾人口数量因素的影响也会造成较大的经济损失。在中国，地下空间最早开发利用于人防工程的建设，可见地下工程防灾减灾功能一直为人所重视。此外，地下空间还具有其他很强的防灾减灾功能，例如，由于自身结构的特点，地下构筑物可以轻松承受7级的地震。还有沿海居民抗台风能力，以及内陆居民躲避沙尘暴的能力。
由此可见，城市的立体化建设对城市功能有着重要作用，然而这是一个由许多社会关系共同参与的过程，而划分各个主体间权利的范围和协调各方的矛盾，必定需要相关配套法律参与到地下空间开发利用的过程中。
（二）地下空间法律产生的理论因素
1.传统观念：
按照传统观念，土地的分割一般是以二维的视角进行划分的。也就是说，在一定面积的土地内，你的所有权在垂直于地心的方向可以无限的向上或者向下延展。例如，拥有一块1平方公里的土地，既可以建无限高的高楼，也可以挖无限深的水井。正如很多研究者总结的那样，人们对自己的土地享有“上穷天宇，下至地心”的支配力。日本的旧民法也是沿用了这样的观念，而这一观念的转变源于19世纪的土地空间权的提出。
2.英美法系的发展：
随着城市化的立体发展，各个国家配套法律的建设也在19世纪相继进行。在上个世纪三十年代美国伊利诺伊州制定了《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，首次通过立法的方式确定了空间的可分性。随之而来的是英国1947年的《城乡计划法》规定，要将土地的所有权分割成为若干层，且确定各个层单独的所有权。空间权能够从土地所有权中独立出来并单独设立“空间法”，这一理念也被之后同为英美法系的国家所继承。
3.大陆法系的发展：
在大陆法系方面，虽然没有地下空间权的概念，但很多学者习惯将德国等国法律中的“地上权”，或是日本、台湾法律中的“区分地上权”与“地下空间权”互相等同。
1896年出现了德国空间权最早立法，《德国民法典》第1012条大致表述了如果在一块土地上设立了“地上权”，那么拥有该“地上权”的人则拥有了土地上或者下建筑物的转让和继承的权利。在这样的基础上，1919年《关于地上权之命令》特别明确了地上权的定义即：以在土地地面上或地面下拥有建筑物为内容之可转让并继承的权利。由于其首创性，在大陆法系国家的有关立法中大都参考或使用了德国地上权制度。
日本所提出了“区分地上权”的概念，这是在日本空间权立法体系的实践经验中的重要理论成果。区分地上权的特点在于，借鉴了相关英美法系的理论，既有规定普通地上权的条文，也有单独的条款来规定空间地上权。首先日本国会采用在1956年私法会《借地借家法的改正问题》中提出的理念，1966年对《日本民法典》进行了部分修改，把“空间权”制度，附加在第269条最后一个条款中，确立了区分地上权的制度。《大深度地下空间公共使用特别措施法》中土地所有者仅对一定深度以下的地表空间拥有所有权，而其余部分为国家所有的规定，以单独的条款来缩小空间地上权的范围。 二、日本立法现状
日本在历史上现代化进程比我国要早，因而开发地下空间的历史也比我国更为长远。此外，日本作为岛国，资源相对匮乏，自然灾害频繁，相对于别国投入了相对较多的资源进行地下空间的开发与利用，建成了像首都圈外郭放水路之类闻名于世的宏大工程。
另一方面，在近代历史上我国有很多著名的法学研究者都前往日本进行过学习，日本与中国同为大陆法系国家，日本法律体系建设中的智慧也很值得我国有关领域学习与运用。在长期的地下空间利用过程中日本形成了一套适宜国情的管理体制和一个比较健全的法律体系，适合用于比较法的研究。
（一）基本民事法律
基本民事法律在日本地下空间法律体系中，是指《日本民法典》和《不动产登记法》。1898年《日本民法典》开始实施，当时日本国内还未进行地下空间开发和利用，因而沿用了传统观念中土地所有权“上至天宇，下达地心”的观念，很多现代社会涌现出的土地空间权利争议的问题尚未出现。到了上个世纪中后期，日本战后经济恢复迅速，经济高速发展，城市化进程加速，迫使城市建设方式向立体化进行。在这个时期，现代社会土地空间权利冲突的问题越来越突出，日本立法学界也开始了地下空间权立法的工作。
