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摘 要：本文针对“三无”船舶屡禁不止，久治不愈的问题，从船舶登記滞后、规范制度域外、船舶报废环节三个方面揭示并分析了“三无”船舶的来源，并从源头出发提出了治理对策。
关键词：“三无”船舶;来源分析;治理
中图分类号：U692 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）07-0053-03
“三无”船舶系指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。针对其的治理要追溯到上世纪90年代初，当时在沿海一些地区，不法分子利用“三无”船舶进行走私等违法犯罪活动，严重危害了海上治安，妨碍了生产、运输的正常进行。对此，党和政府高度重视，为打击违法犯罪活动、维护海上正常秩序、保护人民群众生命财产安全，1994年，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署联合草拟了《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》，并由国务院以国函〔1994〕111号文批复印发执行，从此拉开了治理“三无”船舶的序幕。
二十七年来，依据国务院批复的通告和有关法规规章，农业渔政渔监、交通海事（港监）、公安（边防海警）、海关（缉私）以及有关地方政府根据各地“三无”船舶的反复情况，研判其危害程度，不失时机地开展了各项整治活动，有效地维护了水上生产、运输和安全秩序。特别是2020年江苏的“三无”船舶治理行动，力度之大前所未有，仅江苏沿长江各市在长江水域就清理拆解“三无”船舶达2200多艘，成效显著。由此，令人值得思考的是，治理“三无”船舶已有二十多年，但“三无”船舶仍然分散于各江河湖海，似乎看不到治理的终点。究其原因，过去的治理始终是针对现存的“三无”船舶进行整治，治标不治本。因此，要解决“三无”船舶泛滥的问题，必须从“三无”船舶产生的源头进行治理。
1 “三无船舶”的来源分析
要对“三无”船舶进行有效整治，首先要找到源头。对于“三无”船舶的来源，笔者认为，主要有如下三个方面。
第一，来源于船舶登记的滞后。船舶建造是船舶产生的最终来源，但在现有的船舶登记制度下，船舶登记是滞后于船舶完工的，因此从船舶完工到船舶登记这段时间便成为了监管上的空白期，为“三无”船舶的形成提供了空间。船舶建造的过程是特定的船厂与特定的船舶所有人之间履行建造合同的民事关系，船舶完工验收交接，实际上是无监管转移。由于船舶登记与船舶检验没有在制度上形成关联，船舶检验机构完成检验后不会对船舶后续是否登记进行关注，甚至船舶尚未完成检验就擅自出厂，也无相关机制要求船舶检验机构将此类情况通知船舶登记机关。因此，船舶登记机关对于船舶是否完工、何时完工缺乏全面的把控。虽然海事主管部门可以通过现有的船舶建造重要日期确认制度掌握到一部分船舶的完工状态，但此制度的目的还是出于对船舶检验机构的监督管理，而非对船舶登记制度的完善。因此在船舶完工后，船舶所有人往往有几种行为选择，一是大多数守法的船舶所有人，根据其船舶的使用用途到有关船舶登记机关登记，确认船籍港，确认船名船号，取得国籍证书和所有权证书;二是有的船舶所有人出船厂就直接投入使用，缓办或不办登记;三是直接转卖船舶，而购买人直接投入使用。这些选择，便是船舶登记制度留下的相对于船舶完工的滞后空间被人为利用的结果，从而在船舶建造环节产生“三无”船舶。
