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摘 要： 在权利政治、公益政治的时代变迁中，社会保障不仅仅作为社会的“安全网”与再分配调节器，还具有重要的政治意义。我国社会保障制度的发展顺应了时代要求，在维护与实现公民权利、提高社会共同体福利、增进“公共的善”、促进人权发展等方面发挥了重要的作用，并进一步推动了权利政治与公益政治的时代发展。
关键词： 权利政治； 公益政治；社会保障制度； 人权
中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0026-04
The Development of China’s Social Security System
——In the Perspective of Rights Politics and Public Interests Politics
LU Yong-juan
（1. School of Politics and Administration， Soochow University， Suzhou 215123， China；
2. Xi’an Physical Education University， Xi’an 710068， China）
Abstract： In the age of rights politics and public interest politics， social security system not only will be considered as a social “safety net” and the regulator of distribution， but also has an important politics value. It conforms to the requirements of the social in our country. It protects and realizes civil rights， improves the social welfare of the community， promoting“public good”. Also， It has played an important role in the development of human rights .And it’s promoting the development of the era further.
Key words： rights politics； public interest politics； social security system； human rights
社會保障制度产生于西方，缘于解决特定的社会问题，国内大多数学者从经济学或社会学的视阈来解读社会保障制度，把其视为社会再分配的调节器或“安全网”。洞察以人本为核心的科学发展观提出之后中国社会保障制度之发展，具有重大的政治意义。它是权利政治、公益政治时代的要求，是促进、维护社会成员实现权利的制度保证，是实现人权的重要途径。继续推进社会保障制度的改革与发展是关系人们政治生活的大事。
一、基于时代的判断：权利政治与公益政治的时代
权利政治作为现代政治的主流话语，在推动人类政治发展中起到了重要的作用。20世纪70年代之后，权利政治与公益政治作为西方新自由主义与社群主义针锋相对的立场主张，成为政治学关注的焦点之一。权利政治强调个人的权利、利益的优先性，公益政治主张通过增进公共利益来提高个体的福利，二者最终都归于权利的实现。西方国家经历了统治行政、管制行政、服务行政的范式转换，理论变迁几乎都是围绕着政府与社会关系互动而展开……不断沿着人的权利和尊严为轴心……。[12]在中国语境内，由权力政治走向权利政治、公益政治体现了政治发展的重要趋向，这种转变对于改变长期以来国家取代社会的复合型权力格局，真正实现权利的独立，促进人的自由全面发展有着重要的意义。
（一）权利政治的兴起与发展
权力和权利是政治学的两个重要概念。在政治领域，总是权力与权利并存，权力与权利相互作用，因此，政治学的研究始终不能脱离这两个基本内容。[1]与权利相比，权力具有明显的强制性，是一种单向性的控制力量。在政治学领域，“权力政治”一语早已被使用，而且有其约定俗成的语义，它主要是指一种与伦理政治观相对立的政治观，政治的本质就是权力。[2] 国家权力成为了政治的主题与目的。与其不同，权利政治建立在“人权和公民权利—国家权力”二元对立的理论范式之上，主张权利为目的，权力渊源于权利。为反对君权与教权的专制统治，近代资产阶级启蒙思想家以自然权利、社会契约等理论为武器，开启了权利政治之说。 “人人生而平等……为了保障这些权利，才在人们中间成立政府，政府的正当权力，源于被管理者的同意。”权利作为国家权力赖以存在的依据与目的。而“一切政治结合的目的都在于保存自然的、不可侵犯的人权”，从自然权利到人权及公民权利的制度化成为近代西方民主政治发展的轨迹。18世纪以来，权利政治一直是西方政治和法律实践的主导模式……在国内层面，对公民权利的保护为国家权力的存在和运作提供了正当理由，“民族国家”循着权利之名得以建立并逐渐强大；在国际层面，人权作为一种普遍性话语以欧美为中心逐渐向世界范围扩展，权利政治成为世界范围政治和法律改革的主要导向……近三百年来的现代史在很大程度上是权利政治和权利话语的扩展史。[3] 人类政治生活逐渐趋向于国家化到社会化的变迁，由权力转向权利。
