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公共性的流失日渐成为阻碍我国住房保障制度健康发展的重要问题。事实表明，能否有效地治理住房保障领域的公共性流失问题，关系着我国未来住房保障制度的发展乃至于整个社会保障制度的成败。因此，住房保障领域中的公共性流失问题应受到高度关注。公共性是公共政策的基本属性，但在不同的公共政策领域中又表现出具有其特定的个性。本文将视角对准住房保障制度，具体分析住房保障制度运行过程中存在的公共性流失问题，并对其治理策略进行相关探讨。
一、公共性及住房保障制度公共性的内涵
公共性是公共政策的基本属性，是指公共政策主体尤其是政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会公共利益及推动公共生活的过程中所体现出来的一种属性。
住房保障是国家社会政策的一项重要内容，是政府通过财政转移支付的形式，向低收入者提供财政补贴或实物援助，以解决社会成员的基本居住问题、改善其居住质量的一种制度安排，是我国社会保障体系的重要组成部分。目前我国的住房保障制度包括住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度三大支柱，即通过住房公积金购买商品房解决稳定收入者的住房需求；通过经济适用住房解决中低收入者的住房需求；通过廉租住房解决无购买能力的低收入者的住房需求。作为社会保障制度的一项重要组成部分，住房保障制度也有它鲜明的公共性特征。
具体来说，住房保障制度的公共性特征主要表现在：
1 责任主体的公共性。住房保障制度的责任主体是国家和政府，是以政府为实施主体，各方参与的一项保障型制度。政府成为住房保障制度主体的原因是多方面的，首先，从住房的属性来看，它是一种特殊的商品，兼具私人物品和准公共物品性质的双重属性，因此，政府理应参与住房保障建设，承担起使“人人享有适当的住房”的保障性责任；其次，由于社会贫富差距的客观存在，尤其是自1994年住房市场化改革以来，处于中低收入阶层的人民的支付能力限制了住房愿望的实现，政府承担起住房保障责任是为民服务的具体表现；而且，由政府主导住房保障建设，在全社会范围内配置资源，发挥了规模经济优势，降低了制度的执行成本，使规模效益最大化。
2 保障对象的公共性。住房保障制度的保障对象是全体人民，主要针对处于弱势地位的中低收入阶层，旨在使他们具有基本的居住条件。人民是社会的主体，是具有公共性的社会群体，从保障对象来看，也具有公共性的特征。
3 制度实施目标的公共性。住房保障制度的基本目标是使人人“住有所居”，即主要保障中低收入者的住房问题，通过对社会资源进行再分配，为中低收入阶层在住房问题中谋取福利，体现了公平、公正和公共性的特征。因此，从其实施目标来看，具有明显的公共性。
4 制度实施过程的公共性。住房保障制度是政府运用合法权利，对住房领域进行的调节干预，其整个实施过程也体现出鲜明的公共性。
二、住房保障中的公共性流失
1 责任主体的公共性流失。作为住房保障制度的责任主体，国家和政府在住房保障制度建设中扮演着重要的角色。然而，政府在履行其职责时，难免存在公共性流失，其具体表现在：(1)政府不够重视，资金来源不足。自住房保障制度实施以来，其责任主体的公共性流失问题一直存在，表现在地方政府不积极，保障性住房建设不力，供给不足，大量目标群体的住房问题得不到有效解决等方面。造成这种局面的根源问题是商品房价格太高，进而了形成地价房价对飙的局面，地方政府在巨大利益诱惑的诱惑下，缺少发展住房保障制度的积极性。(2)相关法律法规不健全。依据国外经验，各国政府一般都制定了较为完善的住宅法，从法律制度层面保障低收入群体的住房基本需要，而我国目前还缺乏相关约束性的相关法律。由于目前对廉租房的立法尚不健全，不少人利用制度缺陷，试图牟取个人私利，使本应受保障群体的住房问题仍得不到有效解决。而且，目前许多地方政府还没有制定与制度配套的、适应本地区经济情况、居住状况和财政能力的廉租房具体实施方案，住房保障的各项法律法规亟待完善。
