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摘要：随着南水北调工程全线开展，涉及的征地范围愈来愈大，征地遗留问题导致的阻工事件也层出不穷，本文深入分析了南水北调工程征地遗留问题存在的主要原因，并针对征地过程中存在的问题提出了一些建议。
关键词：南水北调工程；征地遗留问题；原因；建议
Abstract: With the all-around development of the South-to-North Water Diversion Project (SNWDP), the scope of land requisition becomes more and more big , the remaining issues of land requisition caused by the resistance workers also endless, this paper deeply analyses the main reasons of SNWDP land acquisition problems, aiming at the existing problems in the process of land requisition and put forward some suggestions.
Key words: South-to-North Water Diversion Project；Land acquisition problems；Reasons；Suggestions
中圖分类号：D922.39 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
一、概述
南水北调工程作为缓解北方地区缺水的战略性民生工程，自2003年开工以来，在社会各方的支持下取得了巨大的成就，特别是京石段应急供水工程已经开始通水运营，综合效益逐步显现。但是，由于南水北调工程具有跨流域和地区、线路长、周期长、涉及面广等特点，所以征地遗留问题始终困扰着南水北调工程建设。随着南水北调工程全线开展，涉及的征地范围愈来愈大，征地遗留问题导致的阻工事件也层出不穷。据统计，由于征地遗留问题导致的工程变更投资占到整个水利工程变更投资的20％左右，由此可见，征地遗留问题能不能解决好已经成为制约南水北调工程建设的主要问题之一。
二、南水北调工程征地遗留问题存在的原因
国家对于水利水电工程建设项目的征地补偿有专门的政策，各地政府也都有适合当地的征地补偿规定，并有专项的资金用于征地补偿，如果按照政策严格执行，征地问题不会存在遗留问题，更不会成为制约工程建设的主要问题之一。但是目前为什么会出现这么多的征地遗留问题呢？我们从深层次原因来分析一下。
（一）“文化”方面。
目前南水北调工程征地过程中最大的困难不是资金，而是“文化”。众所周知，大型水电工程施工范围主要是个“点”，而南水北调工程建设有自己本身的特点，主要是个“线”，南水北调工程涉及长江、淮河、黄河、海河四大流域及多个省、市、自治区，涉及多个市、县，但主要还是经过广大农村地区。从区域上看，这些地区都是“黄河文化”的延伸，“黄河文化”也就是“小农文化”。古语云“民以食为天”，土地在农民心中的地位非常重要，一旦家里有了土地，他就会把生存、生活、温饱全部寄托在土地上。在这块土地上日出而作，日入而息，没有竞争，没有压力，因此将会导致他的活动半径很小，与外界交流很少，自我封闭。长久以来农民对于土地有一种特殊的感情，有了土地，就有了基本的生活保障，粮食、蔬菜全部可以自给自足，失去土地，就意味着失去一切，这种观点在农民心中根深蒂固，因此，这种心理就导致了农民在征地过程中的抵制情绪，此外，中国人都具有 “人云亦云”的特性，有这么一个例子，“古时候，有一个人摸了摸路边的一棵梧桐树，就走了，旁边的路人看到了也摸了摸，就这样，以后凡是经过这颗梧桐树的人都要摸一摸树，问他们为什么摸，他们说看见别人都摸了，我也就摸一下”。在征地过程中也存在这种“摸桐树”现象，某人看到本村一个人因为未知原因去阻挡施工，他也就去，就这样，一组人、一村人也都去施工现场阻工，问他们问什么阻工，他们说你欠张三征地钱没给，所以阻工，至于到底是不是真欠钱没给，还是其它原因，他们都不知道。这样以来就很容易形成群体性事件，对社会的稳定造成很多不确定因素。在征地过程中，这样的一种“封闭文化”的出现必然会导致沟通的困难，因此征地阻力是很大的。
