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一、发展阶段
经过几年的发展，我国电子政务已经取得了长足的进步，截止到2004年6月底，各级政府申请的互联网中文域名 (gov．cn)达13963个。从我国电子政务的发展历程来看，大致可以分为如下3个阶段：
第一阶段是萌芽发展阶段。20世纪 80年代，中央和地方党政机关就已经开始利用计算机辅助实施一些最基本的政务活动，即“办公自动化”，这是电子政务的雏形。进入20世纪90年代政府启动了“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是这一阶段仅仅停留在政府单方面行为上，没有形成各种业务流程与公众的互动，而且同银行、电信、海关等国家重点支持的政府部门相比，多数的政府部门没有足够的资金投入信息化建设，发展步伐相对缓慢。
第二阶段是快速发展阶段。20世纪 90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1999年，由原国家经贸委等数十家政府部门共同倡议发起了“政府上网工程”，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为”十五”计划的重要内容。在这个阶段中，专业化的政府服务网站日益增多，中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。2002年5月底，北京电子政务在线服务平台正式开通，服务包括补办居民身份证、企业在线王商注册等57项业务。北京电子政务在线服务平台的开通，是一项具有里程碑性质的标志，它实现了政府与企业、民众的双向互动。在此阶段电子政务所需的很多基础性平台工作，如电子政务系统的硬件建设和软件开发等也取得了很大的进展。
第三阶段是电子政务建设进入实质发展阶段。经过了前期的建设，最近一两年，电子政务开始向更高层次发展，驶入了务实发展的轨道。电子政务建设已从网络基础建设向功能应用层面和社会服务层面转变，建立一个“管理服务型政府”（既要把监管做好，同时要服务公众）成为近期电子政务发展的一个焦点或特征。以电子政务为先导，实现政府再造，树立“廉洁高效、开放创新、公开公正”的学习型、服务型政府新形象，以信息资源的综合开发和利用为核心，带动信息产业的发展是这一阶段的主要目标。政府上网工程基本完成，2004年全国257个地市级城市中已经有90％的城市建立了自己的政府网站，发达地区政务上网做到区和乡镇一级。电子政务市场日益扩大， 2003年中国电子政务应用市场的增长率达到18．8％，全年IT投资总额达332．1亿元。来自赛迪顾问的数据显示，2004年中国电子政务市场规模将达到400亿元，其中用于软件及信息服务的投资将超过 140亿元。但是电子政务发展中诸如重复建设严重、地区差异过大、缺乏统一的发展规划和标准等共性问题依然突出。
1．缺乏规范化 目前，我国缺乏一个统一的尺度来对电子政务的建设进行统筹安排、实施和监督。表现在：
（1）缺乏统一规划。国家没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划和组织机构，电子政务的建设各自为政，缺少宏观上的调控，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等特性产生冲突，造成新的重复建设，各地发展不均衡，“形象工程”、攀比现象严重，违背了电子政务发展的初衷。如何在统一的规划下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务建设的关键所在。
（2）缺乏统一的技术标准，没有形成政府部门之间信息系统的一体化及中央与地方政府之间信息系统的一体化。目前，国内各级政府的信息化系统普遍存在不统一的问题，各地、各部门重复建设，网络技术标准、信息代码、数据库不统一，致使信息资源不能共享，浪费严重。
（3）缺乏监督体系。主要表现为电子政务立法滞后，其顺利实施缺乏法律保障。在电子政务模式下，传统的红头文件、大红印章已经被电子文本、数字签名所代替，强调无纸化办公，这就涉及到一系列的法律问题。电子政务的立法相对落后，在一定程度上制约了电子政务的发展。虽然《电子签名法》已于2004年8月28日在十届全国人大常委会第十一次会议上表决通过，但到正式生效还有一段时间。从这个角度讲，电子政务立法要走的路还很长。
