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摘 要：为了更好地发挥值班律师制度的作用，有地区试点推行值班律师的辩护人化。现行法律未规定值班律师辩护人化，但是这种做法合乎法律精神，同时有助于解决值班律师制度所存在的法律帮助碎片化、值班律师积极性有待提高等问题。但是，值班律师辩护人化也存在司法资源投入大等局限性。未来应在保持现有立法基本框架下，灵活适用，鼓励有条件的地方实施值班律师辩护人化，并可根据财政和个案情况调整补贴标准。
关键词：值班律师辩护人化 法律援助 认罪认罚从宽制度
2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）第一次明确规定了认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师法律帮助的权利。从法律定位上看，值班律师只是提供初步的、低限度的法律帮助，《试点办法》未明确赋予其会见权、阅卷权和出庭辩护权。法律帮助内容的模糊性和权利的有限性使值班律师的性质引起了较大的争论，在试点实践运行中，值班律师制度也暴露出一些问题，遭到了较多质疑，典型如：值班律师为司法机关站台、无法充分发挥法律帮助作用，值班律师参与积极性不高、履职不尽责等。[1]
2019年“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指導意见》）在总结前期实践经验的基础上，增加规定了值班律师的会见权和阅卷权，在保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权上前进了一大步，也使得值班律师的职责权限更加接近辩护律师。然而，值班律师权利的增加对解决值班律师制度本身存在的问题与争议效果有限。实践中，值班律师会见、阅卷的比较少。[2]而值班律师积极性不高、履职不尽责的问题也未有大的改变，仅仅是增加值班律师的诉讼权利并不能解决值班律师制度存在的问题。为应对法律帮助实践中出现的这些问题，部分地方进行了值班律师的辩护人化探索，这一探索是否合法，能否成为解决值班律师制度存在问题的有效途径，可否值得全国推广，下文我们将围绕这些问题展开探讨。
一、值班律师辩护人化的实践探索
值班律师辩护人化是指通过一定的转化程序，使认罪认罚案件中的值班律师转化为辩护律师，不仅在庭审前提供法律帮助，还出庭为被告人提供辩护。
实践中，绝大部分地区按照相关法律文件的规定，在认罪认罚案件中由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。在审查起诉阶段，值班律师主要为犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、参与三方认罪认罚具结;在审判阶段，值班律师主要是提供法律咨询，而不出庭参与辩护。司法行政机关按天给值班律师一定的经费补贴，就北京地区而言，一般是每天500元。[3]
同时，有些地区探索了值班律师的辩护人化改革。如海淀区司法机关早在2017年便开始施行值班律师的辩护人化，由司法局提供经费，检察院和法院具体落实。在审查起诉阶段，值班律师在与检察官、犯罪嫌疑人进行三方协商时，与犯罪嫌疑人按照一般法律援助手续签署委托书，从而转化为辩护人，检察机关将值班律师作为辩护人写进起诉书，法院开庭审判时通知值班律师作为辩护人出庭辩护。由于值班律师已经转化为辩护人，其在法院开庭审判前，必须前往看守所单独会见一次犯罪嫌疑人、被告人。通过签署法律援助委托书，值班律师转化成了法律援助律师，也就成了辩护人，司法行政部门除了给值班律师按天发放补贴以外，还发放案件补贴。尽管值班律师已经通过签署法律援助委托书变成了法律援助律师，但是在工作强度、要求等方面，还是与一般的法律援助律师不完全一样。司法行政部门在发放补贴时也与一般的法律援助律师有所区别，一般是每个案件补贴1000-2000元，要低于一般的法律援助补贴。[4]
二、值班律师辩护人化的合法性探讨