第二，来源于规范制度域外。首先，由于我国目前没有覆盖全社会船舶的技术规范和船舶登记制度，船舶检验和船舶登记的规范制度主要出自交通运输和农业渔业这两大行业。而这两大行业的规范与制度均有域外安排。比如，依据《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》，对船长小于5米的船舶，不需要登记也不需要检验;又比如，依据《中华人民共和国渔业船舶登记办法》，对船长小于12米的渔业船舶的登记不作统一规定，由各地自行实施。因此，相关主管部门对这类小型船舶在哪里产生、由谁运营使用、技术状况如何都没有掌握，使得这类船舶全生命周期都处于“零监管”的状态，成为了滋生“三无”船舶最大的土壤。近年来，一些省份意识到了这类船舶缺乏监管所带来的问题，制定了一些地方性法规来规范这类船舶的登记和检验，但其内容大都参考5米以上船舶的登记和检验方式，在实际操作过程中与这类船舶的实际难以匹配，难以达到良好的效果。其次，各类船舶的监管力量分散于各个行业，海事登记机关、渔业船舶登记机关、体育运动船舶登记机关三者尚未建立起信息共享的制度，也没有信息共享的平台，如船舶用途改变而不进行重新登记，则难以监管，也会产生“三无”船舶。
第三，来源于船舶报废环节。由于船舶种类复杂，大小悬殊，很难形成统一的报废处置制度。到目前为止，我国尚未形成统一的船舶报废法规。各类船舶的报废制度分散于各单位、各系统、各行业。而这些报废制度，对于船舶报废的具体实施又没有做出详细的规定，使得船舶报废制度的可操作性较弱。比如，运输船舶的报废，由交通运输部颁布的《老旧运输船舶管理规定》和《关于实施运输船舶强制报废制度的意见》作出要求。但上述规定和意见，仅仅就各类运输船舶强制报废的船龄作出了规定，要求对于达到强制报废船龄的船舶，海事管理机构不得办理船舶登记手续，船舶检验机构不得核发船检证书，交通运输部门不予核发船舶营运证件，在船舶到达报废年限后，相关部门对船舶证书、证件等进行收回和注销。但这些操作仅仅是船舶报废形式要件的满足，实际上船舶仍然客观存在。对于船舶后续的报废工作由谁主管，由谁实施，如何实施等问题缺乏程序性和实体性的规定。此外，船舶报废的标准也存在不够全面的问题。在上述规定和意见中，对于工程船、港内作业船等没有做出报废的规定，这类船舶由船舶所有人或经营人根据使用情况自行确定报废。而政府有关部门的公务船，则由各系统自行规定报废处置方法。综上所述，如果船舶达到报废年限后没有直接进行拆解处置，就有可能非法交易变卖，易地易主使用，从而产生“三无”船舶。 2 “三无船舶”治理对策
從上述“三无”船舶的来源分析可以看出，“三无”船舶已经不能用传统的方式反复治理，应该探新路、防反复、治根本，从遏制源头的角度杜绝“三无”船舶的产生。对此，笔者提出如下对策建议。
第一，明确船舶出厂监管责任。将船舶出厂纳入监管范围之中，填补船舶登记滞后所带来的漏洞，是杜绝在船舶出厂环节产生“三无”船舶的关键。首先要明确各船舶登记机关在船舶出厂环节中的监管责任，改变现有船舶登记制度中“依申请”的登记方式，将船舶登记关口前移，与船舶检验环节无缝衔接。可以结合并利用现有的船舶建造重要日期确认制度，在其基础上扩大到所有船舶，在船舶完工确认时立即介入对船舶的监管，达到船舶完工即登记的目的。其次，建立船舶检验机构与船舶登记机关共享船舶建造信息的渠道，加强船舶检验机构与船舶登记机关的联动，提高对船舶建造过程的监控能力和信息收集能力，使船舶登记机关有效掌握所有船舶的建造完工情况，对船舶尚未完成检验便脱离船舶检验机构的管控这一情况做到有效监管。