可见，权利政治围绕着公民权利与人权而展开权利之说，这也代表了现代政治的发展趋向。权利政治关心的是公民个人权利的保障与实现以及对政治公共权力的控制，其制度建构与选择是自由、民主、法治的宪政制度，其价值和道德支撑是自由、平等、正义和人权。[4] 在实现权利的过程中，需要民主、法治等制度架构作为保障，自由、平等、人权等为其价值导向，同时也包括对权力的制约与依赖。“权利本质上依赖于权力”，权利具有深厚的国家权力背景，权利总是在一定的国家权力基础之上得以确认和保障的，并且权利的实现依托于现代国家权力的理念导向与制度设计，国家权力为基础创造的经济、政治、社会、文化、制度等条件保障，其始终是实现权利的一个重要环节。 在我国，权利政治的兴起与市场经济的发展密切相关，市场经济的平等、自由，提升了个体的自主、平等等权利意识。改革开放30多年来中国政治存在形态与政治认知方式都在发生转变，这也就注定了中国人的政治行为模式必然相应地发生转变，这种转变显示为从权力政治向权利政治的变迁。[5]市场经济的发展推动着人们政治认知的变化，权利理念逐渐增强，主体性权利意识不断提高，不断完善的民主与法律制度为权利的实现提供了制度保障。以人为本思想的提出，改变了经济与社会发展过程中人的工具性及被模糊化，明确了人的主体性、目的性，明确了社会的发展以不断满足人的权利、利益需求，促进人的自由全面发展为目标。其为权利政治的发展提出了现时代的要求，权利政治进入到了一个新的发展阶段。人本思想主要是以人的权利为本位实现人本位，以人的权利实现为基点来促进人的发展，所以权利是人本思想的关节点，也是与权利政治的契合点。这一时期的权利政治发展主要体现在权利主体与权利内容方面的发展。以人为本中的“人”所旨对象具有广泛性，既包括个体的人，也包括群体及类的人，即权利主体具有广泛性、平等性，既关注个体的权利也关注群体的权利及人权发展。在现实社会中，强化了社会弱势群体的权利及利益实现，解决城乡之间存在的权利不平等等问题。促进权利发展的同时，更突出人的基本权利实现，维护人的生存、发展、尊严。权利发展包含了多个方面与层次的内容，其中最为基础的是人权的基本内容发展。以人本为导向开启了关系民生的各项社会事业建设，为人们的基本生活提供了坚实的物质基础和保障，促进基本权利的实现。同时，在这个阶段推进了权利政治发展的制度建设，人权入宪，完善相关法律制度，为人权及公民权利提供了制度保障。推动服务型政府建设，进一步突出了权利本位，对于权利政治的发展具有重要的意义。
（二）公益政治的发展
公益政治主张包括国家在内的任何政治社群有责任通过自己的积极作为提供公共利益，从而最终增进每一个人的个人利益。[6] 与权利政治不同，公益政治侧重于增进社会共同体利益，公共利益，更突出“公共的善”。促进公益政治發展，增进社会公共利益，实现共同富裕，是社会主义建设的目标，是社会主义的本质要求，自社会主义制度确立之日起就致力于建设此目标。此后，鼓励一部分人先富起来，先富带后富，最终达到共同富裕，成为了主要的战略。但是随着市场经济的发展，市场对资源的自发调节及体制的不健全产生了新的问题，贫富差距、城乡差距、地区差距过大，社会不公等问题凸显，带来了社会的不和谐因素。只有缩小差距，统筹城乡，增进贫困、弱势群体的权利，提升社会共同体利益，促进社会公平，才能促进社会各阶层成员和睦共处，新时期我国提出了建设社会主义和谐社会的战略目标。党的十七大提出促进社会公平正义，努力使全体社会成员学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，标志着我国进入了一个全面改善民生，共享社会发展成果的新时代。公益政治也进入了一个新的发展阶段，更加侧重权利享有及实现的公平性及现实性。
权利政治是现代政治的重要特征，公益政治是社会主义的本质要求，也是建设和谐社会的现实需要。二者作为当代中国政治生活中的主题，其主旨是权利及其共享，如何推动最广泛性的权利实现，增进“公共的善”为其重要内容。社会保障作为重要的社会制度发挥着积极的作用，成为实现这一主题的重要保障。
二、我国社会保障制度的发展以促进公民权利，提升共同体福利为核心
社会保障制度最早产生于19世纪的德国，随着工业化的发展，社会成员越来越多地面临疾病、失业、自然灾害等困难，社会保障制度作为一种救济制度得到了发展。现代社会，随着民主政治、权利政治的发展，社会保障制度以促进公民权利与人权发展为基本内容。
