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内部控制的定义，最早是由美国审计准则委员会提出，“单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法”。
我国为深入推进行政事业单位加强内部控制体系建设，2012年11月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。2015年12月，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。2016年7月，财政部发布《财政部关于開展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。2017年1月，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求各行政事业单位积极开展内部控制自我评价，编制内部控制报告，单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。
广西壮族自治区党委2016年第一轮集中对42所自治区管理高等院校进行巡视，到2019年，第二轮巡视基本结束，发现仍然存在的突出问题有：内控缺失、大额度资金动用未经集体讨论、没有认真执行收支两条线规定、滥发津贴补贴、设立“小金库”、财务收支监管不到位、资金资产管理存在严重廉洁风险等。从中央纪委监察部网站公布的数据看，仅2015年就有34所高校的53名工作人员被通报。2014年1月开始，山东大学、重庆大学、吉林大学、大连理工大学、中南大学、中国海洋大学等各级高校认真落实财政部内控规范的要求，将内控体系建设作为学校工作的重要内容，纷纷开展内控体系建设并使其在学校得到有效运行，实现学校内部管理与运行的制度化、规范化、精细化和程序化。作为成立和发展时间都不长的国内独立学院，内部控制建设往往处于起步阶段。因此，无论是在贯彻落实国家层面有关政策文件精神方面，还是与公办高校相比，独立学院内控建设工作的开展都相对滞后;尚未形成一套职责权限相互制约，运作有度的内控体系，内控意识、监督机制、内控信息化急待加强。
一、单位层面内部控制建设
首先，独立学院要成立内控建设负责部门或牵头部门，统一部署和实施学校内控建设工作，具体负责组织协调全校的相关工作，行使三个主要职责。一是组织梳理学校各类经济活动的业务流程，明确业务环节;二是系统分析经济活动风险和控制环境风险，确定风险点，做出风险应对策略;三是参照相关政策文件，结合自身实际情况，建立独立学院的内部控制制度，并督促相关人员认真执行。
在独立学院的内控建设中，首先要明确的是整个内控体系建设不是某个行政管理部门或财务部门能独立完成的，需要学院领导决策层、中层管理者和全体员工合力完成，整合单位内部所有资源，从组织架构到业务流程进行梳理完善。单位负责人是学校内部控制的第一责任人，校办公会等领导决策机构应统筹、组织和协调内部控制工作，对内控体系建设方案作出整体规划和顶层设计，明确财务、采购、基建、人事、科研、纪检监察和审计等部门在内控建设中的职责与权限，将学院内部控制建设纳入年度目标考核体系。此外，独立学院内部控制体系框架设计还应覆盖到领导决策层本身。
建立权力运行制衡机制，对管理层级和相关岗位进行分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限。建立领导权力清单、部门责任清单和岗位责任清单，明确“三重一大”事项的集体议事决策程序。对重点领域的关键岗位建立人员交流和定期轮岗制度，对重大行政决策事项，实施公众参与、专家论证、风险评估和集体讨论决定程序。
充分调动学校各单位各部门及广大教职工的工作积极性，形成学校内控制度建设的合力，确立内部控制建设工作的奋斗方向、工作目标与工作任务，将内部控制文化融入校园文化体系建设，加强内部控制文化的宣传培训与落地评价，开展内部控制专题培训，增强学校领导干部和广大教职员工自觉增强内部控制意识和主动监督内部控制执行意识，为内部控制体系构建提供强大动力，同时，还要将内控制度建设与学校日常管理工作相结合，营造“人人助内控，内控惠人人”的良好内控环境。
二、业务层面内控建设
独立学院内部控制制度贯穿于独立学院各项业务的执行过程之中，能有效规范管理行为，提高管理效率，制度的建立必须覆盖学校所有经济业务。建立预算业务管理制度，涵盖预算编制与审核、预算执行与调整、决算管理;建立收支业务管理制度，涵盖收入管理、票据管理、支出管理、经费审批权限管理;建立采购业务管理制度，涵盖采购申请与审核、招投标管理、采购组织形式确定、采购方式确定、采购验收环节;建立资产管理制度，涵盖货币资金管理、固定资产管理、无形资产管理、对外投资管理;建立建设项目管理制度，涵盖项目立项、概预算、项目采购管理、项目施工、变更与资金支付、项目验收结算;建立合同业务管理制度，涵盖合同拟订与审批、合同履行与监督、合同档案与纠纷管理。
