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[摘要] 以政府为主导大力推进学前教育普及是当前我国学前教育事业改革与发展的战略方针。近年来，辽宁省充分认识到学前教育的战略地位及其重大价值，确立了政府主导、治薄扶弱的宏观发展思路，通过明确将学前教育列入经济社会与教育发展总体规划、建立高层次强力度的政策保障体系、优先大力推进农村学前教育、督政与督学相结合、创新督导评估体制等重大政策举措，有力推动了全省学前教育事业发展，其经验对我国其他地区学前教育事业改革与发展具有重要的启示意义与借鉴价值。
[关键词]辽宁学前教育；政府主导；省级统筹；治薄扶弱；农村优先
学前教育是国民教育体系的基础，不仅对个体一生发展有持续性影响，更对提高国民整体素质、推动经济发展与社会公平具有基础性、先导性战略价值，应由一国政府作为责任主体，主导并保障事业的发展方向与质量。当前我国诸多地方政府充分发挥政府主导责任，在切实保障学前儿童受教育权与满足公众日益增长的学前教育需求等方面取得了长足进步，辽宁省就是典型代表之一。探讨近年来辽宁省改革与发展学前教育的价值理念与政策举措，对我国其他地区推进学前教育事业发展有宝贵的借鉴价值。
作为我国东北老工业基地的龙头，辽宁不仅是重要的工业大省，也是教育大省。近年来辽宁省紧抓国家“振兴东北老工业基地”与“发展沿海经济带”的时代契机，明确科教兴省的战略思路，以“坚持从经济社会发展全局和社会主义现代化大局的高度对待教育”和“坚持振兴辽宁、先兴教育”的“两个坚持”为指导原则，优先重点发展教育事业，并在政府对学前教育性质与价值认识深化的基础上，进一步强化了优先发展学前教育的战略，实现了全省学前教育事业快速发展。
一、辽宁省政府对学前教育事业地位与重要性的认识
政府对某一事业地位与重要性的认识，决定了政府发展该项事业的战略思路与举措，因此探讨辽宁省政府对学前教育性质与重要性的认识及其发展思路，是分析与借鉴政府改革发展举措的源头与基础。
(一)辽宁省政府的认识
辽宁省政府在2007年的《关于学前教育改革与发展的意见》中就明确指出：学前教育是“基础教育的重要组成部分、终身教育的起始阶段”，有助于“促进儿童身心全面健康发展、高水平高质量普及九年义务教育、提高全省人口的整体素质”，对于“实现东北老工业基地振兴、促进我省经济和社会的持续健康发展，创建和谐社会”具有重要意义，由此确认学前教育在整个经济社会与教育发展中具有“基础性、全局性、先导性”的地位与作用。正是基于这种深刻认识，辽宁省政府确立了学前教育优先发展的战略方针，不仅在全省统领性文件《关于学前教育改革与发展的意见》中明确规定要优先发展学前教育，随后又由副省长在全省学前教育工作会议上再次强调“要统筹发展各级各类教育，特别是要优先发展学前教育”，从而为全省学前教育事业的健康可持续发展奠定了良好的认识基础。由此可见，辽宁省政府之所以高度重视学前教育，是因为他们充分认识到了学前教育的基础性、奠基性地位，更认识到了学前教育对东北老工业基地振兴与和谐社会构建的战略价值，从而为全省学前教育事业发展提供了坚实的思想保障。
(二)发展思路与原则
政府主导是辽宁省学前教育事业改革与发展首要且根本的指导思想，突出体现在省政府一系列文件中，如《关于学前教育改革与发展的意见》凸显了当代公共服务型政府职责，明确政府应以“建立和谐社会、构建辽宁终身教育体系为目标，以基本普及学前教育、提高学前教育质量、满足人民群众对学前教育的需求为宗旨，将学前三年教育纳入国民教育体系”；又如《辽宁省农村学前教育快速发展计划》指出政府应“紧紧围绕建设社会主义新农村、建立和谐社会、构建辽宁终身教育体系”的目标，实现农村学前教育“普及化、规范化和优质化”发展。一旦学前教育被纳入教育公共服务体系，政府必然要发挥引领性、指导性、核心性的主导作用。