新中国成立初期，为了巩固新生的人民民主专政国家政权，维护广大工人阶级与农民的利益，确立了较为明显的城乡二元化保障制度。在城镇形成了以国家为管理与实施主体的“国家—单位”模式的保障制度，在农村形成了农村合作医疗制度。此模式顺应了当时计划经济的发展，促进了各阶级力量团结，共同进行社会主义建设。改革开放30多年，随着市场经济的发展，社会保障制度开始了新的探索。较为明显的是市场经济体制的确立，人们的权利意识觉醒，开始了新型社会保障模式的选择，初步建立了城镇职工养老、医疗、失业、工伤等一系列社会保障体系。2003年之后，民生导向成为社会各项事业建设的主题，满足与实现人们的权利、利益需求成为中心，社会保障制度进入了一个新的发展时期。2004年宪法修正案第23条明确了“国家建立健全同经济水平相适应的社会保障制度”。社会保障制度建设被提升为我国政治生活的重要目标。在这个过程中，我国社会保障制度实现了重大突破，初步形成了覆盖城乡居民的社会保障体系框架，逐步建立起了包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等一系列的社会保障体系，由低到高，在不同层面上为人们的生活提供了保障，社会保障制度成为实现公民权利与利益的制度载体，推动权利政治与公益政治时代的发展。
（一）社会保障制度的发展不断地拓宽权利保障的广度与深度，扩大权利主体资格范围，促进权利发展
在权利主体层面，不断拓展权利享有的平等性。近年来我国社会保险制度覆盖范围逐渐扩大，各类群体相继从制度之外被纳入到了相应的社会保险制度之中，包括城乡居民、农民工、被征地农民、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、大学生等群体，逐步覆盖社会全体成员。目前全国参加基本医疗保险的总人数达到约13亿人，基本实现了人人享有基本医疗保障。截至2011年底全国共有17个省的339个县自行开展新农保和城镇居民养老保险试点，参加人数达到3.3亿人，城镇职工失业、工伤、生育保险参保人数也逐年增加。
在权利内容层面，不断加以丰富与充实。随着工业化、城市化、现代化的发展，人的生存与发展面临着越来越多的风险与挑战，社会保障制度不断地充实权利内容及保障范围。如2003年国务院颁布了《工伤保险条例》，为工伤职工的合法权益提供了保障。2010年对其进行了修订，重点对职业康复的内容进行了充实、规范，扩大了工伤保险适用范围，简化了工伤认定程序，加强了工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系建设，解决了劳动者的后顾之忧，为其更好的发展提供了保障。同时，权利享有的标准与水平也逐步提高，自2005年至今，国家已连续7年提高企业退休人员基本养老金，总体待遇水平翻了一番，城镇居民基本医疗保险补贴、失业保险金标准、工伤保险待遇等也大幅度提升。 （二）社会保障制度的发展不断地增进社会共同体福利
提高社会共同体福利，增进公共利益是更高层面的善，是平衡社会利益，缩小差距，走向共同富裕，促进社会和谐发展的需要。在全面建设小康社会的进程中，我国加大了覆盖城乡居民的社会保障体系建设，确保人人享有基本生活保障，以扶老、助残、救孤、济困为重点，强化社会救济制度的基础性建设。同时，基于国民公共利益的需求，重视社会福利发展。近年来，我国加大了社会福利投入，社会资源及民间组织也积极投入福利领域，社会福利水平得到了提升。社会福利的目标模式发生了变化，由照顾弱者向普惠全民转变，让全体社会成员能公平地享有社会发展成果，共享成为社会福利发展的主题。
三、我国社会保障制度的发展以保障人权为基本目标
人权是人享有或应该享有的权利，是权利政治发展的重要方面。它是近代以来西方民主国家由权力政治转向权利政治的重要武器，成为民主政治发展的重要目标与动力。在现代社会，人权理论成为治国的基本原则，保障人权成为社会发展与变革的重要目标。人权主要包括人的基本生存权与发展权，具体由生命权、自由权、平等权、社会经济权、政治权利等一系列权利构成，其中生存权与发展权是核心内容。现代人权发展取得突出成效是在二战后，人权由国内扩展到了国际舞台，成为世界各国政治发展的重要目标。联合国通过了《世界人权宣言》，颁布了《国际经济及文化公约》、《国际公民和政治权利公约》，我国相继加入了这些条约，与国际接轨，重视对人权的发展。2004年，人权写进了宪法之中，被提升为治国的基本原则，成为我国政治与社会发展中的目标。