值班律师的辩护人化首先面对的拷问就是是否合法？第一，从现有的法律规定来看，从《试点办法》到《指导意见》，值班律师的权利逐渐扩大，但是尚未扩展到出庭辩护。从赋权的角度看，法律并未赋权，从限权的角度看，法律也未禁止。首先，作为探索发展中的值班律师制度，对于法律未禁止的领域，进行探索创新应当是制度发展的应有之义。其次，从保障犯罪嫌疑人、被告人权利的角度，对于损害犯罪嫌疑人、被告人权利的司法行为，应当秉持法律明确授权才可行的原则，而对于为犯罪嫌疑人、被告人提供更多的法律服务、更好地保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的制度创新，应当遵循法无明文禁止即合法的原则。因此，值班律师辩护人化虽未经法律授权，但是并不违法。
第二，海淀区司法机关的做法是通过签署法律援助委托书的方法，实现值班律师的辩护人化，这实际上扩展了法律援助辩护的范围。首先，“值班律师的工作性质本身就是法律援助”[5]，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条规定：“建立法律援助值班律师制度”。将于2022年1月1日起施行的《中华人民共和国法律援助法》也明确规定：“法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。”其次，就法律援助辩护范围的立法精神而言，刑事诉讼法第35条规定的是“经济困难或者其他原因没有委托辩护人的”。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《高法解释》）将可以通知法律援助机构指派律师提供辩护的范围进一步细化为“（一）共同犯罪案件中，其他被告人已经委托辩护人的;（二）案件有重大社会影响的;（三）人民检察院抗诉的;（四）被告人的行为可能不构成犯罪的;（五）有必要指派律师提供辩护的其他情形。”刑事诉讼法及《高法解释》对可以提供法律援助辩护的范围均进行了开放式规定，保留了“其他”的兜底性规定，并且《高法解释》在刑事诉讼法规定的基础上，又增加列举了几种情形。可见，对于为犯罪嫌疑人被告人提供服务、更好保障其权利、可以提供法律援助辩护的情形，立法也采用赋权但不限权的模式，明确列举了哪些情形可以提供法律援助辩护，但不限于这些情形。《高法解释》也是在这一精神的指导下，扩大了刑事诉讼法列举的范围，对“其他”进行了一定程度的细化。虽然《中华人民共和国法律援助法》未明确值班律师可以提供法律援助辩护，但是根据刑事诉讼法和《高法解释》的规定及立法精神，具备条件的地区扩大可以法律援助辩护的范围的做法，可以说合乎现有法律的规定，也合乎立法的精神。 三、值班律师辩护人化的优缺点分析
值班律师的辩护人化解决了原有值班律师制度存在的一些问题：
第一，为被告人提供了法庭辩护服務，更加充分地保障了被告人的辩护权。辩护权的重要性已不需赘言，可以说辩护权的进步伴随并一定程度上反映了刑事诉讼法治的进步。单从权利保障上来说，为被告人提供法庭辩护律师比没有辩护人自然是一大进步。
第二，解决了法律帮助碎片化的问题。尽管《指导意见》为解决法律帮助碎片化问题，规定了在不同的诉讼阶段，可以由同一值班律师提供法律帮助。然而，这种制度安排仍然没有完全解决碎片化的问题。对于提供法律帮助的律师而言，他们是值班律师，按天提供法律服务，而不是按件提供法律服务，即他们不对某一个犯罪嫌疑人、被告人负责，尽管可能在审查起诉阶段和审判阶段是同一值班律师提供法律帮助，但是值班律师仍然是以天为单位，为这一天向其寻求帮助的犯罪嫌疑人、被告人提供服务。法律帮助律师的辩护人化实现了律师从“按天”提供服务到“按天”和“跟案子”相结合，律师不再仅仅是对这一天负责，而是还要对个案负责。
第三，可以提高值班律师的积极性和责任心。认罪认罚制度中，值班律师沦为见证人、为司法机关站台等批评声音不断，这其中，很重要的一个原因是值班律师的积极性不高、责任心不够强。值班律师按天领取补贴，而补贴的钱数与律师接受委托代理案件的收入相比是少之又少，这也导致很多律师对值班积极性不高，同时认为拿多少钱干多少事，缺少为案件付出更多精力的动力。《指导意见》虽然赋予值班律师阅卷权和会见权，但是鲜有律师行使这两项权利也是明证。值班律师辩护人化后，律师不再是仅仅按天工作，还要跟案子，对案子全流程负责，有利于提升其责任感;而开庭审判、出庭辩护本身就是对法律帮助效果的监督和检验，也可督促辩护人履行职责。同时，值班律师转化为法律援助律师，其拿到的补贴也从单纯按天补贴变为按天补贴加案件补贴，收入比之前翻了几倍，大大提升了值班律师的积极性。