第二，健全船舶登记和检验制度。针对来源于规范制度域外的“三无”船舶，应健全现有的船舶登记和检验制度，聚焦于现有的“零监管”小型船舶。首先，建议中央出台统一的小型船舶登记和检验规则，将这类船舶纳入管理范围。即使由各地根据地方具体情况出台管理办法，中央也应要有具体的指导意见，避免地方在相关规则的制定中缺乏明确的方向和目标。其次，针对不同类型、不同大小的船舶，要实行分类管理。所有的船舶均按照相同的方式登记和检验，势必出现监管力量不足的情况，难以达到监管目的。对于小型船舶，要制定专门的登记和检验办法，优化流程，降低登记和检验的门槛。最后，要着力打通各船舶登记机关之间的信息壁垒，建立统一的船舶管理信息平台，实现覆盖全社会船舶的统一管理。
第三，完善船舶报废处置制度。不断完善现有的船舶报废处置制度，是遏制船舶报废环节产生“三无”船舶的关键。首先，应优化现有的船舶报废标准。在船龄以外，还应统筹考虑船舶的技术状况、营运环境等其他条件，降低船舶所有人对强制报废制度的抵触心理。其次，应调整船舶强制报废的适用范围，将各类工程船、港内作业船、公务船等纳入强制报废管理体系。最后，应建立具有可操作性的船舶报废程序，进一步明确船舶报废的主管部门与执行部门。特别是在有关部门收回和注销船舶证书、证件后，对船舶后续如何进行拆解工作要有明确的规定，形成建造、营运、买卖、注销、拆解等环节前后贯通的船舶全生命周期链式管理模式。
3 结语
对于“三无”船舶的整治各部门已经持续了二十多年，耗费了巨大的人力和财力。无论“三无”船舶来源于船舶登记的滞后、规范制度的域外还是船舶的报废环节，归根结底，“三无”船舶的产生还是在于制度的空白和监管的缺失。因此，不断完善各项船舶管理制度，提高船舶治理能力，是有效遏制“三无”船舶产生的根本，也是实现水上交通高质量发展的重要基石。
参考文献：
[1]费中强. 对整治取缔“三无”船舶的再思考[J]. 中国海事， 2018， （4）：25-27.
[2]熊腾. 三无船舶治理对策研究[D]. 广东：汕头大学，2018.
[3]逯坤秀. 珠江口“三无”船舶治理研究[D]. 广东：暨南大学，2018.
[4]刘洋， 翟姝影， 曹晶. 涉渔“三无”船舶危害及依法治理对策[J]. 沈阳农业大学学报（社会科学版）， 2018， 第20卷（3）：292-297.
关键词：“三无”船舶;来源分析;治理
中图分类号：U692 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）07-0053-03
“三无”船舶系指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。针对其的治理要追溯到上世纪90年代初，当时在沿海一些地区，不法分子利用“三无”船舶进行走私等违法犯罪活动，严重危害了海上治安，妨碍了生产、运输的正常进行。对此，党和政府高度重视，为打击违法犯罪活动、维护海上正常秩序、保护人民群众生命财产安全，1994年，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署联合草拟了《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》，并由国务院以国函〔1994〕111号文批复印发执行，从此拉开了治理“三无”船舶的序幕。
二十七年来，依据国务院批复的通告和有关法规规章，农业渔政渔监、交通海事（港监）、公安（边防海警）、海关（缉私）以及有关地方政府根据各地“三无”船舶的反复情况，研判其危害程度，不失时机地开展了各项整治活动，有效地维护了水上生产、运输和安全秩序。特别是2020年江苏的“三无”船舶治理行动，力度之大前所未有，仅江苏沿长江各市在长江水域就清理拆解“三无”船舶达2200多艘，成效显著。由此，令人值得思考的是，治理“三无”船舶已有二十多年，但“三无”船舶仍然分散于各江河湖海，似乎看不到治理的终点。究其原因，过去的治理始终是针对现存的“三无”船舶进行整治，治标不治本。因此，要解决“三无”船舶泛滥的问题，必须从“三无”船舶产生的源头进行治理。