2 保障对象的公共性流失。(1)“夹心层”的困难。住房保障的对象主要针对中低收入阶层，目前我国对处于夹心层民众的保障力度不够，保障的覆盖面较小。虽然目前我国廉租房的保障对象已经扩大到城市低收入住房困难家庭，但是这种保障范围从目前我国居民的居住状况来看仍然过于狭窄。目前，我国各地初步形成了以商品住房供应为主体、对低收入住房困难家庭实行住房保障的城镇住房供应体系。特别是各地正不断健全廉租住房制度，同时规范经济适用住房的建设管理，使低收入家庭的住房条件得到明显改善。然而，对于中等偏低收入家庭、新就业职工和打工者等群体来说，他们既不能享受廉租住房、经济适用住房，又无力购买商品住房，形成了两头不靠的“夹心层”。这部分人口收入偏低或较低，与最低收入家庭和其他低收入家庭一起，约占城镇住房需求人数的三分之一，是当前住房问题的主要矛盾之一。如果不对重视这部分人的住房问题，将会给地区社会经济的发展带来不利影响。(2)保障对象的“道德风险”问题。住房保障制度的保障对象是特定人群，通过对中低收入阶层的住房优惠补助，解决困难人群的住房问题。其中不乏利用制度设计缺陷和信息优势以试图牟利的投机者，道德风险极易产生，目前各地经济适用房市场多次发生申请人虚报隐瞒家庭收入、对相关管理人员寻租以获得购房资格的恶性事件，反响恶劣，造成了住房保障的公共性流失。
3 运行过程的公共性流失。住房保障制度在运行过程中也存在着一定程度的公共性流失，主要表现在相关部门监督不力，违规操作时有发生等方面。在住房保障制度的实施过程中，由于相关部门监督不力，违反住房保障制度规定的事件不时被媒体曝光，例如轰动全国的五连号事件曾经引起巨大的负面影响。目前大部分城市的政府部门还没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构，有关职责都是由开发商承担。由于开发商实际掌握开发的户型和面积、房号的发放等“实权”，采取虚报成本、加高楼层、增加商品房比例、炒号、利用物业公司进行利润补充等等一些隐秘而繁杂的花样，政府的监督管理难以企及。在住房保障制度运行中的各个阶段，都可能造成公共性的流失。
三、住房保障公共性流失原因
1 责任主体公共性流失原因。政府作为住房保障的责任主体，造成支付公共性流失的原因可以概括为政府的自利化、人治化和低效化三个特征。(1)政府行为自利化。政府是公共利益的代表，但它也具有自利性的一面。近年来土地价格大幅度攀高，地方政府在出让土地方面获得的收益增长快、金额巨大，在住房保障领域，地方政府出于GDP、政绩观等方面的考虑，大力发展商品房市场，缺乏建设保障性住房的动力。2009年保障性住房的建设没有达到年初设定的580万套目标，投 入资金较少，保障性住房建设还不充分。(2)政府行为人治化
政府在制定实施住房保障制度过程中有人治化痕迹，制度的运行缺少法律规范，相关法律法规亟待出台落实。目前我国关于住房保障制度的指导性文件基本都是国务院发布的通知和意见，各部位出台的管理办法和条例及各地方政府制定的适用于本地的法规条例等，这些文件尚属于行政、地方性法规的层次，缺乏合法性和法律效力，使住房保障制度的实施效果大打折扣。(3)政府低效化。政府工作机构的低效率也是造成公共性流失的原因之一。公共选择理论认为，导致政府低效率的原因在于缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制和缺乏监督机制。由于政府的低效率常态，使住房保障制度实施不力，更加健全完善的保障制度呼唤建立更加高效率的政府。
2 信息不对称引致“道德风险”。信息不对称问题广泛存在于住房保障领域中，给制度带来严重的不良影响。为取得购买住房保障资格，不符合保障要求的富裕家庭便会通过设法隐瞒收入、居住状况等信息的手段，争取成为制度供给对象。由于政府是处于信息劣势的一方，难免让某些富裕家庭蒙混过关，本应受到制度保障的那部分人没有被排除在外，严重违背了制度设计初衷。
3 制度设计缺陷及运行不当造成公共性流失。(1)制度设计中的缺陷。住房保障制度的有序健康发展有赖于制度从制定到执行、监督整个动态过程的良好实施，良好的住房保障制度以精确和全面的制度设计为前提。现在的包括经济适用房、廉租房在类的住房保障制度在公平性和有效性等方面存在明显的制度设计缺陷。住房保障覆盖面窄，流动性差，存在退出障碍，同时，商品房、经济适用房和廉租房之间还存在着明显的断层，如何解决“夹心层”人群的住房问题将是制度设计的重点。(2)制度运行中的公共性流失。其次，住房保障制度的实施过程中存在缺位越位、监管不力等体制缺陷，出现了腐败寻租等现象。随着房价不断攀升，住房的福利十分巨大，因此更应该加以强有力的监督，不让保障性住房成为有权势的人谋取暴利的场所。