（二）“机制”方面。
目前南水北调工程征地分为两部分，一为永久征地，二为临时征地。“永久征地”就是南水北调工程设计的永久工程及其附属工程所占用的地，“临时征地”就是施工过程中临时占用的土地，用完之后还要复耕返还给当地农民。根据国家政策，工程建设需要临时使用集体土地的，根据各地南水北调办批准的临时用地方案，由项目法人或建设管理单位向当地国土资源局提出临时用地申请，当地国土、林业主管部门会同征迁办、乡镇人民政府、村委会、项目法人或建设管理单位、设计单位、征迁监理进行实地勘查，由国土资源局确认地类和面积、村委会确认权属；征迁办组织被占地村委会和个人，对用地范围内地上附着物和专项设施进行清查，并签字确认。但是目前的这种“临时征地”机制环节众多，效率低下，涉及各方利益复杂，看似严谨，其实弊大于利。由于“临时征地”是由项目法人直接主导的，承建方对于“临时征地”的征收范围、退还标准和退还时间的积极性不是很高，有些“临时征地”不按退还时间及时退还；有些“临时征地”因为不合标准不被当地政府接收，导致项目法人的征地成本增加。此外，当地各级政府有可能截流部分征地款，一级一级截流，导致最后到达农民手中的征地款不够，农民向政府反映问题，但是政府说是工程建设管理单位没有给征地补偿款，农民只有阻工，这就形成一个“怪圈”、“恶性循环”，因此南水北调工程阻工事件层出不穷，一旦出现越拧越紧，最后形成死结，就会发生很长时间而不能解决问题。
（三）“环境”方面。
经济落后与观念落后相互依存，是欠发达地区共有的特性。南水北调工程主要经过广大农村地区，属于欠发达地区，那里经济比较落后；落后的区域经济与落后的思想观念相互左右，恶性循环。经济上的落后并不可怕，最可怕的是思想观念上的落后。前面讲过南水北调中线工程流经的区域属于“黄河文化”，那里的农民具有“恋土情节”，生活是超稳定结构，饿死不出门。农民为了能在征地环节中多得补偿款，抢种树木，抢建房子。还有的农民因为自己的征地问题没有解决，在主要道路设置路障，导致整个村子的路几年不能修建，为了个人的蝇头小利，断了整个全村人的路，像这样的事情在征地过程中屡见不鲜。另外，在那里政府不开放，害怕竞争，滥用行政手段，不会积极处理矛盾，压制矛盾。长此以往，当地的政府和农民不考虑发展经济，落后的思想观念也得不到尽快转变，社会经济将继续落后下去。
三、优化征地问题的几点建议
根据南水北调已建工程和其它国家大型工程（比如铁路建设）的经验和做法，结合本地区实际情况，对优化南水北调在建工程征地问题提出如下几点建议：
（一）加大宣传自己，创造良好氛围。
南水北调工程不仅是目前中国最大的水利工程，也是功在当代、利在千秋的利民工程。加上目前全球正处于金融危机时期，国家提倡扩大内需，特别是对于国家级别的基础工程给予很大的资金支持，南水北调工程管理部门应该抓住这么有利的机会扩大宣传，不仅要对当地农民宣传建设南水北调工程的意义，而且也要向当地政府宣传支持南水北调建设所获得的地方利益，让地方政府明白支持南水北调建设将会有益于地方的经济利益，将会出现经济学上的投资“乘数”效应。比如说，在当地建设南水北调这么大的工程，当地的其它相关产业也会获得实惠，做工程要买水泥、砂子、石料、要租车，就会把当地的交通业拉动起来，继而带动当地的餐饮业和住宿业；作为水泥厂要用石灰石、煤，就会把当地的石料市场拉动，把煤矿也拉动了；而开煤矿又把钢厂拉动了，钢厂又把电力拉动了，这就是“乘数”效应。让地方政府意识到南水北调不仅仅是利民工程，而且也能够拉动当地的投资，增加GDP，这不正是当地政府最关心的目标吗？只有让当地政府认识到这些情况，他们才能在工程建设上支持你，有了地方政府的支持，征地过程中就会省去很多时间和精力，省去很多不必要的麻烦。加强当地政府在征地过程中介入力度，获得地方政府最大限度的支持，增加他们的责任感，对于南水北调工程建设具有强大的“环境”保证。所以说，要想提高南水北调工程在当地农民的影响力，特别是当地政府领导的影响力，需要好好宣传一下南水北调工程。
（二）转换征地机制，提高征地效率。