1 “三无船舶”的来源分析
要对“三无”船舶进行有效整治，首先要找到源头。对于“三无”船舶的来源，笔者认为，主要有如下三个方面。
第一，来源于船舶登记的滞后。船舶建造是船舶产生的最终来源，但在现有的船舶登记制度下，船舶登记是滞后于船舶完工的，因此从船舶完工到船舶登记这段时间便成为了监管上的空白期，为“三无”船舶的形成提供了空间。船舶建造的过程是特定的船厂与特定的船舶所有人之间履行建造合同的民事关系，船舶完工验收交接，实际上是无监管转移。由于船舶登记与船舶检验没有在制度上形成关联，船舶检验机构完成检验后不会对船舶后续是否登记进行关注，甚至船舶尚未完成检验就擅自出厂，也无相关机制要求船舶检验机构将此类情况通知船舶登记机关。因此，船舶登记机关对于船舶是否完工、何时完工缺乏全面的把控。虽然海事主管部门可以通过现有的船舶建造重要日期确认制度掌握到一部分船舶的完工状态，但此制度的目的还是出于对船舶检验机构的监督管理，而非对船舶登记制度的完善。因此在船舶完工后，船舶所有人往往有几种行为选择，一是大多数守法的船舶所有人，根据其船舶的使用用途到有关船舶登记机关登记，确认船籍港，确认船名船号，取得国籍证书和所有权证书;二是有的船舶所有人出船厂就直接投入使用，缓办或不办登记;三是直接转卖船舶，而购买人直接投入使用。这些选择，便是船舶登记制度留下的相对于船舶完工的滞后空间被人为利用的结果，从而在船舶建造环节产生“三无”船舶。
第二，来源于规范制度域外。首先，由于我国目前没有覆盖全社会船舶的技术规范和船舶登记制度，船舶检验和船舶登记的规范制度主要出自交通运输和农业渔业这两大行业。而这两大行业的规范与制度均有域外安排。比如，依据《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》，对船长小于5米的船舶，不需要登记也不需要检验;又比如，依据《中华人民共和国渔业船舶登记办法》，对船长小于12米的渔业船舶的登记不作统一规定，由各地自行实施。因此，相关主管部门对这类小型船舶在哪里产生、由谁运营使用、技术状况如何都没有掌握，使得这类船舶全生命周期都处于“零监管”的状态，成为了滋生“三无”船舶最大的土壤。近年来，一些省份意识到了这类船舶缺乏监管所带来的问题，制定了一些地方性法规来规范这类船舶的登记和检验，但其内容大都参考5米以上船舶的登记和检验方式，在实际操作过程中与这类船舶的实际难以匹配，难以达到良好的效果。其次，各类船舶的监管力量分散于各个行业，海事登记机关、渔业船舶登记机关、体育运动船舶登记机关三者尚未建立起信息共享的制度，也没有信息共享的平台，如船舶用途改变而不进行重新登记，则难以监管，也会产生“三无”船舶。
第三，来源于船舶报废环节。由于船舶种类复杂，大小悬殊，很难形成统一的报废处置制度。到目前为止，我国尚未形成统一的船舶报废法规。各类船舶的报废制度分散于各单位、各系统、各行业。而这些报废制度，对于船舶报废的具体实施又没有做出详细的规定，使得船舶报废制度的可操作性较弱。比如，运输船舶的报废，由交通运输部颁布的《老旧运输船舶管理规定》和《关于实施运输船舶强制报废制度的意见》作出要求。但上述规定和意见，仅仅就各类运输船舶强制报废的船龄作出了规定，要求对于达到强制报废船龄的船舶，海事管理机构不得办理船舶登记手续，船舶检验机构不得核发船检证书，交通运输部门不予核发船舶营运证件，在船舶到达报废年限后，相关部门对船舶证书、证件等进行收回和注销。但这些操作仅仅是船舶报废形式要件的满足，实际上船舶仍然客观存在。对于船舶后续的报废工作由谁主管，由谁实施，如何实施等问题缺乏程序性和实体性的规定。此外，船舶报废的标准也存在不够全面的问题。在上述规定和意见中，对于工程船、港内作业船等没有做出报废的规定，这类船舶由船舶所有人或经营人根据使用情况自行确定报废。而政府有关部门的公务船，则由各系统自行规定报废处置方法。综上所述，如果船舶达到报废年限后没有直接进行拆解处置，就有可能非法交易变卖，易地易主使用，从而产生“三无”船舶。 2 “三无船舶”治理对策