值班律师辩护人化后有诸多好处，这是显而易见的，但是同时也有弊端，其中最为突出的就是资源投入大的问题。任何一项制度均需考虑投入和产出的比例。为犯罪嫌疑人、被告人提供更多的法律服务，保障其诉讼权利肯定没有错，但是辩护人化后，对律师的补贴增加了，这就需要财政的支持，对于经济较为发达地区，或许可以做到，但是对于经济落后地区，可能面临较大的困难。同时，辩护人化后也需要更多律师的参与。辩护人化后的律师对每一个案子的时间、精力投入都更多，并且对于一个案子多个犯罪嫌疑人、被告人的，如果仅是提供法律咨询，可以由一个律师完成，而如果是辩护人化，则需要为每个犯罪嫌疑人、被告人提供一名律师，这就可能需要一个案件中多名值班律师同时参与。在某些偏远、贫困地区，律师数量有限，可能一个县市仅仅一两名律师，难以实行辩护人化。
四、值班律师辩护人化的发展方向
辩护人化的值班律师可以说是高配版的值班律师，其更加有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和司法权益。但是，值班律师辩护人化对司法资源的需求也制约了辩护人化的全国推行，不宜一刀切要求所有案件都做到辩护人化。未来宜维持现有法律框架，鼓励值班律师辩护人化，但不强制要求，各地可根据具体情况，在有充足的律师资源和足够的财政保障的情况下，部分、逐步推行值班律师的辩护人化。可由省级司法局、检察院、法院共同签署工作指南，确定实施值班律师辩护人化的案件范围、具体工作流程及案件补贴标准。对于财政状况紧张的地区，可缩小辩护人化的范围，对于个别存在律师资源无法满足案件需要等情况的案件，暂不实行辩护人化，并可适度降低案件补贴标准。对于财政宽裕的地区，可适度扩大值班律师辩护人化的范围，并提高补贴标准。对于实施辩护人化的案件，可在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人第一次与值班律师见面时，即告知值班律师辩护人化的相关制度规定和相应的诉讼权利，征求犯罪嫌疑人的意见后按照一般法律援助手续签署委托书，从而使值班律师转化为辩护人。后续值班律师即可以辩护人身份参加诉讼，包括出庭辩护。
关键词：值班律师辩护人化 法律援助 认罪认罚从宽制度
2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）第一次明确规定了认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师法律帮助的权利。从法律定位上看，值班律师只是提供初步的、低限度的法律帮助，《试点办法》未明确赋予其会见权、阅卷权和出庭辩护权。法律帮助内容的模糊性和权利的有限性使值班律师的性质引起了较大的争论，在试点实践运行中，值班律师制度也暴露出一些问题，遭到了较多质疑，典型如：值班律师为司法机关站台、无法充分发挥法律帮助作用，值班律师参与积极性不高、履职不尽责等。[1]
2019年“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指導意见》）在总结前期实践经验的基础上，增加规定了值班律师的会见权和阅卷权，在保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权上前进了一大步，也使得值班律师的职责权限更加接近辩护律师。然而，值班律师权利的增加对解决值班律师制度本身存在的问题与争议效果有限。实践中，值班律师会见、阅卷的比较少。[2]而值班律师积极性不高、履职不尽责的问题也未有大的改变，仅仅是增加值班律师的诉讼权利并不能解决值班律师制度存在的问题。为应对法律帮助实践中出现的这些问题，部分地方进行了值班律师的辩护人化探索，这一探索是否合法，能否成为解决值班律师制度存在问题的有效途径，可否值得全国推广，下文我们将围绕这些问题展开探讨。
一、值班律师辩护人化的实践探索
值班律师辩护人化是指通过一定的转化程序，使认罪认罚案件中的值班律师转化为辩护律师，不仅在庭审前提供法律帮助，还出庭为被告人提供辩护。