2．存在诸多矛盾 （1）电子政务与原有行政体制的矛盾。电子政务从某种意义上讲也是一场革命。在计划经济下确立起来的政府运作机制已经不再适应电子政务的发展。一方面，原有的金字塔式的行政组织结构不利于信息的有效传播。在原有的体制下，信息在行政传播过程中呈现非对称性和层级性，往往造成信息的失真或失效。另一方面，原有的鱼网状行政职能体系不利于行政效率的提高。原有的行政机关部门林立、层次繁多、职能交叉，相互推诿、扯皮现象时有发生，这种多层次、低效能的行政机构不利于信息的统一收集和整理。此外，电子政务讲求政务公开，过去的暗箱操作、权钱交易等违规行为将受到制约，这势必会受到个别部门或既得利益者的反对。
（2）东西部地区的矛盾。目前我国电子政务发展极不平衡，存在严重的数字鸿沟。国内各地区尤其是中西部和东部地区之间的数字鸿沟问题非常紧迫。据中国互联网络信息中心的调查显示，到2004年 6月底，北京、上海、广东、浙江4个地区的域名数量已占全国域名总量的半壁江山，而青海和西藏只占 0．1％和0．2％。中国信息资源大量集中在华北、华东、华南地区，在西部大开发和振兴东北的过程中，要进一步推进西部和东北地区的信息化，如果不能做到民众普遍上网，那么电子政务只能是为少数人提供了方便和服务。事实上，那些最需要政府提供服务（如社会救济）的人往往可能正是那些无法上网的人。
（3）电子政务发展与基础信息建设落后、人才短缺之间的矛盾。目前，由于信息高速公路的建设还未全面完成，网络的运行速度还很慢，各地政府的计算机、电信设施及网络设施的建设普及率还不高，尤其是在偏远和落后地区更是距离遥远，整体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。此外，电子政府建设是一项高科技工程，无论是最初的决策还是日常管理，都需要充分尊重和依靠专业人才。但目前我国拥有各类信息技术人才不过100多万人，还不能满足信息化时代的需求。
（4）信息开放和安全性之间的矛盾。由于关系到国家或有关政府部门的利益，电子政务对信息安全有着很高的要求，“安全第一”一直贯穿于电子政务建设的全过程。但同时，政府是为公众服务的，电子政务倡导的就是利用网络加快信息的流通，提升政府办事的效率，为人民提供更好的政府服务。由此，安全性和开放性之间的矛盾就成为最难以把握的一对矛盾。
三、前景及对策
现在国家部委已经在全国建立的广域网络和信息系统有80多个，开展电子政务已经具有比较好的基础。为克服电子政务建设中可能存在的认识误区，认清形势，少走弯路，把这项利国利民的工程建设好，近期内应该做好下列工作：
1．正确认识“电子”与“政务”的关系。电子政务的关键是“政务”，而不是“电子”。在电子政务中，“政务”是主体、是内容、是灵魂，而“电子”是手段，是为创新政务服务的。但在实际工作中，这个问题的处理与人们的想象有很大差距。为此应该对一些政府机构、公共部门的公务员进行培训，使他们真正认识到，要以电子政务程序式的高效管理取代传统管理，就必须对现行的组织结构、业务模式、行政流程进行调整。彻底改变目前仅仅对现有体制、管理模式以及业务流程实行“信息化复制”的现状。把重视电子政务建设中的“政务”由口头变为行之有效的解决方案。
2．增强政府服务意识。从某种程度上来看，电子化政府的特质在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务。电子政务一是政府利用技术手段主动地为大众提供服务，二是通过技术手段使大众能够方便地从政府索取服务。两者加在一起便形成了政府与人民大众之间的双向互动。电子政务最重要的意义是，从根本上改变政府和人民的联系，极大地加快政府对人民意愿的反应，改善政府和人民之间的互动，同时也使得所有的人能够更积极地参与民主程序。这就需要政府加强各方面的服务，与人民更好地沟通，方便人民群众的各种事务，切实成为人民的政府。