1956年，日本私法学界在《借地借家法的改正问题》中提出：“应将以地下、空中为客体设立的借地权与以地表为客体所设定的普通借地权予以分别，并寻求对日本当时的民法典进行增补和修订。”1966年，日本立法界对民法典进行了局部的修正，为不过多改变旧体系的框架，便以附加的方式增加了第269条的内容：“一，地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之为地上权的标的。与此情形，为行使地上权，可以设定为对土地的使用加以限制。二，前款的地上权，即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权力者或者以该权利为标的权力者全体承诺后，仍可予以设定。与此情形，有土地收益、使用权力者，不得妨碍前款地上权的行使。”
此外，程序法方面对于区分地上权的登记程序也有特别的规定，日本《不动产登记法》第111条第2项，在设定地下、空中的地上权时，除必须登记设定目的、存续期间及地租数额或其支付期限之外，还应登记空中或地下权的上下范围，及有关土地使用的限制性规定。不仅对实体法进行了修改，更是在程序法中设置了有益于实际操作的条款。一来与其他不动产财产性权利的相关规定保持一致，二来可以作为确定该空间权生效的要件。
（二）综合性法律
综合性法律，是指《地下深层空间使用法》，该法经日本国会在2000年颁布，3年后进行了一次修改。该法律并不适用于日本全境，而是仅针对东京圈、名古屋权和大阪圈三大城市密集板块使用。这部法律规定了在地下空间实际的开发使用中的一些具体问题，例如，明确了地下空间使用权的性质、原则，地下空间定义和下达的范围，以及开发地下空间的审批手续和相关的赔偿问题等。
1.地下空间使用权的性质、原则：
地下空间权的性质是公用使用权，区别于私有财产，这一点上的规定和日本征用法性质是一致的。该法也明确了该法的原则是公共利益至上原则。
2.地下深层空间的定义：
深层地下空间的概念就是通常难以利用的地下空间，在该法的第二条规定了地下空间的基准，这更偏向于是建筑学概念可以视为是地下深层空间范围的适用标准。支撑层是用于支撑超高建筑物的地层，各个区域支撑层的深度不一样。把通常把地面40米以下建造地下室达不到的深度，与支撑层上沿算起10米以下的深度两者作比较，以其较为深的作为该区地下深层空间的基准。
3.利用地下空间的批准手续：
相关单位想获得使用认可，首先，要按照该法第六条的基本方针书，写项目概要，制作申请书，提交政府各级相关人员进行审核。一般的政府项目主管人员有国土交通大臣和都、道、府、县的知事。接着，该政府官员将对按照相关的标准该申请书进行形式审查和实质性的审查。与此同时，把项目概要公布，供自由阅读，且要分发各个都、道、府、县的协议会。在一系列法定的程序后，该政府项目主管人员认定该单位具有资格能力以及该工程适当，则要书面的通知接受该申请，并在各政府公报上公布。以该公告作为生效的要件，该申请人自该日起取得公告期限内事业区域的使用权。
4.公示制度：
信息公开是登记要件主义的重要组成部分。《地下深层空间使用法》的信息公开体现在两个方面，一方面是，上文审批手续中项目申请书的公开；另一方面是，登录簿的公开。
该法规定，对于地下深层空间使用权的公示，都、道、府、县知事必须配置与利用地下深层空间的批准手续相关的登录簿，供公众查阅，如果有人需要复印件，必须提供。这样的规定不与不动产的产权登记制度相同，采用单独的在登记簿上登记的方法的特点是更方便更多的也来查阅。从理论的角度看，地下空间使用权的性质不是私权，而是公用的使用权，而不动产的登记制度一般是用于私权领域。从实际的考量是，未来城市往更巨大化发展，随着技术水平的进步，地下空间越来越大也就涉及到更多人的利益。而采用登录簿就有益于更多利益相关人的查阅。
（三）单项法律和配套、辅助法律
涉及到地下空间内容的单项法律主要是针对一些地下公共的基础设施而設立的特别法。诸如1952年的《道路法》、1964年的《河川法》、1980年《铁道事业法》等等。