人权的实现需要一定的经济、政治、社会及良好的制度等条件，是多种因素共同作用的结果。其中，社会保障制度作为保障人权的重要制度路径，发挥了并发挥着重要的作用。纵观西方社会保障的发展历程，不难发现社会保障的理念发生了很大变化，从其产生之初的人道救助到人权保障的转变。随着社会发展，人权也在不断发展，社会保障的权利内容也在变化。社会保障对于人权的保障主要体现在对人的生存权与发展权的保障上：其一，社会保障能够使穷人与低收入阶层免于生存危机，国家救济制度可以保障他们最基本的生活；其二，社会保障能够通过各项社会保险制度来解除社会成员在年老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧……其三，社会保障能够通过各种社会福利及其设施来满足社会成员生活服务、保健、教育等方面的福利需求……[7]。由低到高，社会保障体系的各项制度对不同层次的权利需求提供了切实的保障。
我國社会保障制度加强对于人权基本内容的保障，主要体现在不断强化社会救助体系的建设，合理提高低保标准和补助水平，保障其基本生活。我国的最低生活保障制度产生于20世纪90年代，此后逐渐得到完善。“2003年以来，完善城市低保制度重点走向了“配套措施”和“分类救助”……为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖等方面所面临的实际问题所采取的配套政策……对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策”。[8] 2007年国务院发布了《关于在农村建立最低生活保障的通知》，将农村贫困人口纳入保障范围，主要针对因病残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成生活困难的农村居民实施保障。这一举措持续有效地解决了农村贫困人口的温饱问题，保障居民的基本生活。近年来，中央加大资金投入力度，增长低保经费，各地也根据本地区经济发展与社会生活水平制定相应的政策，提升低保标准及水平，实施对本地区居民的基本生活保障，实现基本的权利。如何完善与落实低保及社会救助制度，还需要依据经济与社会发展的动态，调整政策，具体职能部门严格地执行与监督。
可见，社会保障制度的发展在维护与实现公民权利，推动人权发展，增进公共福利，促进社会公平、正义等方面起了重要的作用。
四、我国社会保障制度发展面临的问题与挑战
新时期，随着工业化、城市化进程的加快，社会问题日益凸显，面对复杂的国际与国内环境，如何根据国内经济与社会发展的客观实际，顺应权利政治与公益政治时代发展的要求，满足公民的权利诉求，增进权利享有、实现的公平性，促进人权发展等都成为社会保障制度改革与发展的重要议题。
首先，社会保障发展面临着复杂的外部环境。当今世界经济步入后危机时代，复杂的经济形势带来了一系列的社会问题，欧债危机对于西方国家的社会与政治局势造成了一定的影响，各国政府对于社会福利、保障等相关政策进行调整，具有不同程度的风险性、复杂性。同时，国内社会存在贫富差距持续拉大，利益失衡，转型期风险增大等问题，如何持续、健康发展，发挥社会保障的有效功能，增强其适应性等都成为现实问题。其次，新时期公民权利诉求的不断升级对社会保障制度发展提出更高的要求。在权利政治、公益政治的时代背景下，对权利的需求是总是向上的，根据马斯洛的需求层次论，人们的权利诉求是逐步升级的。我国现阶段事实上已经进入了民生升级版时代，而且是全方面升级版的民生新时代，重要标志便是人民对生活有了更全面的、更高层次的新追求，并集中表现在追求社会公平正义、合理分享财富、稳定安全预期、提升生活质量等方面。[9] 目前，虽然社会保障的享有主体资格趋于平等化，但是事实上权利实现及其内容的不平等、不公平问题仍然突出，社会成员不能享有公平的社会保障。社会保障制度存在城乡分割、群体分割、体制内外分割，权利实现的不平等、不公平，并且各制度之间缺乏有效的衔接、协调，影响了权利的有效实现。社会保障权力主体服务能力不足，地方社会保障发展中的“碎片化”、“短期性”问题存在，使社会保障权利实现受到挑战。面对如此复杂的社会发展环境，社会保障制度还需不断地改革与完善，保持持续、健康的发展。
在权力政治走向权利政治与公益政治的时代背景下，权利成为权力的目的，权利与利益的共享成为我国政治与社会发展的主题。社会保障制度作为关系社会成员最直接、最现实的利益问题，其发展顺应了时代的要求，进一步维护与实现了公民的权利与利益，推动了人权的发展。新时期，面对复杂的国内外经济、社会发展环境，公民权利诉求的升级、权利实现的不平等性等问题，社会保障制度如何持续、健康的发展显得尤为重要。这关系社会成员的切身利益，关系经济、政治、社会有序的发展。如何应对这些挑战，社会保障制度的权力主体如何科学、合理设计是关节点。虽然权利话语成为当今政治的主流话语，但是权利依然离不开权力的背景与支持，离不开权力的理念指导及政策引导，社会保障制度的发展，需要立足国情，以人本理念为指导，逐步推进社会保障制度发展的公平化，提高政府的社会保障服务能力，推动社会公平、正义、共享的价值，增进公共的“善”，使社会成员共享发展成果，最终实现人的自由、平等、尊严等目标。
参考文献：
[1]秦亚青．从权力政治走向权利政治[J]．世界经济与政治，2004，（5）.
[2]黄文艺．权力政治策语义分析[J]．云南大学学报，2010，（3）.