目前南水北调工程“临时征地”的过程环节过多，导致效率低下，相互扯皮的事经常发生。就像在电脑上处理文件，你直接把文件放到桌面上处理就很方便，相反，你要是把文件放到哪个盘的目录下，找文件过程中需要经过好几个目录才能找到，有时候你还不记得文件放到哪个盘了，这样就造成效率低下。从征地机制上分析，临时征地的两个最直接利益方是承建方和被征地者，其它各方都是间接参与着。如果由承建方通过项目法人和当地政府的协调直接向被征地者征收“临时征地”，不但可以使承建方有的放矢，用多少地征多少地，使“临时征地”的利益最大化，而且还可以提高承建方的积极性，保证承建方退还征地的质量和速度，提高效率。另外，对于被征地农民来说，直接与承建方接触，不但能够减少其它利益方的干扰，及时得到征地补偿款，而且能使农民在征地过程中“人格化”。通过转换“临时征地”机制，不但能提高承建方和被征地者的积极性，而且还可以减少项目法人很多不必要的麻烦。
（三）健全组织机构，加强政策落实。
国家和地方政府都非常重视南水北调工程的征地移民工作，制订了很多很好的政策。但是在实际征地过程中，出现了某些政策落实不到位，某些情况缺少相应的政策依据。应该建立健全组织机构，明确职责，加强制度化、规范化、科学化管理。端正思想，应该在南水北调工程建成以后，带动沿线经济发展而致富，而不能利用工程建设征地拆迁而致富。严格控制建设区域人口的盲目增长和乱上基建项目，防止造成国家、集体和个人财产的损失；对初步设计后增加的实物严格把关，对协商征地后，突击增加的实物不予补偿，严格按有关规定办事。建议有关部门，项目一旦确定，尽快开始征地拆迁和移民安置工作。
（四）征地拆迁与扶贫工作相结合。
对于贫困地区的南水北调工程建设项目，征地拆迁，移民安置和扶贫工作要统筹考虑，由政府扶贫基金解决。以前水利工程的征地拆迁和移民安置就有类似情况。1999年5月国务院在北京召开三峡工程移民工作会议，要求有关省市要积极接收安置移民，为三峡建设多做贡献。迁入地政府要妥善解决迁人移民承包士地、购买或新建住房、转入户口等问题，安排好他们的生活和生产。对因迁建工矿企业破产或关闭而使地方财政减少的收人由中央财政采取转移支付办法予以适当补助。
征地工作是一项政策性很强的工作，不仅影响到南水北调工程建设项目的工程造價和工程进度，同时影响到工程建设与地方的关系以至社会的稳定。应认真作好这项工作，以保证南水北调工程建设项目的顺利进行。
参考文献：
[1] 耿福明等，南水北调工程征地移民实施与管理，北京，中国水利水电出版社， 2007
[2] 新乐市人民政府关于印发南水北调中线京石段工程新乐市段征迁安置实施办法的通知，新证[2006]30号，2006
[3] 王显勇等，南水北调工程征地移民政策与技术应用，北京，中国水利水电出版社， 2010
关键词：南水北调工程；征地遗留问题；原因；建议
Abstract: With the all-around development of the South-to-North Water Diversion Project (SNWDP), the scope of land requisition becomes more and more big , the remaining issues of land requisition caused by the resistance workers also endless, this paper deeply analyses the main reasons of SNWDP land acquisition problems, aiming at the existing problems in the process of land requisition and put forward some suggestions.
Key words: South-to-North Water Diversion Project；Land acquisition problems；Reasons；Suggestions
中圖分类号：D922.39 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
一、概述
南水北调工程作为缓解北方地区缺水的战略性民生工程，自2003年开工以来，在社会各方的支持下取得了巨大的成就，特别是京石段应急供水工程已经开始通水运营，综合效益逐步显现。但是，由于南水北调工程具有跨流域和地区、线路长、周期长、涉及面广等特点，所以征地遗留问题始终困扰着南水北调工程建设。随着南水北调工程全线开展，涉及的征地范围愈来愈大，征地遗留问题导致的阻工事件也层出不穷。据统计，由于征地遗留问题导致的工程变更投资占到整个水利工程变更投资的20％左右，由此可见，征地遗留问题能不能解决好已经成为制约南水北调工程建设的主要问题之一。