四、住房保障公共性流失的治理策略
1 落实政府责任。政府作为住房保障制度的责任主体，理应首先承担起治理公共性流失的责任。结合前文的原因论述，笔者具体提出了以下几项治理策略：(1)完善法律法规。经济适用房、廉租屋、住房公积金等住房保障制度之所以没有达到预期的目的，不能真正解决为中低层群众的住房问题，反而成为部分特权阶层牟利的工具，很大一部分原因在于相关法律法规尚不明了，对保障性住房的受益人群的界定核实、进入退出等等各方面缺少明确的规定，对违法惩处行为也缺少法制化的依据。因此，中央应从完善法律法规着手，明确各级政府各个部门的职责和任务，依法保障人民的住房保障受益权，真正实现“居者有其屋”的目标。(2)加大资金投入，提高政府举办积极性。
中央及地方财政资金是住房保障建设的重要资金来源，如今政府对制度建设的投入较少，制度运行缺乏资金来源，为此，中央应加大财政资金投入，也鼓励地方政府增加住房保障性财政资金，提高发展住房保障的积极性，摈弃片面的政绩观，从增加经济适用房、廉租房房建设面积，扩大住房保障受益人群等各方面努力，逐步完善住房保障制度，使制度的公共性更完整地得以体现。
2 提高违规成本，防范道德风险。针对住房保障制度运行过程中出现的系列道德风险问题，可以从提高违规成本，加强制度监管的方式出发。一旦违规成本和风险增大时，人们会在违法与守纪之间权衡，而做出对自己更有利的选择。因此在完善住房保障相关法律法规的基础上，加大对违法违规人员的惩处力度，提高系列恶性行为的违规成本是降低住房保障道德风险的可行选择。
3 完善制度设计，加强制度监管。目前的住房保障的各方面存在着明显的制度设计弊端，如果不加以完善将会阻碍制度的进一步发展，因此，应从各方面完善制度设计，为制度的健康运行提供合理的依据。如合理界定产权，进一步规定廉租房受益者的进入和退出机制，为中下阶层民众设计提供更多更合理的住房保障产品等。同时，住房保障运行中的制度监管任务也不能放松。中央及地方各级政府、各相关部门应各司其职、紧密配合，加强制度的监管力度，同时鼓励社会舆论和群众参与监督，给住房保障制度创造公平公开的运行环境。
一、公共性及住房保障制度公共性的内涵
公共性是公共政策的基本属性，是指公共政策主体尤其是政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会公共利益及推动公共生活的过程中所体现出来的一种属性。
住房保障是国家社会政策的一项重要内容，是政府通过财政转移支付的形式，向低收入者提供财政补贴或实物援助，以解决社会成员的基本居住问题、改善其居住质量的一种制度安排，是我国社会保障体系的重要组成部分。目前我国的住房保障制度包括住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度三大支柱，即通过住房公积金购买商品房解决稳定收入者的住房需求；通过经济适用住房解决中低收入者的住房需求；通过廉租住房解决无购买能力的低收入者的住房需求。作为社会保障制度的一项重要组成部分，住房保障制度也有它鲜明的公共性特征。
具体来说，住房保障制度的公共性特征主要表现在：
1 责任主体的公共性。住房保障制度的责任主体是国家和政府，是以政府为实施主体，各方参与的一项保障型制度。政府成为住房保障制度主体的原因是多方面的，首先，从住房的属性来看，它是一种特殊的商品，兼具私人物品和准公共物品性质的双重属性，因此，政府理应参与住房保障建设，承担起使“人人享有适当的住房”的保障性责任；其次，由于社会贫富差距的客观存在，尤其是自1994年住房市场化改革以来，处于中低收入阶层的人民的支付能力限制了住房愿望的实现，政府承担起住房保障责任是为民服务的具体表现；而且，由政府主导住房保障建设，在全社会范围内配置资源，发挥了规模经济优势，降低了制度的执行成本，使规模效益最大化。