[3]胡水君．权利政治的流变——关于权利与国家理论的一个思 想史考察[J]．清华法学，2007，（3）．
[4]范进学．权利政治论——一种宪政民主理论的阐释[M]．济南： 山东人民出版社，2003：297．
[5]任剑涛．权利政治的兴起[J]．民主与科学，2008，（2）．
[6]俞可平．权利政治与公益政治[M]．北京：社会科学文献出版社， 2005：309.
[7]郑功成．社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M]．北京：商 务印书馆，2000：221．
[8]王海燕．中国城乡最低生活保障制度回顾与评析[J]．哈尔滨工 业大学学报，2011，（2）．
[9]郑功成．国家发展的核心使命——保障和改善民生[J]．行政管 理改革，2011，（8）．
[责任编辑、校对：叶慧娟]
关键词： 权利政治； 公益政治；社会保障制度； 人权
中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0026-04
The Development of China’s Social Security System
——In the Perspective of Rights Politics and Public Interests Politics
LU Yong-juan
（1. School of Politics and Administration， Soochow University， Suzhou 215123， China；
2. Xi’an Physical Education University， Xi’an 710068， China）
Abstract： In the age of rights politics and public interest politics， social security system not only will be considered as a social “safety net” and the regulator of distribution， but also has an important politics value. It conforms to the requirements of the social in our country. It protects and realizes civil rights， improves the social welfare of the community， promoting“public good”. Also， It has played an important role in the development of human rights .And it’s promoting the development of the era further.
Key words： rights politics； public interest politics； social security system； human rights
社會保障制度产生于西方，缘于解决特定的社会问题，国内大多数学者从经济学或社会学的视阈来解读社会保障制度，把其视为社会再分配的调节器或“安全网”。洞察以人本为核心的科学发展观提出之后中国社会保障制度之发展，具有重大的政治意义。它是权利政治、公益政治时代的要求，是促进、维护社会成员实现权利的制度保证，是实现人权的重要途径。继续推进社会保障制度的改革与发展是关系人们政治生活的大事。
一、基于时代的判断：权利政治与公益政治的时代
权利政治作为现代政治的主流话语，在推动人类政治发展中起到了重要的作用。20世纪70年代之后，权利政治与公益政治作为西方新自由主义与社群主义针锋相对的立场主张，成为政治学关注的焦点之一。权利政治强调个人的权利、利益的优先性，公益政治主张通过增进公共利益来提高个体的福利，二者最终都归于权利的实现。西方国家经历了统治行政、管制行政、服务行政的范式转换，理论变迁几乎都是围绕着政府与社会关系互动而展开……不断沿着人的权利和尊严为轴心……。[12]在中国语境内，由权力政治走向权利政治、公益政治体现了政治发展的重要趋向，这种转变对于改变长期以来国家取代社会的复合型权力格局，真正实现权利的独立，促进人的自由全面发展有着重要的意义。
（一）权利政治的兴起与发展