治薄扶弱、提高质量是辽宁省政府在公平均衡价值理念下建立适宜省情与当前发展阶段的学前教育体系的另一重要基本原则。首先，治薄扶弱是辽宁省发展学前教育的基本出发点与立足点。在城乡统筹、公平均衡的原则指导下，省政府明确规定应根据城乡学前教育发展水平与阶段，统筹规划、分步实施，要求各级政府针对薄弱农村地区、城镇薄弱园所和弱势群体等制定倾斜政策、设立专项经费、加强教师队伍建设等，加快学前教育普及进程。与此同时，省政府注重普惠面扩展基础上的质量提升，强调各级政府必须坚持量与质共同发展的原则，一方面满足广大公众多样化的学前教育需求，另一方面要更有效地带动和促进弱势地区与人群学前教育发展，最终实现区域内学前教育的优质均衡、协调促进、全面提高。
总之，在明确优先发展战略的基础上，辽宁省政府进一步确立了以“政府主导、治薄扶弱、提高质量”为核心的发展思路与原则，以指导各级政府将发展学前教育的路线方针落到实处，从而为本省学前教育的发展奠定了坚实的政策基础。
二、辽宁省级统筹学前教育事业发展的政策特点与经验
在明确学前教育性质地位、确立普及方向与原则的基础上，辽宁省政府采取诸多政策举措大力推进全省学前教育事业发展，体现了省级统筹、治薄扶弱的显著特点，具体表现在规划制定、政策保障体系构建、推动农村学前教育发展以及创新督导评估等方面。
(一)明确将学前教育列入全省经济社会与教育发展总体规划
辽宁省学前教育规划的显著特色是政府不仅将其列入教育事业整体规划，还将之纳入地方经济社会长远发展规划，从源头上保障学前教育健康发展。
1 将学前教育事业发展纳入当地经济社会发展总体规划。
2007年辽宁省《关于学前教育改革与发展的意见》明确指出，发展改革部门要把学前教育工作纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，以推动全省经济社会的持续健康发展和和谐社会建设；2007年《辽宁省农村学前教育快速发展计划》指出要将农村学前教育纳入当地经济和社会发展总体规划，纳入乡镇精神文明建设之中，以加快农村学前教育事业发展、推动社会主义新农村建设进程。由此可见辽宁省政府从全局、长远与可持续发展的角度审视学前教育，将事业发展与当地经济社会进步密切相连并整体规划，在各地政府的规划探索中处于前列。
2 将学前教育事业发展纳入基础教育发展的整体规划。
2007年辽宁省学前教育工作会议明确将学前教育发展目标与义务教育“两类新三片”的普九目标相结合，并将普及学前教育纳入“教育强县建设工程”和义务教育“新三片普九”检查验收工作；同时将幼儿教师培训纳入基础教育教师继续教育规划中，并给予相应的经费支持。辽宁省将学前教育纳入基础教育整体规划，增强了学前教育与义务教育的承接性，有力推动了各级各类教育协调发展。
尤其值得关注的是政府规划责任被列为督导评估首要内容，《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》第一条就明确规定“各级政府应将学前教育纳入当地经济和社会事业发展的总体 规划”，强化了政府的规划责任。具有全局性、系统性的规划为辽宁省学前教育事业健康、长远、可持续发展提供了源头性保障。
(二)建立高层次、强力度的学前教育事业发展政策保障体系
政策体系是保障学前教育事业法制化、科学化、规范化发展的前提与关键。辽宁省政府高度重视并大力实践政策保障体系构建工作，呈现出高层次、高质量、高密度、系统性等显著特点。
1 高层行政部门制定出台高质量、高密度的学前教育政策法规。
首先，近年来宏观层面、具有决定作用的重要文件如《关于学前教育改革与发展的意见》《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》等均由省政府或省政府教育督导处制定或转发，充分体现了省政府的高度重视和高层次的统筹力度，增强了政策影响力与效力。其次，高质量的政策法规明确了学前教育发展战略思路与机制、农村学前教育改革与发展方向、督导评估等核心内容，真正实现了事业发展有法可依；第三，据不完全统计，2006至2008年辽宁省连续出台了9项重要而又连贯的学前教育法规。高密度出台政策法规能及时适应新情况、解决新问题，推动学前教育与时俱进，进而为新时期学前教育事业发展提供较为坚实的政策基础。