以推进学校治理体系和治理能力为目标，通过检查学校内部控制体系的建立与执行情况，检查内部控制关键岗位及人员的设置情况，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，针对发现的问题及时提出建议，逐步改进和完善学校内部控制体系。
要对学校内部控制进行风险把控，就要先确定其风险点。所谓风险点，就是在学校管理的各个环节可能会出现问题的地方。例如学校相关预算项目在执行过程中，预算金额的执行和调整是否按规定程序履行报批手续，预算的编制是否合理，是否存在不完整的问题，是否存在无预算或超预算支出，导致预算执行出现较大偏差的情况等等。只有全面梳理学校当前内部管理现状，围绕各类重要经济活动，认真查找内部控制薄弱环节，确立学校层面及业务层面可能存在的风险点，才能明确当前及今后一段时期学校内部控制建设的主要方向、重点内容和重要工作。只有确立了学校内部控制的各个风险点，才能有针对性的对可能出现的问题进行改善和解决。 以实验实训室建设业务为例，教学部门根据需求提出立项申请，教务部门组织专家进行可行性论证，财务部门根据年度预算进行审核，再由学校领导结合两个部门的意见审定批复，实现申请与决策分离，杜绝无计划、无预算建设。一旦同意立项，由基建部门和采购部门分别落实环境建设和设备采购部分，即决策与执行分离。当金额达到规定标准需经审计部门审计，超过限额应走招投标程序，即执行与监督分离，防止采购方式不合规，出现舞弊风险。招标公告要在公开的媒体上发布，从源头上做到有效监管。开评标过程非常重要，纪检部门参与监督，保证招标工作的公开、公平、公正。当进入合同签订阶段，就要对合同审批流程的规范性、合同文本的合法性进行风险控制。建设完成验收工作需供应商、使用部门、采购、财务、审计相关人员到场共同完成，即职能不相同人员相互牵制。最后付款也应按合同约定，以及经费支出审批流程进行。最终将所有建设和采购相关的文件、合同归档收集、整理及保管，以确保全过程的可追溯性。
有效的独立学院内部控制还应包括信息沟通，信息沟通分为信息传递和信息系统两个部分，能够及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，缺少了信息沟通，内部控制其他要素就可能无法保持紧密联系。应当尽可能减少人工操作，将人工管理、人工控制升级为计算机、网络管理和控制。因此要建立内部控制管理信息系统，功能覆盖主要业务的所有流程，所覆盖的业务流程内部控制的不相容岗位与职责，在系统中分别设立独立的账户名称和密码，明确的操作权限等级。
三、建立内部控制的评价和监督
独立学院内部控制的评价和监督，可以保障学校各项制度的执行和落实，保证内控体系建设得以开展并有效实施，包含内控自我评价、内部监督、外部监督三个层次。
内部控制自我评价是对内部控制发表意见，是三个层次中最重要的组成部分。独立学院组织开展内控评价，应当以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为基本标准和依据，同时参照《高等学校财务制度》等相关规章制度的要求，结合学校自身的内部控制制度开展自我评价工作。由独立学院内控评价牵头部门制定工作方案，由学院内部职能部门中熟悉情况，参与日常监控的业务骨干组成内控评估工作小组，确定评价指标，通过实施现场测试、汇总评价结果，最终编制评价报告。对于评价报告最终认定的内控缺陷，内控评价工作小组应提出整改意见，要求责任部门及时整改，并跟踪其整改落实情况。
内部监督就是加强内部审计工作，充分发挥审计的再监督作用。独立学院内相关管理部门应定期检查内控制度的执行情况，及时发现并解决实施过程中出现的问题，增强学校的抗风险能力。审计部门还应有计划地学院经济业务进行常规审计和专项审计，对审计范围、审计方式、審计程序、审计人员职责等做出明确规定，强化内部审计对内控的再监督作用。
外部监督是指由独立学院外部的有关部门对独立学院内部控制建立和实施情况进行的监督检查，这些外部机构主要有教育行政机关、母体高校、学院投资方、政府监管审计部门、社会独立审计组织，不同的机构行使不同的监督职能，构建严密的外部监督网络。
客观而言，独立学院内部控制建设起步晚、基础弱、意识不强，建设过程中问题复杂多样，加上独立学院的人员流动性较大，职能部门工作人员整体素质有待提高，造成内控建设工作开展起来有一定难度。只有根据各学院的具体情况，针对实际问题，逐步建立有效的内部控制体系，推动内部控制建设常态化，才能保证学校财产的安全完整，促进独立学院健康快速发展。