权力和权利是政治学的两个重要概念。在政治领域，总是权力与权利并存，权力与权利相互作用，因此，政治学的研究始终不能脱离这两个基本内容。[1]与权利相比，权力具有明显的强制性，是一种单向性的控制力量。在政治学领域，“权力政治”一语早已被使用，而且有其约定俗成的语义，它主要是指一种与伦理政治观相对立的政治观，政治的本质就是权力。[2] 国家权力成为了政治的主题与目的。与其不同，权利政治建立在“人权和公民权利—国家权力”二元对立的理论范式之上，主张权利为目的，权力渊源于权利。为反对君权与教权的专制统治，近代资产阶级启蒙思想家以自然权利、社会契约等理论为武器，开启了权利政治之说。 “人人生而平等……为了保障这些权利，才在人们中间成立政府，政府的正当权力，源于被管理者的同意。”权利作为国家权力赖以存在的依据与目的。而“一切政治结合的目的都在于保存自然的、不可侵犯的人权”，从自然权利到人权及公民权利的制度化成为近代西方民主政治发展的轨迹。18世纪以来，权利政治一直是西方政治和法律实践的主导模式……在国内层面，对公民权利的保护为国家权力的存在和运作提供了正当理由，“民族国家”循着权利之名得以建立并逐渐强大；在国际层面，人权作为一种普遍性话语以欧美为中心逐渐向世界范围扩展，权利政治成为世界范围政治和法律改革的主要导向……近三百年来的现代史在很大程度上是权利政治和权利话语的扩展史。[3] 人类政治生活逐渐趋向于国家化到社会化的变迁，由权力转向权利。
可见，权利政治围绕着公民权利与人权而展开权利之说，这也代表了现代政治的发展趋向。权利政治关心的是公民个人权利的保障与实现以及对政治公共权力的控制，其制度建构与选择是自由、民主、法治的宪政制度，其价值和道德支撑是自由、平等、正义和人权。[4] 在实现权利的过程中，需要民主、法治等制度架构作为保障，自由、平等、人权等为其价值导向，同时也包括对权力的制约与依赖。“权利本质上依赖于权力”，权利具有深厚的国家权力背景，权利总是在一定的国家权力基础之上得以确认和保障的，并且权利的实现依托于现代国家权力的理念导向与制度设计，国家权力为基础创造的经济、政治、社会、文化、制度等条件保障，其始终是实现权利的一个重要环节。 在我国，权利政治的兴起与市场经济的发展密切相关，市场经济的平等、自由，提升了个体的自主、平等等权利意识。改革开放30多年来中国政治存在形态与政治认知方式都在发生转变，这也就注定了中国人的政治行为模式必然相应地发生转变，这种转变显示为从权力政治向权利政治的变迁。[5]市场经济的发展推动着人们政治认知的变化，权利理念逐渐增强，主体性权利意识不断提高，不断完善的民主与法律制度为权利的实现提供了制度保障。以人为本思想的提出，改变了经济与社会发展过程中人的工具性及被模糊化，明确了人的主体性、目的性，明确了社会的发展以不断满足人的权利、利益需求，促进人的自由全面发展为目标。其为权利政治的发展提出了现时代的要求，权利政治进入到了一个新的发展阶段。人本思想主要是以人的权利为本位实现人本位，以人的权利实现为基点来促进人的发展，所以权利是人本思想的关节点，也是与权利政治的契合点。这一时期的权利政治发展主要体现在权利主体与权利内容方面的发展。以人为本中的“人”所旨对象具有广泛性，既包括个体的人，也包括群体及类的人，即权利主体具有广泛性、平等性，既关注个体的权利也关注群体的权利及人权发展。在现实社会中，强化了社会弱势群体的权利及利益实现，解决城乡之间存在的权利不平等等问题。促进权利发展的同时，更突出人的基本权利实现，维护人的生存、发展、尊严。权利发展包含了多个方面与层次的内容，其中最为基础的是人权的基本内容发展。以人本为导向开启了关系民生的各项社会事业建设，为人们的基本生活提供了坚实的物质基础和保障，促进基本权利的实现。同时，在这个阶段推进了权利政治发展的制度建设，人权入宪，完善相关法律制度，为人权及公民权利提供了制度保障。推动服务型政府建设，进一步突出了权利本位，对于权利政治的发展具有重要的意义。
（二）公益政治的发展
公益政治主张包括国家在内的任何政治社群有责任通过自己的积极作为提供公共利益，从而最终增进每一个人的个人利益。[6] 与权利政治不同，公益政治侧重于增进社会共同体利益，公共利益，更突出“公共的善”。促进公益政治發展，增进社会公共利益，实现共同富裕，是社会主义建设的目标，是社会主义的本质要求，自社会主义制度确立之日起就致力于建设此目标。此后，鼓励一部分人先富起来，先富带后富，最终达到共同富裕，成为了主要的战略。但是随着市场经济的发展，市场对资源的自发调节及体制的不健全产生了新的问题，贫富差距、城乡差距、地区差距过大，社会不公等问题凸显，带来了社会的不和谐因素。只有缩小差距，统筹城乡，增进贫困、弱势群体的权利，提升社会共同体利益，促进社会公平，才能促进社会各阶层成员和睦共处，新时期我国提出了建设社会主义和谐社会的战略目标。党的十七大提出促进社会公平正义，努力使全体社会成员学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，标志着我国进入了一个全面改善民生，共享社会发展成果的新时代。公益政治也进入了一个新的发展阶段，更加侧重权利享有及实现的公平性及现实性。
权利政治是现代政治的重要特征，公益政治是社会主义的本质要求，也是建设和谐社会的现实需要。二者作为当代中国政治生活中的主题，其主旨是权利及其共享，如何推动最广泛性的权利实现，增进“公共的善”为其重要内容。社会保障作为重要的社会制度发挥着积极的作用，成为实现这一主题的重要保障。
二、我国社会保障制度的发展以促进公民权利，提升共同体福利为核心