2 明确提出逐步构建科学、完善的学前教育法规体系。
21世纪初，辽宁省在教育事业十五规划中提出将“教育制度、政策及有关法规建设的完善性、有效性”作为“实现教育现代化的重要目标之一”，而目前辽宁省教育法制建设中学前教育领域最为薄弱，因此成为省政府重点关注的领域。《关于学前教育改革与发展的意见》明确指出要逐步建立科学、完善的法规体系，为此下一步重要任务是根据当前学前教育改革和发展实际需要，组织制定《辽宁省学前教育条例》及相关政策法规，通过系统性的政策制度保障辽宁省学前教育健康有序发展。由此可见，辽宁省政府不仅注重学前教育政策的数量与质量，更注重政策间的相互联系，注重法规体系的完善。
(三)高度重视农村学前教育，优先大力推进农村学前教育普及
辽宁省政府高度重视农村学前教育普及，不仅认识到其对推动城乡均衡与社会公平的重要作用，也深刻意识到其滞后现状对教育及经济社会发展的严重制约。在治薄扶弱理念的指导下。辽宁省政府重点从管理体制、财政投入、教师队伍建设等方面优先大力发展农村学前教育。
1 建立具有农村特色的学前教育管理体制与办园体制，强化政府的主导责任。
建立和完善管理体制与办园体制是政府履行普及责任的重要渠道与制度依托。辽宁省政府为确立“地方负责、分级管理，政府统筹、教育部门主管，各有关部门分工负责的0～6岁儿童托幼教育一体化的农村学前教育管理体制”，明确了省、市、县、乡镇等各级政府责任，以此构建适宜省情的农村学前教育管理体制框架。同时，为突出各级政府主导职责、更好落实管理体制，省政府在办园体制上坚持建设“以乡(镇)中心幼儿园(所)为主体，以村办幼儿园(所)为基础，以灵活多样的学前教育形式为补充的学前教育网络”，并规定由县级及以上教育部门负责农村园所管理与审批，规定不得借转制之名停止或减少对公办园的投入或将其转制。由此可见，在辽宁省农村学前教育发展中，高层政府领导统筹、以公办园为主体是其鲜明特色，充分体现了政府的责任主体地位，为农村学前教育快速发展提供了重要保障。
2 建立健全以政府为主的农村学前教育投入体制，优先保障薄弱农村地区学前教育普及。
以政府投入为主的经费保障体制是优先普及农村学前教育的根本。首先，辽宁省明确“坚持政府主导、社会参与，通过加大经费投入力度以及依法多渠道筹措资金”等方式，逐步提高农村学前教育经费投入，这就规定了政府在投入中的主体责任；其次，省政府设立专项经费以保障投入稳定来源、引导农村学前教育公办方向。2008年起省政府建立农村学前教育专项经费，重点用于鼓励和补助以公办幼儿园为主导、普及率和入园率逐年提高的县及乡镇，同时要求各市县予以经费配套，如沈阳市政府每年设立600万元农村专项经费，并要求涉农区县按一定比例配备投入，以“以奖代补”方式推动农村学前教育快速发展；第三，省政府建立扶贫帮困制度，安排资金优先保障薄弱农村地区贫困家庭子女及留守儿童接受学前教育的权利。可见政府主导、治薄扶弱的公共财政保障体系是辽宁省优先普及农村学前教育的显著特色与宝贵经验。
3 建立健全农村幼儿教师编制、待遇、培训制度，确保农村幼儿教师队伍稳定与素质提高。