2 保障对象的公共性。住房保障制度的保障对象是全体人民，主要针对处于弱势地位的中低收入阶层，旨在使他们具有基本的居住条件。人民是社会的主体，是具有公共性的社会群体，从保障对象来看，也具有公共性的特征。
3 制度实施目标的公共性。住房保障制度的基本目标是使人人“住有所居”，即主要保障中低收入者的住房问题，通过对社会资源进行再分配，为中低收入阶层在住房问题中谋取福利，体现了公平、公正和公共性的特征。因此，从其实施目标来看，具有明显的公共性。
4 制度实施过程的公共性。住房保障制度是政府运用合法权利，对住房领域进行的调节干预，其整个实施过程也体现出鲜明的公共性。
二、住房保障中的公共性流失
1 责任主体的公共性流失。作为住房保障制度的责任主体，国家和政府在住房保障制度建设中扮演着重要的角色。然而，政府在履行其职责时，难免存在公共性流失，其具体表现在：(1)政府不够重视，资金来源不足。自住房保障制度实施以来，其责任主体的公共性流失问题一直存在，表现在地方政府不积极，保障性住房建设不力，供给不足，大量目标群体的住房问题得不到有效解决等方面。造成这种局面的根源问题是商品房价格太高，进而了形成地价房价对飙的局面，地方政府在巨大利益诱惑的诱惑下，缺少发展住房保障制度的积极性。(2)相关法律法规不健全。依据国外经验，各国政府一般都制定了较为完善的住宅法，从法律制度层面保障低收入群体的住房基本需要，而我国目前还缺乏相关约束性的相关法律。由于目前对廉租房的立法尚不健全，不少人利用制度缺陷，试图牟取个人私利，使本应受保障群体的住房问题仍得不到有效解决。而且，目前许多地方政府还没有制定与制度配套的、适应本地区经济情况、居住状况和财政能力的廉租房具体实施方案，住房保障的各项法律法规亟待完善。
2 保障对象的公共性流失。(1)“夹心层”的困难。住房保障的对象主要针对中低收入阶层，目前我国对处于夹心层民众的保障力度不够，保障的覆盖面较小。虽然目前我国廉租房的保障对象已经扩大到城市低收入住房困难家庭，但是这种保障范围从目前我国居民的居住状况来看仍然过于狭窄。目前，我国各地初步形成了以商品住房供应为主体、对低收入住房困难家庭实行住房保障的城镇住房供应体系。特别是各地正不断健全廉租住房制度，同时规范经济适用住房的建设管理，使低收入家庭的住房条件得到明显改善。然而，对于中等偏低收入家庭、新就业职工和打工者等群体来说，他们既不能享受廉租住房、经济适用住房，又无力购买商品住房，形成了两头不靠的“夹心层”。这部分人口收入偏低或较低，与最低收入家庭和其他低收入家庭一起，约占城镇住房需求人数的三分之一，是当前住房问题的主要矛盾之一。如果不对重视这部分人的住房问题，将会给地区社会经济的发展带来不利影响。(2)保障对象的“道德风险”问题。住房保障制度的保障对象是特定人群，通过对中低收入阶层的住房优惠补助，解决困难人群的住房问题。其中不乏利用制度设计缺陷和信息优势以试图牟利的投机者，道德风险极易产生，目前各地经济适用房市场多次发生申请人虚报隐瞒家庭收入、对相关管理人员寻租以获得购房资格的恶性事件，反响恶劣，造成了住房保障的公共性流失。
3 运行过程的公共性流失。住房保障制度在运行过程中也存在着一定程度的公共性流失，主要表现在相关部门监督不力，违规操作时有发生等方面。在住房保障制度的实施过程中，由于相关部门监督不力，违反住房保障制度规定的事件不时被媒体曝光，例如轰动全国的五连号事件曾经引起巨大的负面影响。目前大部分城市的政府部门还没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构，有关职责都是由开发商承担。由于开发商实际掌握开发的户型和面积、房号的发放等“实权”，采取虚报成本、加高楼层、增加商品房比例、炒号、利用物业公司进行利润补充等等一些隐秘而繁杂的花样，政府的监督管理难以企及。在住房保障制度运行中的各个阶段，都可能造成公共性的流失。
三、住房保障公共性流失原因
1 责任主体公共性流失原因。政府作为住房保障的责任主体，造成支付公共性流失的原因可以概括为政府的自利化、人治化和低效化三个特征。(1)政府行为自利化。政府是公共利益的代表，但它也具有自利性的一面。近年来土地价格大幅度攀高，地方政府在出让土地方面获得的收益增长快、金额巨大，在住房保障领域，地方政府出于GDP、政绩观等方面的考虑，大力发展商品房市场，缺乏建设保障性住房的动力。2009年保障性住房的建设没有达到年初设定的580万套目标，投 入资金较少，保障性住房建设还不充分。(2)政府行为人治化
