【摘 要】公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的公共管理工具,因此,公共政策应该是公正的,公平的,公开的。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能,实现自由、安全、秩序和繁荣,最终维系公共利益。本文通过寻求公共政策在政府管理中的本质导向的基础上,来制定符合我国政府管理满足人民物质和精神需要、促进社会和谐发展为目标的政策。
　　【关键词】公共政策、基准性价值
　　中图分类号:D523.31文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0250-02
　　
　　1 公共政策的基本纬度
　　公共政策的过程性与动态性特点要求公共政策必须顺应时代的变化作出相应的调整和革新,并做好公共政策的优化与组合,否则只能阻碍时代的发展和社会的进步。因此在公共政策的制定过程中要遵循三个基本纬度:公正性、公平性、公开性。据此,公共政策应该是公正的政策、公平的政策和公开的政策。
　　 公共政策应该是公正的。公共政策的公正性表现为实质公正和程序公正。实质公正在公共政策中主要表现为科学性、合理性。在公共政策问题的建构中,要求科学地察觉问题和诊断问题,必须明确四个方面的内容:问题到底是什么?问题的紧迫性如何?问题的重要性怎样?谁应对问题负责?对可能存在的组织机构、意识形态、信息通道、环境条件、制度文化等影响问题因素进行诊断和探讨。
　　公共政策应该是公平的。公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中,就需要建构公平的理念与原则。由此,公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要,不能对一部分或团体持有政策歧见,有意忽视其利益,或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。
　　公共政策应该是公开的。公共政策是在具有非排他性的共同空间—公共领域之上达成的。“在公共领域中,整个社会透过公共媒体交换意见,从而对问题产生质疑或形成共识”。公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见,能够通过民主的程序表达和整合自身利益,通过意见表达机制和特定的规则(如投票规则)决定公共政策的选择,决定公共物品的供给或公共服务的提供。公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”,而是光明正大、讲究透明的产物。只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益。
　　2 公共政策在政府管理过程中发挥的功能
　　公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性;通过这些功能手段,公众获得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策产品。
　　公共政策提取能力的大小反映着国家或政府汲取能力的大小,在现代政体中,税收是最普通的提取形式。税收政策的主要目的是为国家公共设施、公共安全、公共福利、公共管理(manage)等活动及其目标提供资源、筹措资金,是调控宏观经济economy活动的重要杠杆。
　　同时,还是国家实施再分配或转移性支付的主要手段。而且,政府还经常设计出各种税收政策来限制人们使用某些产品,如烟、酒等;也可以能过用免税的办法来鼓励慈善捐款或符合政府要求的投资之类的行为。
　　公共政策的分配活动指的是把金钱、商品、服务、荣誉、地位和各种机会分配给社会中的个人和集团,诸如工资收入、医疗保健、教育、住房、就业等。政府的绝大部分开支构成了分配,分配的目的就是满足公众基本的生产和生活需要,实现社会福利和公共服务的公平供给,从而维系社会的公正和稳定。
　　公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制。政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、护照管理、义务教育等方面的政策,强迫或诱导公众的行为,强制人们履行责任和义务,惩处犯罪,准许开展各种活动等等。此外,公共政策还通过典礼、仪式、人物、演讲等方式展现象征的功能,增强公众信心和团体意识以及公众自由平等的价值理念。
　　 公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野,它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段。在实行一项税收政策时,一般至少要使用或表现这四种功能。税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源(提取),但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人(分配),同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税(象征),对不提倡或反对的行为给以重税(管制)。公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能,使人类的自由、公正、平等的普适价值得以实现,并促使人类安全、和平、繁荣。公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为 。
　　3 公共政策在政府管理中应遵循的标准
　　公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看,在公共政策探讨中在政府管理过程中体现“公共”原则,就是使公共政策能既立足当代,又面向未来;既面向人类自己,又兼顾资源、生态、环境,维护人(包括当代人和未来人)与自然共有的公共利益。因此公共政策在政府管理过程中应遵循以下标准:
　　其一,公共政策的功能在于提高其所服务社会的创新能力、社会活力和对优秀人才的培养能力。 其二,公共政策应具备可行性,并做到清晰且有条理。然而太多的情况是,一些规定和条例在通过之后,执行机关却缺乏实施能力;执法变得随意;整个体系的信誉也因此被破坏。 其三,公共政策需要广泛的支持。在制定阶段必须要有充足的时间进行酝酿和公开讨论,只有这样,制定的政策才能被理解并得到支持。 其四,公共政策的执行必须具备公平性、公开性和可预测性。执行机构必须受到与该原则相符的高透明度法规的限制。 其五,所有公共政策必须符合现行法律和宪法准则。所有政策制定者必须保证其制定的政策要有法律基础。 其六,当公共政策影响到部分社会成员利益时,必须公开接受独立司法机构的审查,而该机构应以法律为准绳。 其七,所有公共政策必须仅限于政府相关部门所能介入的事务。政策制定者应自问:政策所介入的事物是否是市场规律所不能解决的问题? 其八,公共政策应促进对个人权利的有效保护和加强,这样才能鼓励投资者的积极性,保障他们最基本的长期投资利益。
　　4 公共政策对我国政府管理的影响结果
　　 公共政策在计划经济时期对我们是个生疏的概念。我国作为一个后进入市场经济的国家,处在经济体制转轨时期,随着政企分开,大多数国有企业逐步实行股份制和以公有制为主体的多种所有制经济共同发展,政府职能将在很大程度上转入宏观管理和公共管理,尤其不能使政府在微观领域对市场活动的调节处于错位或缺位的状态。参考各国经验,需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性上的差别,还要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作方法。
　　 (1)尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题
　　 改革开放以来逐步触及到的计划体制遗留下来的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已经成为深化企业改革的瓶颈。要以国家利益为重,对国有资产按分级所有的原则合理规划,分清中央政府和地方政府的产权、财权和事权。应由国务院综合行使国有资本所有者职能,设立由全国人大任命的国有资产管理部门集中管理国有资产的存量、投资、补贴和收益,其资产管理与资本运营直接与国家财政预算体系挂钩,依据财政预算能力进行结构调整,合理布局和分类管理。并由政府有关部门协同对国有独资企业进行业务指导和严厉监督,以改变国有资产条块分割而又经营责任不清的状况。明确界定和维护企业的财产权是市场经济有效运作和政府有效干预的基本前提。
　　 (2)抓紧推进符合市场经济的政府部门职能转换和行政体制改革
　　 根据市场经济对政府职能转换的要求和国情下决心精简行政机构,合并重叠职能。这是实施政企分开、做到精干高效、减轻财政负担,提高公务员素质的必要措施。经济综合部门要改组为宏观调控和协调制定公共政策的部门,专业经济部门经过压缩和调整,认真实施公共管理而退出对企业经营的直接干预。对社会主义市场经济中的公共政策要做出长远规划,制定现阶段促进竞争和防止垄断、适度的经济规制和社会规制、培育新兴产业技术和对企业服务、指导、鼓励和扶植的政策,探讨和掌握公共管理在市场经济初级阶段调节市场活动的范围、层次、力度和方法。还要健全市场中介机构,规范中介行为。抓住有利时机,建立起社会主义市场经济的基本框架和健全的市场体系。
　　参考文献:
　　[1] 尼古拉斯•亨利 著《公共政策与公共事务》中国人民大学出版社
　　[2] 欧文•E•休斯 著 《 公共管理导论》中国人民大学出版社
　　[3] 蔡放波.政府管理模式改革的必由之路[J].山东人事,2003(12)