农村幼儿教师身份不明、待遇不高、培训不到位是导致农村幼儿教师队伍流动性大、质量低的关键因素。为破解这一体制性障碍，辽宁省政府从政策制度人手改革并取得了一定成效。首先，政府通过明确乡镇中心园所的事业单位性质，解决部分教师编制。2007年《辽宁省农村学前教育快速发展计划》明确将乡镇中心幼儿园(所)列入乡镇政府所属的事业单位管理序列，所需教职工编制在本乡镇现有事业单位人员编制总量内调剂解决。辽宁省部分地区进行了试点，如桓仁县明确规定乡镇中心园每园配备3个编制；其次，确保乡镇中心园长、聘任制教师享受与中心校校长、小学教师同等待遇。《辽宁省幼儿园(所)管理办法》规定农村乡镇中心园长按乡中心小学校长级管理，并对经注册和取得教师资格的农村幼儿教师执行小学教师工资制度和退休福利待遇。如大连市建立了幼儿教师最低工资制度，庄河市保证农村幼儿教师每月工资不低于500元，部分乡镇还为农村幼儿教师办理了养老和医疗保险；第三，政府加强农村幼儿教师培训体制建设。省政府将农村幼儿教师培训纳入基础教育教师继续教育规划中，设立培训经费，建立省、市、县、园四级培训机构，尤其注重带头人培训工作，分别按照农村幼儿教师总数1％、10％、20％、30％的比例逐步建立全省农村园骨干教师梯队，目前已免费培训农村幼儿园100名带头人，取得良好成效。
(四)创新学前教育督导制度，建立督政与督学相结合的强有力保障机制
辽宁省政府高度重视学前教育督导评估，将其视为加强政府宏观管理、保障政府依法履职的有力手段与机制，专门制定了《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》，推动有关学前教育的督导工作步入法制化与规范化轨道，在全国实属前列。
1，督政与督学相结合。
督政是督学的前提与基础，督学是督政的重点与核心，省政府充分认识到两者之间相互依存的关系，首先在政策法规中明确“督政与督学相结合”的原则，为学前教育督导指明了正确的发展方向；其次，以政促学是辽宁省学前教育督导评估的核心目标。省政府规定各级督导部门都应将学前教育列为基本和重点内容，全力推进学前教育质量提升；第三，省政府明确规定督导评估应由各级政府行政首长负责、教育督导部门牵头、相关部门协助，重点督导政府在规划、管理、投入、公办园建设等方面的履职情况，并以公示制与问责制保障督政有效落实。如大连市政府成立了由相关部门组成的学前教育督导评估团；丹东市督政主要包括各县区专项经费设立、普及情况及农村幼儿教师工资落 实等重要方面。以学评政促政成为了辽宁省学前教育督导评估的根本动力。
2，确保学前教育督导评估与基础教育督导评估有机衔接。
2007年省学前教育工作会议明确将普及学前教育县(市)区纳入“教育强县建设工程”和全省“新三片普九”检查验收工作，将学前教育发展目标与义务教育“两类新三片”的普九规划目标结合起来，做到检查义务教育的同时检查学前教育。与此同时，省政府还特别明确将农村学前教育纳入基础教育督导体系，如将农村学前教育普及率、乡镇中心园达标率、经费投入、幼儿教师待遇等重要内容纳入全面普九的验收评估中。以上政策举措不仅有助于学前教育与义务教育的有效衔接，更有助于学前教育督导的真正落实。这种学前教育与基础教育督导一体化的做法对基础教育事业长远持续发展具有重要意义。
3，创新学前教育督导机制，注重实效。
辽宁省既重视学前教育督导评估的制度建设，也注重督导过程的机制创新。首先，省政府实行领导问责、奖惩结合、激励公开的督导机制。为强化政府主要领导对学前教育的责任意识，省政府确立行政首长负责制、评估结果公示制，并将其作为对各级政府及其主要领导考核的重要依据。如铁岭市明确将农村学前教育发展作为各级党委、政府主要干部的重要考核项目，并做到考核内容分解到位、跟踪检查督办到位、检查评比到位；其次，省政府建立各级政府时段制与区域制的动态自评制度，不仅要求各级政府对辖区内学前教育进行动态督导，同时要求建立对上级政府的汇报程序，做到督导评估制度化，以方便各级政府随时掌握学前教育发展现状、问题与需求，并能及时反映、及时解决；第三，省政府采取过程性督导与终结性评估相结合、定性评估与定量评估相结合、基本标准与发展标准相结合的方法，多方确保督导评估的科学性和有效性。
三、辽宁省学前教育事业改革与发展经验的启示
近年来辽宁在省政府统筹下大力推进学前教育的政策举措与实践探索，不仅有助于提高学前教育发展水平，更为辽宁经济社会发展、老工业基地崛起、和谐社会建设打下了坚实基础，对全国其他地区学前教育事业发展有宝贵借鉴价值，主要体现在以下方面：