二、南水北调工程征地遗留问题存在的原因
国家对于水利水电工程建设项目的征地补偿有专门的政策，各地政府也都有适合当地的征地补偿规定，并有专项的资金用于征地补偿，如果按照政策严格执行，征地问题不会存在遗留问题，更不会成为制约工程建设的主要问题之一。但是目前为什么会出现这么多的征地遗留问题呢？我们从深层次原因来分析一下。
（一）“文化”方面。
目前南水北调工程征地过程中最大的困难不是资金，而是“文化”。众所周知，大型水电工程施工范围主要是个“点”，而南水北调工程建设有自己本身的特点，主要是个“线”，南水北调工程涉及长江、淮河、黄河、海河四大流域及多个省、市、自治区，涉及多个市、县，但主要还是经过广大农村地区。从区域上看，这些地区都是“黄河文化”的延伸，“黄河文化”也就是“小农文化”。古语云“民以食为天”，土地在农民心中的地位非常重要，一旦家里有了土地，他就会把生存、生活、温饱全部寄托在土地上。在这块土地上日出而作，日入而息，没有竞争，没有压力，因此将会导致他的活动半径很小，与外界交流很少，自我封闭。长久以来农民对于土地有一种特殊的感情，有了土地，就有了基本的生活保障，粮食、蔬菜全部可以自给自足，失去土地，就意味着失去一切，这种观点在农民心中根深蒂固，因此，这种心理就导致了农民在征地过程中的抵制情绪，此外，中国人都具有 “人云亦云”的特性，有这么一个例子，“古时候，有一个人摸了摸路边的一棵梧桐树，就走了，旁边的路人看到了也摸了摸，就这样，以后凡是经过这颗梧桐树的人都要摸一摸树，问他们为什么摸，他们说看见别人都摸了，我也就摸一下”。在征地过程中也存在这种“摸桐树”现象，某人看到本村一个人因为未知原因去阻挡施工，他也就去，就这样，一组人、一村人也都去施工现场阻工，问他们问什么阻工，他们说你欠张三征地钱没给，所以阻工，至于到底是不是真欠钱没给，还是其它原因，他们都不知道。这样以来就很容易形成群体性事件，对社会的稳定造成很多不确定因素。在征地过程中，这样的一种“封闭文化”的出现必然会导致沟通的困难，因此征地阻力是很大的。
（二）“机制”方面。
目前南水北调工程征地分为两部分，一为永久征地，二为临时征地。“永久征地”就是南水北调工程设计的永久工程及其附属工程所占用的地，“临时征地”就是施工过程中临时占用的土地，用完之后还要复耕返还给当地农民。根据国家政策，工程建设需要临时使用集体土地的，根据各地南水北调办批准的临时用地方案，由项目法人或建设管理单位向当地国土资源局提出临时用地申请，当地国土、林业主管部门会同征迁办、乡镇人民政府、村委会、项目法人或建设管理单位、设计单位、征迁监理进行实地勘查，由国土资源局确认地类和面积、村委会确认权属；征迁办组织被占地村委会和个人，对用地范围内地上附着物和专项设施进行清查，并签字确认。但是目前的这种“临时征地”机制环节众多，效率低下，涉及各方利益复杂，看似严谨，其实弊大于利。由于“临时征地”是由项目法人直接主导的，承建方对于“临时征地”的征收范围、退还标准和退还时间的积极性不是很高，有些“临时征地”不按退还时间及时退还；有些“临时征地”因为不合标准不被当地政府接收，导致项目法人的征地成本增加。此外，当地各级政府有可能截流部分征地款，一级一级截流，导致最后到达农民手中的征地款不够，农民向政府反映问题，但是政府说是工程建设管理单位没有给征地补偿款，农民只有阻工，这就形成一个“怪圈”、“恶性循环”，因此南水北调工程阻工事件层出不穷，一旦出现越拧越紧，最后形成死结，就会发生很长时间而不能解决问题。
（三）“环境”方面。
经济落后与观念落后相互依存，是欠发达地区共有的特性。南水北调工程主要经过广大农村地区，属于欠发达地区，那里经济比较落后；落后的区域经济与落后的思想观念相互左右，恶性循环。经济上的落后并不可怕，最可怕的是思想观念上的落后。前面讲过南水北调中线工程流经的区域属于“黄河文化”，那里的农民具有“恋土情节”，生活是超稳定结构，饿死不出门。农民为了能在征地环节中多得补偿款，抢种树木，抢建房子。还有的农民因为自己的征地问题没有解决，在主要道路设置路障，导致整个村子的路几年不能修建，为了个人的蝇头小利，断了整个全村人的路，像这样的事情在征地过程中屡见不鲜。另外，在那里政府不开放，害怕竞争，滥用行政手段，不会积极处理矛盾，压制矛盾。长此以往，当地的政府和农民不考虑发展经济，落后的思想观念也得不到尽快转变，社会经济将继续落后下去。
三、优化征地问题的几点建议