3．统一规划，加强领导。可以借鉴先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导、组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此，可以推行“总体统筹、分工负责”制，促进不同部门之间的密切合作。要加大电子政务应用的推行力度，电子政务建设的目的在于应用。应用体现了电子政务动态的发展过程，没有应用就没有发展，这在“数字”城市建设中已经得到了不断的验证。
4．创造电子政务的体制条件，不断推进行政体制改革。首先我们要按照市场经济的要求，定位政府的角色，减少政府不必要的干预。其次按照发展电子政务的要求，整合行政组织，深化政府机构改革。再就是对现有的行政流程进行改造，使政府管理和服务更加“简便、透明和高效”。
5．加强电子政务的软环境建设，制定相应的政策法规。发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，制定电子政务信息技术规范，解决电子政务发展中政务信息的公开、电子签名等亟待解决的问题。同时加大对电子政务软件平台的开发研究，对电子政务的核心应用系统和关键环节，要坚持自主开发；确保技术自主性。
6．循序渐进，分步实施。我国的信息网络技术条件还比较落后，在电子政务战略的具体实施方面，可以采取由简单到复杂，分阶段实施的策略，同时借鉴国外的先进经验，保证电子政务健康快速的发展。
参考文献
1 徐晓林，杨兰蓉．电子政务导论．武汉：武汉出版社，2002
2 北京市信息化工作办公室、北京行政学院等．电子政务概论．北京：清华大学出版社，2003
3 赵延超，张浩．电子政务干部培训读本．北京：中共中央党校出版社，2002
4 李尹石，吴哲浩．通过信息化的政府竞争力提高研究．面向未来电子政府的国际研讨会，1998
5 石曙光．东北亚国家（地区）国际竞争力比较研究．黑龙江：黑龙江朝鲜民族出版社，2001
6 李晓东．信息化与经济发展．北京：中国发展出版社，2000
7 中共青岛市委办公厅．青岛市电子政务工程2002－2005年总体规划纲要．青岛政务网，2002，3
8 吴敬琏．警惕电子政务沦为信息孤岛．中国宏观经济信息网， 2002，9
9 我国电子政府建设问题及对策．国务院发展研究中心网，2002，9
经过几年的发展，我国电子政务已经取得了长足的进步，截止到2004年6月底，各级政府申请的互联网中文域名 (gov．cn)达13963个。从我国电子政务的发展历程来看，大致可以分为如下3个阶段：
第一阶段是萌芽发展阶段。20世纪 80年代，中央和地方党政机关就已经开始利用计算机辅助实施一些最基本的政务活动，即“办公自动化”，这是电子政务的雏形。进入20世纪90年代政府启动了“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。但是这一阶段仅仅停留在政府单方面行为上，没有形成各种业务流程与公众的互动，而且同银行、电信、海关等国家重点支持的政府部门相比，多数的政府部门没有足够的资金投入信息化建设，发展步伐相对缓慢。
第二阶段是快速发展阶段。20世纪 90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1999年，由原国家经贸委等数十家政府部门共同倡议发起了“政府上网工程”，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为”十五”计划的重要内容。在这个阶段中，专业化的政府服务网站日益增多，中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。2002年5月底，北京电子政务在线服务平台正式开通，服务包括补办居民身份证、企业在线王商注册等57项业务。北京电子政务在线服务平台的开通，是一项具有里程碑性质的标志，它实现了政府与企业、民众的双向互动。在此阶段电子政务所需的很多基础性平台工作，如电子政务系统的硬件建设和软件开发等也取得了很大的进展。