实践中，绝大部分地区按照相关法律文件的规定，在认罪认罚案件中由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。在审查起诉阶段，值班律师主要为犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、参与三方认罪认罚具结;在审判阶段，值班律师主要是提供法律咨询，而不出庭参与辩护。司法行政机关按天给值班律师一定的经费补贴，就北京地区而言，一般是每天500元。[3]
同时，有些地区探索了值班律师的辩护人化改革。如海淀区司法机关早在2017年便开始施行值班律师的辩护人化，由司法局提供经费，检察院和法院具体落实。在审查起诉阶段，值班律师在与检察官、犯罪嫌疑人进行三方协商时，与犯罪嫌疑人按照一般法律援助手续签署委托书，从而转化为辩护人，检察机关将值班律师作为辩护人写进起诉书，法院开庭审判时通知值班律师作为辩护人出庭辩护。由于值班律师已经转化为辩护人，其在法院开庭审判前，必须前往看守所单独会见一次犯罪嫌疑人、被告人。通过签署法律援助委托书，值班律师转化成了法律援助律师，也就成了辩护人，司法行政部门除了给值班律师按天发放补贴以外，还发放案件补贴。尽管值班律师已经通过签署法律援助委托书变成了法律援助律师，但是在工作强度、要求等方面，还是与一般的法律援助律师不完全一样。司法行政部门在发放补贴时也与一般的法律援助律师有所区别，一般是每个案件补贴1000-2000元，要低于一般的法律援助补贴。[4]
二、值班律师辩护人化的合法性探讨
值班律师的辩护人化首先面对的拷问就是是否合法？第一，从现有的法律规定来看，从《试点办法》到《指导意见》，值班律师的权利逐渐扩大，但是尚未扩展到出庭辩护。从赋权的角度看，法律并未赋权，从限权的角度看，法律也未禁止。首先，作为探索发展中的值班律师制度，对于法律未禁止的领域，进行探索创新应当是制度发展的应有之义。其次，从保障犯罪嫌疑人、被告人权利的角度，对于损害犯罪嫌疑人、被告人权利的司法行为，应当秉持法律明确授权才可行的原则，而对于为犯罪嫌疑人、被告人提供更多的法律服务、更好地保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的制度创新，应当遵循法无明文禁止即合法的原则。因此，值班律师辩护人化虽未经法律授权，但是并不违法。
第二，海淀区司法机关的做法是通过签署法律援助委托书的方法，实现值班律师的辩护人化，这实际上扩展了法律援助辩护的范围。首先，“值班律师的工作性质本身就是法律援助”[5]，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条规定：“建立法律援助值班律师制度”。将于2022年1月1日起施行的《中华人民共和国法律援助法》也明确规定：“法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。”其次，就法律援助辩护范围的立法精神而言，刑事诉讼法第35条规定的是“经济困难或者其他原因没有委托辩护人的”。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《高法解释》）将可以通知法律援助机构指派律师提供辩护的范围进一步细化为“（一）共同犯罪案件中，其他被告人已经委托辩护人的;（二）案件有重大社会影响的;（三）人民检察院抗诉的;（四）被告人的行为可能不构成犯罪的;（五）有必要指派律师提供辩护的其他情形。”刑事诉讼法及《高法解释》对可以提供法律援助辩护的范围均进行了开放式规定，保留了“其他”的兜底性规定，并且《高法解释》在刑事诉讼法规定的基础上，又增加列举了几种情形。可见，对于为犯罪嫌疑人被告人提供服务、更好保障其权利、可以提供法律援助辩护的情形，立法也采用赋权但不限权的模式，明确列举了哪些情形可以提供法律援助辩护，但不限于这些情形。《高法解释》也是在这一精神的指导下，扩大了刑事诉讼法列举的范围，对“其他”进行了一定程度的细化。虽然《中华人民共和国法律援助法》未明确值班律师可以提供法律援助辩护，但是根据刑事诉讼法和《高法解释》的规定及立法精神，具备条件的地区扩大可以法律援助辩护的范围的做法，可以说合乎现有法律的规定，也合乎立法的精神。 三、值班律师辩护人化的优缺点分析