（作者单位：广西师范大学）
我国为深入推进行政事业单位加强内部控制体系建设，2012年11月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。2015年12月，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。2016年7月，财政部发布《财政部关于開展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。2017年1月，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求各行政事业单位积极开展内部控制自我评价，编制内部控制报告，单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。
广西壮族自治区党委2016年第一轮集中对42所自治区管理高等院校进行巡视，到2019年，第二轮巡视基本结束，发现仍然存在的突出问题有：内控缺失、大额度资金动用未经集体讨论、没有认真执行收支两条线规定、滥发津贴补贴、设立“小金库”、财务收支监管不到位、资金资产管理存在严重廉洁风险等。从中央纪委监察部网站公布的数据看，仅2015年就有34所高校的53名工作人员被通报。2014年1月开始，山东大学、重庆大学、吉林大学、大连理工大学、中南大学、中国海洋大学等各级高校认真落实财政部内控规范的要求，将内控体系建设作为学校工作的重要内容，纷纷开展内控体系建设并使其在学校得到有效运行，实现学校内部管理与运行的制度化、规范化、精细化和程序化。作为成立和发展时间都不长的国内独立学院，内部控制建设往往处于起步阶段。因此，无论是在贯彻落实国家层面有关政策文件精神方面，还是与公办高校相比，独立学院内控建设工作的开展都相对滞后;尚未形成一套职责权限相互制约，运作有度的内控体系，内控意识、监督机制、内控信息化急待加强。
一、单位层面内部控制建设
首先，独立学院要成立内控建设负责部门或牵头部门，统一部署和实施学校内控建设工作，具体负责组织协调全校的相关工作，行使三个主要职责。一是组织梳理学校各类经济活动的业务流程，明确业务环节;二是系统分析经济活动风险和控制环境风险，确定风险点，做出风险应对策略;三是参照相关政策文件，结合自身实际情况，建立独立学院的内部控制制度，并督促相关人员认真执行。
在独立学院的内控建设中，首先要明确的是整个内控体系建设不是某个行政管理部门或财务部门能独立完成的，需要学院领导决策层、中层管理者和全体员工合力完成，整合单位内部所有资源，从组织架构到业务流程进行梳理完善。单位负责人是学校内部控制的第一责任人，校办公会等领导决策机构应统筹、组织和协调内部控制工作，对内控体系建设方案作出整体规划和顶层设计，明确财务、采购、基建、人事、科研、纪检监察和审计等部门在内控建设中的职责与权限，将学院内部控制建设纳入年度目标考核体系。此外，独立学院内部控制体系框架设计还应覆盖到领导决策层本身。
建立权力运行制衡机制，对管理层级和相关岗位进行分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限。建立领导权力清单、部门责任清单和岗位责任清单，明确“三重一大”事项的集体议事决策程序。对重点领域的关键岗位建立人员交流和定期轮岗制度，对重大行政决策事项，实施公众参与、专家论证、风险评估和集体讨论决定程序。
充分调动学校各单位各部门及广大教职工的工作积极性，形成学校内控制度建设的合力，确立内部控制建设工作的奋斗方向、工作目标与工作任务，将内部控制文化融入校园文化体系建设，加强内部控制文化的宣传培训与落地评价，开展内部控制专题培训，增强学校领导干部和广大教职员工自觉增强内部控制意识和主动监督内部控制执行意识，为内部控制体系构建提供强大动力，同时，还要将内控制度建设与学校日常管理工作相结合，营造“人人助内控，内控惠人人”的良好内控环境。
二、业务层面内控建设
独立学院内部控制制度贯穿于独立学院各项业务的执行过程之中，能有效规范管理行为，提高管理效率，制度的建立必须覆盖学校所有经济业务。建立预算业务管理制度，涵盖预算编制与审核、预算执行与调整、决算管理;建立收支业务管理制度，涵盖收入管理、票据管理、支出管理、经费审批权限管理;建立采购业务管理制度，涵盖采购申请与审核、招投标管理、采购组织形式确定、采购方式确定、采购验收环节;建立资产管理制度，涵盖货币资金管理、固定资产管理、无形资产管理、对外投资管理;建立建设项目管理制度，涵盖项目立项、概预算、项目采购管理、项目施工、变更与资金支付、项目验收结算;建立合同业务管理制度，涵盖合同拟订与审批、合同履行与监督、合同档案与纠纷管理。