從上述“三无”船舶的来源分析可以看出，“三无”船舶已经不能用传统的方式反复治理，应该探新路、防反复、治根本，从遏制源头的角度杜绝“三无”船舶的产生。对此，笔者提出如下对策建议。
第一，明确船舶出厂监管责任。将船舶出厂纳入监管范围之中，填补船舶登记滞后所带来的漏洞，是杜绝在船舶出厂环节产生“三无”船舶的关键。首先要明确各船舶登记机关在船舶出厂环节中的监管责任，改变现有船舶登记制度中“依申请”的登记方式，将船舶登记关口前移，与船舶检验环节无缝衔接。可以结合并利用现有的船舶建造重要日期确认制度，在其基础上扩大到所有船舶，在船舶完工确认时立即介入对船舶的监管，达到船舶完工即登记的目的。其次，建立船舶检验机构与船舶登记机关共享船舶建造信息的渠道，加强船舶检验机构与船舶登记机关的联动，提高对船舶建造过程的监控能力和信息收集能力，使船舶登记机关有效掌握所有船舶的建造完工情况，对船舶尚未完成检验便脱离船舶检验机构的管控这一情况做到有效监管。
第二，健全船舶登记和检验制度。针对来源于规范制度域外的“三无”船舶，应健全现有的船舶登记和检验制度，聚焦于现有的“零监管”小型船舶。首先，建议中央出台统一的小型船舶登记和检验规则，将这类船舶纳入管理范围。即使由各地根据地方具体情况出台管理办法，中央也应要有具体的指导意见，避免地方在相关规则的制定中缺乏明确的方向和目标。其次，针对不同类型、不同大小的船舶，要实行分类管理。所有的船舶均按照相同的方式登记和检验，势必出现监管力量不足的情况，难以达到监管目的。对于小型船舶，要制定专门的登记和检验办法，优化流程，降低登记和检验的门槛。最后，要着力打通各船舶登记机关之间的信息壁垒，建立统一的船舶管理信息平台，实现覆盖全社会船舶的统一管理。
第三，完善船舶报废处置制度。不断完善现有的船舶报废处置制度，是遏制船舶报废环节产生“三无”船舶的关键。首先，应优化现有的船舶报废标准。在船龄以外，还应统筹考虑船舶的技术状况、营运环境等其他条件，降低船舶所有人对强制报废制度的抵触心理。其次，应调整船舶强制报废的适用范围，将各类工程船、港内作业船、公务船等纳入强制报废管理体系。最后，应建立具有可操作性的船舶报废程序，进一步明确船舶报废的主管部门与执行部门。特别是在有关部门收回和注销船舶证书、证件后，对船舶后续如何进行拆解工作要有明确的规定，形成建造、营运、买卖、注销、拆解等环节前后贯通的船舶全生命周期链式管理模式。
3 结语
对于“三无”船舶的整治各部门已经持续了二十多年，耗费了巨大的人力和财力。无论“三无”船舶来源于船舶登记的滞后、规范制度的域外还是船舶的报废环节，归根结底，“三无”船舶的产生还是在于制度的空白和监管的缺失。因此，不断完善各项船舶管理制度，提高船舶治理能力，是有效遏制“三无”船舶产生的根本，也是实现水上交通高质量发展的重要基石。
参考文献：
[1]费中强. 对整治取缔“三无”船舶的再思考[J]. 中国海事， 2018， （4）：25-27.
[2]熊腾. 三无船舶治理对策研究[D]. 广东：汕头大学，2018.
[3]逯坤秀. 珠江口“三无”船舶治理研究[D]. 广东：暨南大学，2018.
[4]刘洋， 翟姝影， 曹晶. 涉渔“三无”船舶危害及依法治理对策[J]. 沈阳农业大学学报（社会科学版）， 2018， 第20卷（3）：292-297.