值班律师的辩护人化解决了原有值班律师制度存在的一些问题：
第一，为被告人提供了法庭辩护服務，更加充分地保障了被告人的辩护权。辩护权的重要性已不需赘言，可以说辩护权的进步伴随并一定程度上反映了刑事诉讼法治的进步。单从权利保障上来说，为被告人提供法庭辩护律师比没有辩护人自然是一大进步。
第二，解决了法律帮助碎片化的问题。尽管《指导意见》为解决法律帮助碎片化问题，规定了在不同的诉讼阶段，可以由同一值班律师提供法律帮助。然而，这种制度安排仍然没有完全解决碎片化的问题。对于提供法律帮助的律师而言，他们是值班律师，按天提供法律服务，而不是按件提供法律服务，即他们不对某一个犯罪嫌疑人、被告人负责，尽管可能在审查起诉阶段和审判阶段是同一值班律师提供法律帮助，但是值班律师仍然是以天为单位，为这一天向其寻求帮助的犯罪嫌疑人、被告人提供服务。法律帮助律师的辩护人化实现了律师从“按天”提供服务到“按天”和“跟案子”相结合，律师不再仅仅是对这一天负责，而是还要对个案负责。
第三，可以提高值班律师的积极性和责任心。认罪认罚制度中，值班律师沦为见证人、为司法机关站台等批评声音不断，这其中，很重要的一个原因是值班律师的积极性不高、责任心不够强。值班律师按天领取补贴，而补贴的钱数与律师接受委托代理案件的收入相比是少之又少，这也导致很多律师对值班积极性不高，同时认为拿多少钱干多少事，缺少为案件付出更多精力的动力。《指导意见》虽然赋予值班律师阅卷权和会见权，但是鲜有律师行使这两项权利也是明证。值班律师辩护人化后，律师不再是仅仅按天工作，还要跟案子，对案子全流程负责，有利于提升其责任感;而开庭审判、出庭辩护本身就是对法律帮助效果的监督和检验，也可督促辩护人履行职责。同时，值班律师转化为法律援助律师，其拿到的补贴也从单纯按天补贴变为按天补贴加案件补贴，收入比之前翻了几倍，大大提升了值班律师的积极性。
值班律师辩护人化后有诸多好处，这是显而易见的，但是同时也有弊端，其中最为突出的就是资源投入大的问题。任何一项制度均需考虑投入和产出的比例。为犯罪嫌疑人、被告人提供更多的法律服务，保障其诉讼权利肯定没有错，但是辩护人化后，对律师的补贴增加了，这就需要财政的支持，对于经济较为发达地区，或许可以做到，但是对于经济落后地区，可能面临较大的困难。同时，辩护人化后也需要更多律师的参与。辩护人化后的律师对每一个案子的时间、精力投入都更多，并且对于一个案子多个犯罪嫌疑人、被告人的，如果仅是提供法律咨询，可以由一个律师完成，而如果是辩护人化，则需要为每个犯罪嫌疑人、被告人提供一名律师，这就可能需要一个案件中多名值班律师同时参与。在某些偏远、贫困地区，律师数量有限，可能一个县市仅仅一两名律师，难以实行辩护人化。
四、值班律师辩护人化的发展方向
辩护人化的值班律师可以说是高配版的值班律师，其更加有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和司法权益。但是，值班律师辩护人化对司法资源的需求也制约了辩护人化的全国推行，不宜一刀切要求所有案件都做到辩护人化。未来宜维持现有法律框架，鼓励值班律师辩护人化，但不强制要求，各地可根据具体情况，在有充足的律师资源和足够的财政保障的情况下，部分、逐步推行值班律师的辩护人化。可由省级司法局、检察院、法院共同签署工作指南，确定实施值班律师辩护人化的案件范围、具体工作流程及案件补贴标准。对于财政状况紧张的地区，可缩小辩护人化的范围，对于个别存在律师资源无法满足案件需要等情况的案件，暂不实行辩护人化，并可适度降低案件补贴标准。对于财政宽裕的地区，可适度扩大值班律师辩护人化的范围，并提高补贴标准。对于实施辩护人化的案件，可在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人第一次与值班律师见面时，即告知值班律师辩护人化的相关制度规定和相应的诉讼权利，征求犯罪嫌疑人的意见后按照一般法律援助手续签署委托书，从而使值班律师转化为辩护人。后续值班律师即可以辩护人身份参加诉讼，包括出庭辩护。