以推进学校治理体系和治理能力为目标，通过检查学校内部控制体系的建立与执行情况，检查内部控制关键岗位及人员的设置情况，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，针对发现的问题及时提出建议，逐步改进和完善学校内部控制体系。
要对学校内部控制进行风险把控，就要先确定其风险点。所谓风险点，就是在学校管理的各个环节可能会出现问题的地方。例如学校相关预算项目在执行过程中，预算金额的执行和调整是否按规定程序履行报批手续，预算的编制是否合理，是否存在不完整的问题，是否存在无预算或超预算支出，导致预算执行出现较大偏差的情况等等。只有全面梳理学校当前内部管理现状，围绕各类重要经济活动，认真查找内部控制薄弱环节，确立学校层面及业务层面可能存在的风险点，才能明确当前及今后一段时期学校内部控制建设的主要方向、重点内容和重要工作。只有确立了学校内部控制的各个风险点，才能有针对性的对可能出现的问题进行改善和解决。 以实验实训室建设业务为例，教学部门根据需求提出立项申请，教务部门组织专家进行可行性论证，财务部门根据年度预算进行审核，再由学校领导结合两个部门的意见审定批复，实现申请与决策分离，杜绝无计划、无预算建设。一旦同意立项，由基建部门和采购部门分别落实环境建设和设备采购部分，即决策与执行分离。当金额达到规定标准需经审计部门审计，超过限额应走招投标程序，即执行与监督分离，防止采购方式不合规，出现舞弊风险。招标公告要在公开的媒体上发布，从源头上做到有效监管。开评标过程非常重要，纪检部门参与监督，保证招标工作的公开、公平、公正。当进入合同签订阶段，就要对合同审批流程的规范性、合同文本的合法性进行风险控制。建设完成验收工作需供应商、使用部门、采购、财务、审计相关人员到场共同完成，即职能不相同人员相互牵制。最后付款也应按合同约定，以及经费支出审批流程进行。最终将所有建设和采购相关的文件、合同归档收集、整理及保管，以确保全过程的可追溯性。
有效的独立学院内部控制还应包括信息沟通，信息沟通分为信息传递和信息系统两个部分，能够及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，缺少了信息沟通，内部控制其他要素就可能无法保持紧密联系。应当尽可能减少人工操作，将人工管理、人工控制升级为计算机、网络管理和控制。因此要建立内部控制管理信息系统，功能覆盖主要业务的所有流程，所覆盖的业务流程内部控制的不相容岗位与职责，在系统中分别设立独立的账户名称和密码，明确的操作权限等级。
三、建立内部控制的评价和监督
独立学院内部控制的评价和监督，可以保障学校各项制度的执行和落实，保证内控体系建设得以开展并有效实施，包含内控自我评价、内部监督、外部监督三个层次。
内部控制自我评价是对内部控制发表意见，是三个层次中最重要的组成部分。独立学院组织开展内控评价，应当以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为基本标准和依据，同时参照《高等学校财务制度》等相关规章制度的要求，结合学校自身的内部控制制度开展自我评价工作。由独立学院内控评价牵头部门制定工作方案，由学院内部职能部门中熟悉情况，参与日常监控的业务骨干组成内控评估工作小组，确定评价指标，通过实施现场测试、汇总评价结果，最终编制评价报告。对于评价报告最终认定的内控缺陷，内控评价工作小组应提出整改意见，要求责任部门及时整改，并跟踪其整改落实情况。
内部监督就是加强内部审计工作，充分发挥审计的再监督作用。独立学院内相关管理部门应定期检查内控制度的执行情况，及时发现并解决实施过程中出现的问题，增强学校的抗风险能力。审计部门还应有计划地学院经济业务进行常规审计和专项审计，对审计范围、审计方式、審计程序、审计人员职责等做出明确规定，强化内部审计对内控的再监督作用。
外部监督是指由独立学院外部的有关部门对独立学院内部控制建立和实施情况进行的监督检查，这些外部机构主要有教育行政机关、母体高校、学院投资方、政府监管审计部门、社会独立审计组织，不同的机构行使不同的监督职能，构建严密的外部监督网络。
客观而言，独立学院内部控制建设起步晚、基础弱、意识不强，建设过程中问题复杂多样，加上独立学院的人员流动性较大，职能部门工作人员整体素质有待提高，造成内控建设工作开展起来有一定难度。只有根据各学院的具体情况，针对实际问题，逐步建立有效的内部控制体系，推动内部控制建设常态化，才能保证学校财产的安全完整，促进独立学院健康快速发展。
（作者单位：广西师范大学）