根据南水北调已建工程和其它国家大型工程（比如铁路建设）的经验和做法，结合本地区实际情况，对优化南水北调在建工程征地问题提出如下几点建议：
（一）加大宣传自己，创造良好氛围。
南水北调工程不仅是目前中国最大的水利工程，也是功在当代、利在千秋的利民工程。加上目前全球正处于金融危机时期，国家提倡扩大内需，特别是对于国家级别的基础工程给予很大的资金支持，南水北调工程管理部门应该抓住这么有利的机会扩大宣传，不仅要对当地农民宣传建设南水北调工程的意义，而且也要向当地政府宣传支持南水北调建设所获得的地方利益，让地方政府明白支持南水北调建设将会有益于地方的经济利益，将会出现经济学上的投资“乘数”效应。比如说，在当地建设南水北调这么大的工程，当地的其它相关产业也会获得实惠，做工程要买水泥、砂子、石料、要租车，就会把当地的交通业拉动起来，继而带动当地的餐饮业和住宿业；作为水泥厂要用石灰石、煤，就会把当地的石料市场拉动，把煤矿也拉动了；而开煤矿又把钢厂拉动了，钢厂又把电力拉动了，这就是“乘数”效应。让地方政府意识到南水北调不仅仅是利民工程，而且也能够拉动当地的投资，增加GDP，这不正是当地政府最关心的目标吗？只有让当地政府认识到这些情况，他们才能在工程建设上支持你，有了地方政府的支持，征地过程中就会省去很多时间和精力，省去很多不必要的麻烦。加强当地政府在征地过程中介入力度，获得地方政府最大限度的支持，增加他们的责任感，对于南水北调工程建设具有强大的“环境”保证。所以说，要想提高南水北调工程在当地农民的影响力，特别是当地政府领导的影响力，需要好好宣传一下南水北调工程。
（二）转换征地机制，提高征地效率。
目前南水北调工程“临时征地”的过程环节过多，导致效率低下，相互扯皮的事经常发生。就像在电脑上处理文件，你直接把文件放到桌面上处理就很方便，相反，你要是把文件放到哪个盘的目录下，找文件过程中需要经过好几个目录才能找到，有时候你还不记得文件放到哪个盘了，这样就造成效率低下。从征地机制上分析，临时征地的两个最直接利益方是承建方和被征地者，其它各方都是间接参与着。如果由承建方通过项目法人和当地政府的协调直接向被征地者征收“临时征地”，不但可以使承建方有的放矢，用多少地征多少地，使“临时征地”的利益最大化，而且还可以提高承建方的积极性，保证承建方退还征地的质量和速度，提高效率。另外，对于被征地农民来说，直接与承建方接触，不但能够减少其它利益方的干扰，及时得到征地补偿款，而且能使农民在征地过程中“人格化”。通过转换“临时征地”机制，不但能提高承建方和被征地者的积极性，而且还可以减少项目法人很多不必要的麻烦。
（三）健全组织机构，加强政策落实。
国家和地方政府都非常重视南水北调工程的征地移民工作，制订了很多很好的政策。但是在实际征地过程中，出现了某些政策落实不到位，某些情况缺少相应的政策依据。应该建立健全组织机构，明确职责，加强制度化、规范化、科学化管理。端正思想，应该在南水北调工程建成以后，带动沿线经济发展而致富，而不能利用工程建设征地拆迁而致富。严格控制建设区域人口的盲目增长和乱上基建项目，防止造成国家、集体和个人财产的损失；对初步设计后增加的实物严格把关，对协商征地后，突击增加的实物不予补偿，严格按有关规定办事。建议有关部门，项目一旦确定，尽快开始征地拆迁和移民安置工作。
（四）征地拆迁与扶贫工作相结合。
对于贫困地区的南水北调工程建设项目，征地拆迁，移民安置和扶贫工作要统筹考虑，由政府扶贫基金解决。以前水利工程的征地拆迁和移民安置就有类似情况。1999年5月国务院在北京召开三峡工程移民工作会议，要求有关省市要积极接收安置移民，为三峡建设多做贡献。迁入地政府要妥善解决迁人移民承包士地、购买或新建住房、转入户口等问题，安排好他们的生活和生产。对因迁建工矿企业破产或关闭而使地方财政减少的收人由中央财政采取转移支付办法予以适当补助。
征地工作是一项政策性很强的工作，不仅影响到南水北调工程建设项目的工程造價和工程进度，同时影响到工程建设与地方的关系以至社会的稳定。应认真作好这项工作，以保证南水北调工程建设项目的顺利进行。
参考文献：
[1] 耿福明等，南水北调工程征地移民实施与管理，北京，中国水利水电出版社， 2007
[2] 新乐市人民政府关于印发南水北调中线京石段工程新乐市段征迁安置实施办法的通知，新证[2006]30号，2006
[3] 王显勇等，南水北调工程征地移民政策与技术应用，北京，中国水利水电出版社， 2010