政府在制定实施住房保障制度过程中有人治化痕迹，制度的运行缺少法律规范，相关法律法规亟待出台落实。目前我国关于住房保障制度的指导性文件基本都是国务院发布的通知和意见，各部位出台的管理办法和条例及各地方政府制定的适用于本地的法规条例等，这些文件尚属于行政、地方性法规的层次，缺乏合法性和法律效力，使住房保障制度的实施效果大打折扣。(3)政府低效化。政府工作机构的低效率也是造成公共性流失的原因之一。公共选择理论认为，导致政府低效率的原因在于缺乏竞争性压力、没有降低成本的激励机制和缺乏监督机制。由于政府的低效率常态，使住房保障制度实施不力，更加健全完善的保障制度呼唤建立更加高效率的政府。
2 信息不对称引致“道德风险”。信息不对称问题广泛存在于住房保障领域中，给制度带来严重的不良影响。为取得购买住房保障资格，不符合保障要求的富裕家庭便会通过设法隐瞒收入、居住状况等信息的手段，争取成为制度供给对象。由于政府是处于信息劣势的一方，难免让某些富裕家庭蒙混过关，本应受到制度保障的那部分人没有被排除在外，严重违背了制度设计初衷。
3 制度设计缺陷及运行不当造成公共性流失。(1)制度设计中的缺陷。住房保障制度的有序健康发展有赖于制度从制定到执行、监督整个动态过程的良好实施，良好的住房保障制度以精确和全面的制度设计为前提。现在的包括经济适用房、廉租房在类的住房保障制度在公平性和有效性等方面存在明显的制度设计缺陷。住房保障覆盖面窄，流动性差，存在退出障碍，同时，商品房、经济适用房和廉租房之间还存在着明显的断层，如何解决“夹心层”人群的住房问题将是制度设计的重点。(2)制度运行中的公共性流失。其次，住房保障制度的实施过程中存在缺位越位、监管不力等体制缺陷，出现了腐败寻租等现象。随着房价不断攀升，住房的福利十分巨大，因此更应该加以强有力的监督，不让保障性住房成为有权势的人谋取暴利的场所。
四、住房保障公共性流失的治理策略
1 落实政府责任。政府作为住房保障制度的责任主体，理应首先承担起治理公共性流失的责任。结合前文的原因论述，笔者具体提出了以下几项治理策略：(1)完善法律法规。经济适用房、廉租屋、住房公积金等住房保障制度之所以没有达到预期的目的，不能真正解决为中低层群众的住房问题，反而成为部分特权阶层牟利的工具，很大一部分原因在于相关法律法规尚不明了，对保障性住房的受益人群的界定核实、进入退出等等各方面缺少明确的规定，对违法惩处行为也缺少法制化的依据。因此，中央应从完善法律法规着手，明确各级政府各个部门的职责和任务，依法保障人民的住房保障受益权，真正实现“居者有其屋”的目标。(2)加大资金投入，提高政府举办积极性。
中央及地方财政资金是住房保障建设的重要资金来源，如今政府对制度建设的投入较少，制度运行缺乏资金来源，为此，中央应加大财政资金投入，也鼓励地方政府增加住房保障性财政资金，提高发展住房保障的积极性，摈弃片面的政绩观，从增加经济适用房、廉租房房建设面积，扩大住房保障受益人群等各方面努力，逐步完善住房保障制度，使制度的公共性更完整地得以体现。
2 提高违规成本，防范道德风险。针对住房保障制度运行过程中出现的系列道德风险问题，可以从提高违规成本，加强制度监管的方式出发。一旦违规成本和风险增大时，人们会在违法与守纪之间权衡，而做出对自己更有利的选择。因此在完善住房保障相关法律法规的基础上，加大对违法违规人员的惩处力度，提高系列恶性行为的违规成本是降低住房保障道德风险的可行选择。
3 完善制度设计，加强制度监管。目前的住房保障的各方面存在着明显的制度设计弊端，如果不加以完善将会阻碍制度的进一步发展，因此，应从各方面完善制度设计，为制度的健康运行提供合理的依据。如合理界定产权，进一步规定廉租房受益者的进入和退出机制，为中下阶层民众设计提供更多更合理的住房保障产品等。同时，住房保障运行中的制度监管任务也不能放松。中央及地方各级政府、各相关部门应各司其职、紧密配合，加强制度的监管力度，同时鼓励社会舆论和群众参与监督，给住房保障制度创造公平公开的运行环境。