第三阶段是电子政务建设进入实质发展阶段。经过了前期的建设，最近一两年，电子政务开始向更高层次发展，驶入了务实发展的轨道。电子政务建设已从网络基础建设向功能应用层面和社会服务层面转变，建立一个“管理服务型政府”（既要把监管做好，同时要服务公众）成为近期电子政务发展的一个焦点或特征。以电子政务为先导，实现政府再造，树立“廉洁高效、开放创新、公开公正”的学习型、服务型政府新形象，以信息资源的综合开发和利用为核心，带动信息产业的发展是这一阶段的主要目标。政府上网工程基本完成，2004年全国257个地市级城市中已经有90％的城市建立了自己的政府网站，发达地区政务上网做到区和乡镇一级。电子政务市场日益扩大， 2003年中国电子政务应用市场的增长率达到18．8％，全年IT投资总额达332．1亿元。来自赛迪顾问的数据显示，2004年中国电子政务市场规模将达到400亿元，其中用于软件及信息服务的投资将超过 140亿元。但是电子政务发展中诸如重复建设严重、地区差异过大、缺乏统一的发展规划和标准等共性问题依然突出。
1．缺乏规范化 目前，我国缺乏一个统一的尺度来对电子政务的建设进行统筹安排、实施和监督。表现在：
（1）缺乏统一规划。国家没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划和组织机构，电子政务的建设各自为政，缺少宏观上的调控，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等特性产生冲突，造成新的重复建设，各地发展不均衡，“形象工程”、攀比现象严重，违背了电子政务发展的初衷。如何在统一的规划下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务建设的关键所在。
（2）缺乏统一的技术标准，没有形成政府部门之间信息系统的一体化及中央与地方政府之间信息系统的一体化。目前，国内各级政府的信息化系统普遍存在不统一的问题，各地、各部门重复建设，网络技术标准、信息代码、数据库不统一，致使信息资源不能共享，浪费严重。
（3）缺乏监督体系。主要表现为电子政务立法滞后，其顺利实施缺乏法律保障。在电子政务模式下，传统的红头文件、大红印章已经被电子文本、数字签名所代替，强调无纸化办公，这就涉及到一系列的法律问题。电子政务的立法相对落后，在一定程度上制约了电子政务的发展。虽然《电子签名法》已于2004年8月28日在十届全国人大常委会第十一次会议上表决通过，但到正式生效还有一段时间。从这个角度讲，电子政务立法要走的路还很长。
2．存在诸多矛盾 （1）电子政务与原有行政体制的矛盾。电子政务从某种意义上讲也是一场革命。在计划经济下确立起来的政府运作机制已经不再适应电子政务的发展。一方面，原有的金字塔式的行政组织结构不利于信息的有效传播。在原有的体制下，信息在行政传播过程中呈现非对称性和层级性，往往造成信息的失真或失效。另一方面，原有的鱼网状行政职能体系不利于行政效率的提高。原有的行政机关部门林立、层次繁多、职能交叉，相互推诿、扯皮现象时有发生，这种多层次、低效能的行政机构不利于信息的统一收集和整理。此外，电子政务讲求政务公开，过去的暗箱操作、权钱交易等违规行为将受到制约，这势必会受到个别部门或既得利益者的反对。
（2）东西部地区的矛盾。目前我国电子政务发展极不平衡，存在严重的数字鸿沟。国内各地区尤其是中西部和东部地区之间的数字鸿沟问题非常紧迫。据中国互联网络信息中心的调查显示，到2004年 6月底，北京、上海、广东、浙江4个地区的域名数量已占全国域名总量的半壁江山，而青海和西藏只占 0．1％和0．2％。中国信息资源大量集中在华北、华东、华南地区，在西部大开发和振兴东北的过程中，要进一步推进西部和东北地区的信息化，如果不能做到民众普遍上网，那么电子政务只能是为少数人提供了方便和服务。事实上，那些最需要政府提供服务（如社会救济）的人往往可能正是那些无法上网的人。
（3）电子政务发展与基础信息建设落后、人才短缺之间的矛盾。目前，由于信息高速公路的建设还未全面完成，网络的运行速度还很慢，各地政府的计算机、电信设施及网络设施的建设普及率还不高，尤其是在偏远和落后地区更是距离遥远，整体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。此外，电子政府建设是一项高科技工程，无论是最初的决策还是日常管理，都需要充分尊重和依靠专业人才。但目前我国拥有各类信息技术人才不过100多万人，还不能满足信息化时代的需求。