还有与之配套的规定了地下空间开发运用中的建设资金、日常维护和管理制度等内容的法律。例如，《交通安全设施事业紧急措施法》、《道路整备紧急措施法》、《道路开发资金贷付要纲》以及《地方自治法》、《地方财政法》等等。
三、日本地下法律体系的特点
综上可以看出，国家的法律与地方的专项立法互相补充，且有辅助法律配合，使日本的地下空间法律体系十分完备。而其体系的特点可以归纳为以下几点： （一）三方管理
国会、政府和社会三方协同，进行地下空间开发利用中的管理工作。国会主要是在立法层面参与管理，政府相关部门负责具体的执行，而社会中的研究人员组成政府的智囊团参与到相关的決策工作，三方共同参与，职责明确，保障了行政水平的科学、合理、合法。
（二）综合管理与单项管理相结合
在上个世纪，相关的立法工作是针对单个对象而进行的，例如1921年的《轨道法》，1957年的《上水道法》等等。而本世纪初颁布了《大深度地下公共使用特别措施法》体现了地下空间法律体系建设从以往的多法律分别规定的单项管理向综合法律统一规定的综合管理体制的趋势，从而形成了现在单项管理与综合管理相结合的现状。
（三）立法先行
这一点主要表现为，首先是有明确的基本实体法典作为基础，就是指《日本民法典》和《不动产登记法》。其次，专项立法在先，综合立法在后，形成专项立法和综合立法相结合的体制。最后，实体法和程序法相互呼应，国家法律和地方专项法律相互补充，配套法律完善，法律体系完备。
四、对中国地下空间法律体系建设的启示
在未来，我国城市还会有庞大的人口涌入，更大规模开发利用地下空间的趋势明显。而我国当前有关地下空间的立法不够完善已经成为共识，对此，我认为学习日本相关法律体系建设可对我国立法有以下几点启示：
（一）建成地下空间法律体系
1.基本法律的完善：
在2007年《物权法》在用益物权一章确立了地上、地表、地下的建设用地使用权，首次从立法上对土地地上、地表、地下的用益物权分别予以确认。然而，在后续的立法工作中，并没有对该权利的范围做限制。因此，在立法方面应该尽快细化规则，明确土地分层的范围。
另一方面我国的不动产权属确认，一般为登记要件主义，也就是说以登记公示为产权生效的要件。地下空间权被广泛认为属于用益物权，也应该按照相同或类似的程序进行物权的确认。因此，完善相关程序性的法律达到类似《日本民法典》和《不动产登记法》两者相互搭配的效果。
2.制定专项立法：
地下空间开发用途多样，各类用途具有独特性，因此制定专项法律应对各种特殊的状况，这也是公益社会基础设施建设的需要。例如制订《共同沟法》、《地下铁道法》等。
3.制定相关配套和辅助法律：
制定与基本民事法律相配套、辅助其运行的法律，是建立整个地下空间法律体系的要求。此外，在行政管理部门在日常工作中的细节问题也需要依据配套、辅助法律的规定。
（二）明确立法确定管理机构及其管理权限
当前，我国地下空间的管理部门一般来说主要是人防部门和城市规划部门。除了法律体系的不完备外，我国相关法律对赋予上述部门的职责不能完全的覆盖地下空间的管理需要。对此，很多学者对管理体制的完善提出了构想。我认为，一个理想的部门应当有三个功能。首先是规划城市地下空间建设的职能，其次是地下空间权属登记的职能，最后是日常地下空间安全监测、维护的职能。这样一个部门首先需要依法建立，其次需要相关法律赋予其相应的职权，并且有相应的能力履行其职能，最后要依法划定其日常工作职权的范围。
参考文献：
[1]刘春彦.日本地下空间开发利用管理法制研究.民防苑.2006（S1）.
[2]黎桦. 城市地下空间权利人利益保护问题研究.湖北第二师范学院学报.2010（12）.
[3]刘宇辉. 我国城市地下空间权立法的必要性研究.行政与法.2008（7）.
[4]梁梦茵. 关于我国空间权问题的思考.资源导刊.2008（9）.
[5]朱向东、曹雪刚. 浅议我国地下空间权制度之构建.法制与经济（中旬刊）.2011（1）.
[6]陆庆胜、平松弘光. 日本地下深层空间利用的法律问题.政治与法律.2003（2）.
[7]刘春彦、沈燕红. 日本城市地下空间开发利用法律研究.地下空间与工程学报.2007（4）.