(一)政府主导是推进学前教育事业改革与发展的关键前提与重要基石
新时期政府只有在明确学前教育性质与价值基础上，确立责任主体地位、发挥主导职责，才能实现学前教育普及的跨越式发展，其中对学前教育事业性质的认识是根本前提。学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，与同属非义务教育的高等教育相比，学前教育为社会提供的“托幼服务”功能对于社会生活的作用更为基本和重要，托幼机构为社会所提供的是不可或缺的公共服务产品。辽宁省政府正是充分认识到这一点，明确并强化了学前教育对经济社会发展的战略价值及其全局性、先导性、基础性地位，在政策法规中确立了学前教育优先发展的战略思路，同时在全省学前教育事业发展的关键方面无一不渗透了政府主导的基本原则与价值取向，如强化政府规划责任、以政府财政投入为主、农村以公办教师和公办园为主、构建督导评估体制等，这也是近年辽宁省学前教育得以迅速发展的首要经验。
就全国学前教育事业改革与发展而言，确立政府主导的普及思路与方针已逐渐成为诸多地方政府的理性战略选择，如河北、山东、浙江、四川等地正进行着政府主导的改革与探索，取得了积极成效，但同时也不乏地方政府尚未充分认识到学前教育的重要性与战略价值，政府责任弱化、不到位甚至缺位的现象仍然存在，不利于学前教育事业的整体推进与长远发展。辽宁省所确立的政府主导学前教育发展的战略从发展方向与机制上为其他地区深入推进学前教育事业提供了宝贵的可资借鉴的经验。
(二)强化省级统筹是地方学前教育事业快速发展的有力保障
加强高层政府统筹力度是学前教育管理体制改革的总体趋向，也是学前教育事业可持续发展的重要前提。省级统筹的根本意义在于保障全省学前教育发展的公平性、均衡性以及高效性，这是市、县级地方政府无法做到的。为了保证学前教育公平、顺利发展，辽宁省政府将学前教育纳入总体规划，省政府制定并发布学前教育政策法规、多次召开学前教育会议、设立学前教育专项经费、安排省级幼儿教师培训项目等。这些举措均由省级统筹并通过督导评估监督各级政府落实，从而从全局、高位的宏观层面为辽宁全省学前教育事业健康发展提供了坚实基础与根本保障。
辽宁省级统筹的理念与经验对全国其他地区具有重要的借鉴价值。2003年国务院发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。规定我国实行“地方负责、分级管理、有关部门分工负责”的学前教育管理体制，其中没有对高层政府如中央与省级政府的责任做出明确规定。由此导致实践中领导管理重心层层下移，有些农村地区甚至出现以乡镇政府为责任主体的现象。实践证明过低的领导管理重心不利于学前教育事业发展，更不利于城乡均衡与弱势扶助，因此亟待加强高层政府尤其是省级政府的统筹力度，从规划、政策、财政、教师等各方面促使省级政府切实承担统筹职责，以真正有效推动地方学前教育事业快速健康发展。
(三)治薄扶弱、重点突破是学前教育事业全面均衡发展的基本原则
治薄扶弱、重点突破是学前教育均衡发展的重要策略。辽宁省政府充分认识到城乡学前教育的巨大差异，明确以贫困薄弱地区农村学前教育的发展为出发点和突破口，通过政策优惠、投入倾斜、教师队伍重点保障等多项举措优先普及农村学前教育。与此同时。政府还注重优质学前教育资源的扩展与辐射。以城带乡、以点带面地推动学前教育普及和有质量发展。这种发展思路与策略值得其他地区学习与借鉴。
在公平均衡理念指导下，维护并推动区域、城乡、人群间学前教育均衡发展是政府义不容辞的责任。当前政府应将薄弱中西部地区、农村贫困地区及弱势人群作为优先和重点扶助对象，按照“政府主导、确保公益、大力普及、促进均衡”的原则，通过明确政府责任主体地位、制定优惠政策、财政扶助优先等举措，有效推动薄弱地区学前教育普及。同时，政府还应遵循科学发展观，充分重视优势地区优质学前教育资源的扩展与提高，最终实现学前教育事业的整体协调发展。