（4）信息开放和安全性之间的矛盾。由于关系到国家或有关政府部门的利益，电子政务对信息安全有着很高的要求，“安全第一”一直贯穿于电子政务建设的全过程。但同时，政府是为公众服务的，电子政务倡导的就是利用网络加快信息的流通，提升政府办事的效率，为人民提供更好的政府服务。由此，安全性和开放性之间的矛盾就成为最难以把握的一对矛盾。
三、前景及对策
现在国家部委已经在全国建立的广域网络和信息系统有80多个，开展电子政务已经具有比较好的基础。为克服电子政务建设中可能存在的认识误区，认清形势，少走弯路，把这项利国利民的工程建设好，近期内应该做好下列工作：
1．正确认识“电子”与“政务”的关系。电子政务的关键是“政务”，而不是“电子”。在电子政务中，“政务”是主体、是内容、是灵魂，而“电子”是手段，是为创新政务服务的。但在实际工作中，这个问题的处理与人们的想象有很大差距。为此应该对一些政府机构、公共部门的公务员进行培训，使他们真正认识到，要以电子政务程序式的高效管理取代传统管理，就必须对现行的组织结构、业务模式、行政流程进行调整。彻底改变目前仅仅对现有体制、管理模式以及业务流程实行“信息化复制”的现状。把重视电子政务建设中的“政务”由口头变为行之有效的解决方案。
2．增强政府服务意识。从某种程度上来看，电子化政府的特质在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的服务。电子政务一是政府利用技术手段主动地为大众提供服务，二是通过技术手段使大众能够方便地从政府索取服务。两者加在一起便形成了政府与人民大众之间的双向互动。电子政务最重要的意义是，从根本上改变政府和人民的联系，极大地加快政府对人民意愿的反应，改善政府和人民之间的互动，同时也使得所有的人能够更积极地参与民主程序。这就需要政府加强各方面的服务，与人民更好地沟通，方便人民群众的各种事务，切实成为人民的政府。
3．统一规划，加强领导。可以借鉴先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导、组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此，可以推行“总体统筹、分工负责”制，促进不同部门之间的密切合作。要加大电子政务应用的推行力度，电子政务建设的目的在于应用。应用体现了电子政务动态的发展过程，没有应用就没有发展，这在“数字”城市建设中已经得到了不断的验证。
4．创造电子政务的体制条件，不断推进行政体制改革。首先我们要按照市场经济的要求，定位政府的角色，减少政府不必要的干预。其次按照发展电子政务的要求，整合行政组织，深化政府机构改革。再就是对现有的行政流程进行改造，使政府管理和服务更加“简便、透明和高效”。
5．加强电子政务的软环境建设，制定相应的政策法规。发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度，制定电子政务信息技术规范，解决电子政务发展中政务信息的公开、电子签名等亟待解决的问题。同时加大对电子政务软件平台的开发研究，对电子政务的核心应用系统和关键环节，要坚持自主开发；确保技术自主性。
6．循序渐进，分步实施。我国的信息网络技术条件还比较落后，在电子政务战略的具体实施方面，可以采取由简单到复杂，分阶段实施的策略，同时借鉴国外的先进经验，保证电子政务健康快速的发展。
参考文献
1 徐晓林，杨兰蓉．电子政务导论．武汉：武汉出版社，2002
2 北京市信息化工作办公室、北京行政学院等．电子政务概论．北京：清华大学出版社，2003
3 赵延超，张浩．电子政务干部培训读本．北京：中共中央党校出版社，2002
4 李尹石，吴哲浩．通过信息化的政府竞争力提高研究．面向未来电子政府的国际研讨会，1998
5 石曙光．东北亚国家（地区）国际竞争力比较研究．黑龙江：黑龙江朝鲜民族出版社，2001
6 李晓东．信息化与经济发展．北京：中国发展出版社，2000
7 中共青岛市委办公厅．青岛市电子政务工程2002－2005年总体规划纲要．青岛政务网，2002，3
8 吴敬琏．警惕电子政务沦为信息孤岛．中国宏观经济信息网， 2002，9
9 我国电子政府建设问题及对策．国务院发展研究中心网，2002，9