社会保障制度最早产生于19世纪的德国，随着工业化的发展，社会成员越来越多地面临疾病、失业、自然灾害等困难，社会保障制度作为一种救济制度得到了发展。现代社会，随着民主政治、权利政治的发展，社会保障制度以促进公民权利与人权发展为基本内容。
新中国成立初期，为了巩固新生的人民民主专政国家政权，维护广大工人阶级与农民的利益，确立了较为明显的城乡二元化保障制度。在城镇形成了以国家为管理与实施主体的“国家—单位”模式的保障制度，在农村形成了农村合作医疗制度。此模式顺应了当时计划经济的发展，促进了各阶级力量团结，共同进行社会主义建设。改革开放30多年，随着市场经济的发展，社会保障制度开始了新的探索。较为明显的是市场经济体制的确立，人们的权利意识觉醒，开始了新型社会保障模式的选择，初步建立了城镇职工养老、医疗、失业、工伤等一系列社会保障体系。2003年之后，民生导向成为社会各项事业建设的主题，满足与实现人们的权利、利益需求成为中心，社会保障制度进入了一个新的发展时期。2004年宪法修正案第23条明确了“国家建立健全同经济水平相适应的社会保障制度”。社会保障制度建设被提升为我国政治生活的重要目标。在这个过程中，我国社会保障制度实现了重大突破，初步形成了覆盖城乡居民的社会保障体系框架，逐步建立起了包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等一系列的社会保障体系，由低到高，在不同层面上为人们的生活提供了保障，社会保障制度成为实现公民权利与利益的制度载体，推动权利政治与公益政治时代的发展。
（一）社会保障制度的发展不断地拓宽权利保障的广度与深度，扩大权利主体资格范围，促进权利发展
在权利主体层面，不断拓展权利享有的平等性。近年来我国社会保险制度覆盖范围逐渐扩大，各类群体相继从制度之外被纳入到了相应的社会保险制度之中，包括城乡居民、农民工、被征地农民、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、大学生等群体，逐步覆盖社会全体成员。目前全国参加基本医疗保险的总人数达到约13亿人，基本实现了人人享有基本医疗保障。截至2011年底全国共有17个省的339个县自行开展新农保和城镇居民养老保险试点，参加人数达到3.3亿人，城镇职工失业、工伤、生育保险参保人数也逐年增加。
在权利内容层面，不断加以丰富与充实。随着工业化、城市化、现代化的发展，人的生存与发展面临着越来越多的风险与挑战，社会保障制度不断地充实权利内容及保障范围。如2003年国务院颁布了《工伤保险条例》，为工伤职工的合法权益提供了保障。2010年对其进行了修订，重点对职业康复的内容进行了充实、规范，扩大了工伤保险适用范围，简化了工伤认定程序，加强了工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系建设，解决了劳动者的后顾之忧，为其更好的发展提供了保障。同时，权利享有的标准与水平也逐步提高，自2005年至今，国家已连续7年提高企业退休人员基本养老金，总体待遇水平翻了一番，城镇居民基本医疗保险补贴、失业保险金标准、工伤保险待遇等也大幅度提升。 （二）社会保障制度的发展不断地增进社会共同体福利
提高社会共同体福利，增进公共利益是更高层面的善，是平衡社会利益，缩小差距，走向共同富裕，促进社会和谐发展的需要。在全面建设小康社会的进程中，我国加大了覆盖城乡居民的社会保障体系建设，确保人人享有基本生活保障，以扶老、助残、救孤、济困为重点，强化社会救济制度的基础性建设。同时，基于国民公共利益的需求，重视社会福利发展。近年来，我国加大了社会福利投入，社会资源及民间组织也积极投入福利领域，社会福利水平得到了提升。社会福利的目标模式发生了变化，由照顾弱者向普惠全民转变，让全体社会成员能公平地享有社会发展成果，共享成为社会福利发展的主题。
三、我国社会保障制度的发展以保障人权为基本目标
人权是人享有或应该享有的权利，是权利政治发展的重要方面。它是近代以来西方民主国家由权力政治转向权利政治的重要武器，成为民主政治发展的重要目标与动力。在现代社会，人权理论成为治国的基本原则，保障人权成为社会发展与变革的重要目标。人权主要包括人的基本生存权与发展权，具体由生命权、自由权、平等权、社会经济权、政治权利等一系列权利构成，其中生存权与发展权是核心内容。现代人权发展取得突出成效是在二战后，人权由国内扩展到了国际舞台，成为世界各国政治发展的重要目标。联合国通过了《世界人权宣言》，颁布了《国际经济及文化公约》、《国际公民和政治权利公约》，我国相继加入了这些条约，与国际接轨，重视对人权的发展。2004年，人权写进了宪法之中，被提升为治国的基本原则，成为我国政治与社会发展中的目标。