(四)高层次规划、政策与督导评估相结合是学前教育事业健康发展的重要体制保障
规划与政策是政府引导学前教育事业发展方向的重要手段，督导评估是检验政府履职情况、确保质量的落脚点。将规划与政策的主要内容作为督导评估对象，使规划与政策行之有效、督导评估有的放矢是辽宁发展学前教育的宝贵经验，如规划与政策中各级政府责任、财政投入、教师队伍建设等关键问题同时也是督导评估的重要内容。履职与监督之间机制的优化切实推动了辽宁省学前教育事业的整体发展。
当前我国正处于制定教育中长期发展战略方向与方针的关键时期，可充分借鉴这一规划与督导相结合的思路，真正实现学前教育事业发展方向、目标与机制制定有据、执行有效，通过机制的优化保障政府切实履行普及学前教育的责任。进而促进学前教育事业健康、可持续发展。
综上所述，辽宁省政府在充分认识学前教育性质与价值基础上，坚持优先发展、治薄扶弱原则，在政府主导下，不断强化省级统筹，通过制定规划、出台政策，强化督导、重点发展农村学前教育等重大举措，强力推进全省学前教育快速发展，已初步取得显著成效，其宝贵经验值得我国其他地区学习借鉴。不过，囿于现实基础等多方面原因，辽宁省近年来学前教育事业改革与发展探索也面临诸多问题，突出表现为政策制度实施的配套措施缺乏，全面有效落实仍有待时日等，为此辽宁省政府还需进一步强化主导与统筹职责，以推动全省学前教育事业更好更快发展。
[关键词]辽宁学前教育；政府主导；省级统筹；治薄扶弱；农村优先
学前教育是国民教育体系的基础，不仅对个体一生发展有持续性影响，更对提高国民整体素质、推动经济发展与社会公平具有基础性、先导性战略价值，应由一国政府作为责任主体，主导并保障事业的发展方向与质量。当前我国诸多地方政府充分发挥政府主导责任，在切实保障学前儿童受教育权与满足公众日益增长的学前教育需求等方面取得了长足进步，辽宁省就是典型代表之一。探讨近年来辽宁省改革与发展学前教育的价值理念与政策举措，对我国其他地区推进学前教育事业发展有宝贵的借鉴价值。
作为我国东北老工业基地的龙头，辽宁不仅是重要的工业大省，也是教育大省。近年来辽宁省紧抓国家“振兴东北老工业基地”与“发展沿海经济带”的时代契机，明确科教兴省的战略思路，以“坚持从经济社会发展全局和社会主义现代化大局的高度对待教育”和“坚持振兴辽宁、先兴教育”的“两个坚持”为指导原则，优先重点发展教育事业，并在政府对学前教育性质与价值认识深化的基础上，进一步强化了优先发展学前教育的战略，实现了全省学前教育事业快速发展。
一、辽宁省政府对学前教育事业地位与重要性的认识
政府对某一事业地位与重要性的认识，决定了政府发展该项事业的战略思路与举措，因此探讨辽宁省政府对学前教育性质与重要性的认识及其发展思路，是分析与借鉴政府改革发展举措的源头与基础。
(一)辽宁省政府的认识
辽宁省政府在2007年的《关于学前教育改革与发展的意见》中就明确指出：学前教育是“基础教育的重要组成部分、终身教育的起始阶段”，有助于“促进儿童身心全面健康发展、高水平高质量普及九年义务教育、提高全省人口的整体素质”，对于“实现东北老工业基地振兴、促进我省经济和社会的持续健康发展，创建和谐社会”具有重要意义，由此确认学前教育在整个经济社会与教育发展中具有“基础性、全局性、先导性”的地位与作用。正是基于这种深刻认识，辽宁省政府确立了学前教育优先发展的战略方针，不仅在全省统领性文件《关于学前教育改革与发展的意见》中明确规定要优先发展学前教育，随后又由副省长在全省学前教育工作会议上再次强调“要统筹发展各级各类教育，特别是要优先发展学前教育”，从而为全省学前教育事业的健康可持续发展奠定了良好的认识基础。由此可见，辽宁省政府之所以高度重视学前教育，是因为他们充分认识到了学前教育的基础性、奠基性地位，更认识到了学前教育对东北老工业基地振兴与和谐社会构建的战略价值，从而为全省学前教育事业发展提供了坚实的思想保障。