人权的实现需要一定的经济、政治、社会及良好的制度等条件，是多种因素共同作用的结果。其中，社会保障制度作为保障人权的重要制度路径，发挥了并发挥着重要的作用。纵观西方社会保障的发展历程，不难发现社会保障的理念发生了很大变化，从其产生之初的人道救助到人权保障的转变。随着社会发展，人权也在不断发展，社会保障的权利内容也在变化。社会保障对于人权的保障主要体现在对人的生存权与发展权的保障上：其一，社会保障能够使穷人与低收入阶层免于生存危机，国家救济制度可以保障他们最基本的生活；其二，社会保障能够通过各项社会保险制度来解除社会成员在年老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧……其三，社会保障能够通过各种社会福利及其设施来满足社会成员生活服务、保健、教育等方面的福利需求……[7]。由低到高，社会保障体系的各项制度对不同层次的权利需求提供了切实的保障。
我國社会保障制度加强对于人权基本内容的保障，主要体现在不断强化社会救助体系的建设，合理提高低保标准和补助水平，保障其基本生活。我国的最低生活保障制度产生于20世纪90年代，此后逐渐得到完善。“2003年以来，完善城市低保制度重点走向了“配套措施”和“分类救助”……为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖等方面所面临的实际问题所采取的配套政策……对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策”。[8] 2007年国务院发布了《关于在农村建立最低生活保障的通知》，将农村贫困人口纳入保障范围，主要针对因病残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成生活困难的农村居民实施保障。这一举措持续有效地解决了农村贫困人口的温饱问题，保障居民的基本生活。近年来，中央加大资金投入力度，增长低保经费，各地也根据本地区经济发展与社会生活水平制定相应的政策，提升低保标准及水平，实施对本地区居民的基本生活保障，实现基本的权利。如何完善与落实低保及社会救助制度，还需要依据经济与社会发展的动态，调整政策，具体职能部门严格地执行与监督。
可见，社会保障制度的发展在维护与实现公民权利，推动人权发展，增进公共福利，促进社会公平、正义等方面起了重要的作用。
四、我国社会保障制度发展面临的问题与挑战
新时期，随着工业化、城市化进程的加快，社会问题日益凸显，面对复杂的国际与国内环境，如何根据国内经济与社会发展的客观实际，顺应权利政治与公益政治时代发展的要求，满足公民的权利诉求，增进权利享有、实现的公平性，促进人权发展等都成为社会保障制度改革与发展的重要议题。
首先，社会保障发展面临着复杂的外部环境。当今世界经济步入后危机时代，复杂的经济形势带来了一系列的社会问题，欧债危机对于西方国家的社会与政治局势造成了一定的影响，各国政府对于社会福利、保障等相关政策进行调整，具有不同程度的风险性、复杂性。同时，国内社会存在贫富差距持续拉大，利益失衡，转型期风险增大等问题，如何持续、健康发展，发挥社会保障的有效功能，增强其适应性等都成为现实问题。其次，新时期公民权利诉求的不断升级对社会保障制度发展提出更高的要求。在权利政治、公益政治的时代背景下，对权利的需求是总是向上的，根据马斯洛的需求层次论，人们的权利诉求是逐步升级的。我国现阶段事实上已经进入了民生升级版时代，而且是全方面升级版的民生新时代，重要标志便是人民对生活有了更全面的、更高层次的新追求，并集中表现在追求社会公平正义、合理分享财富、稳定安全预期、提升生活质量等方面。[9] 目前，虽然社会保障的享有主体资格趋于平等化，但是事实上权利实现及其内容的不平等、不公平问题仍然突出，社会成员不能享有公平的社会保障。社会保障制度存在城乡分割、群体分割、体制内外分割，权利实现的不平等、不公平，并且各制度之间缺乏有效的衔接、协调，影响了权利的有效实现。社会保障权力主体服务能力不足，地方社会保障发展中的“碎片化”、“短期性”问题存在，使社会保障权利实现受到挑战。面对如此复杂的社会发展环境，社会保障制度还需不断地改革与完善，保持持续、健康的发展。
在权力政治走向权利政治与公益政治的时代背景下，权利成为权力的目的，权利与利益的共享成为我国政治与社会发展的主题。社会保障制度作为关系社会成员最直接、最现实的利益问题，其发展顺应了时代的要求，进一步维护与实现了公民的权利与利益，推动了人权的发展。新时期，面对复杂的国内外经济、社会发展环境，公民权利诉求的升级、权利实现的不平等性等问题，社会保障制度如何持续、健康的发展显得尤为重要。这关系社会成员的切身利益，关系经济、政治、社会有序的发展。如何应对这些挑战，社会保障制度的权力主体如何科学、合理设计是关节点。虽然权利话语成为当今政治的主流话语，但是权利依然离不开权力的背景与支持，离不开权力的理念指导及政策引导，社会保障制度的发展，需要立足国情，以人本理念为指导，逐步推进社会保障制度发展的公平化，提高政府的社会保障服务能力，推动社会公平、正义、共享的价值，增进公共的“善”，使社会成员共享发展成果，最终实现人的自由、平等、尊严等目标。
参考文献：
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[责任编辑、校对：叶慧娟]