(二)发展思路与原则
政府主导是辽宁省学前教育事业改革与发展首要且根本的指导思想，突出体现在省政府一系列文件中，如《关于学前教育改革与发展的意见》凸显了当代公共服务型政府职责，明确政府应以“建立和谐社会、构建辽宁终身教育体系为目标，以基本普及学前教育、提高学前教育质量、满足人民群众对学前教育的需求为宗旨，将学前三年教育纳入国民教育体系”；又如《辽宁省农村学前教育快速发展计划》指出政府应“紧紧围绕建设社会主义新农村、建立和谐社会、构建辽宁终身教育体系”的目标，实现农村学前教育“普及化、规范化和优质化”发展。一旦学前教育被纳入教育公共服务体系，政府必然要发挥引领性、指导性、核心性的主导作用。
治薄扶弱、提高质量是辽宁省政府在公平均衡价值理念下建立适宜省情与当前发展阶段的学前教育体系的另一重要基本原则。首先，治薄扶弱是辽宁省发展学前教育的基本出发点与立足点。在城乡统筹、公平均衡的原则指导下，省政府明确规定应根据城乡学前教育发展水平与阶段，统筹规划、分步实施，要求各级政府针对薄弱农村地区、城镇薄弱园所和弱势群体等制定倾斜政策、设立专项经费、加强教师队伍建设等，加快学前教育普及进程。与此同时，省政府注重普惠面扩展基础上的质量提升，强调各级政府必须坚持量与质共同发展的原则，一方面满足广大公众多样化的学前教育需求，另一方面要更有效地带动和促进弱势地区与人群学前教育发展，最终实现区域内学前教育的优质均衡、协调促进、全面提高。
总之，在明确优先发展战略的基础上，辽宁省政府进一步确立了以“政府主导、治薄扶弱、提高质量”为核心的发展思路与原则，以指导各级政府将发展学前教育的路线方针落到实处，从而为本省学前教育的发展奠定了坚实的政策基础。
二、辽宁省级统筹学前教育事业发展的政策特点与经验
在明确学前教育性质地位、确立普及方向与原则的基础上，辽宁省政府采取诸多政策举措大力推进全省学前教育事业发展，体现了省级统筹、治薄扶弱的显著特点，具体表现在规划制定、政策保障体系构建、推动农村学前教育发展以及创新督导评估等方面。
(一)明确将学前教育列入全省经济社会与教育发展总体规划
辽宁省学前教育规划的显著特色是政府不仅将其列入教育事业整体规划，还将之纳入地方经济社会长远发展规划，从源头上保障学前教育健康发展。
1 将学前教育事业发展纳入当地经济社会发展总体规划。
2007年辽宁省《关于学前教育改革与发展的意见》明确指出，发展改革部门要把学前教育工作纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，以推动全省经济社会的持续健康发展和和谐社会建设；2007年《辽宁省农村学前教育快速发展计划》指出要将农村学前教育纳入当地经济和社会发展总体规划，纳入乡镇精神文明建设之中，以加快农村学前教育事业发展、推动社会主义新农村建设进程。由此可见辽宁省政府从全局、长远与可持续发展的角度审视学前教育，将事业发展与当地经济社会进步密切相连并整体规划，在各地政府的规划探索中处于前列。
2 将学前教育事业发展纳入基础教育发展的整体规划。
2007年辽宁省学前教育工作会议明确将学前教育发展目标与义务教育“两类新三片”的普九目标相结合，并将普及学前教育纳入“教育强县建设工程”和义务教育“新三片普九”检查验收工作；同时将幼儿教师培训纳入基础教育教师继续教育规划中，并给予相应的经费支持。辽宁省将学前教育纳入基础教育整体规划，增强了学前教育与义务教育的承接性，有力推动了各级各类教育协调发展。
尤其值得关注的是政府规划责任被列为督导评估首要内容，《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》第一条就明确规定“各级政府应将学前教育纳入当地经济和社会事业发展的总体 规划”，强化了政府的规划责任。具有全局性、系统性的规划为辽宁省学前教育事业健康、长远、可持续发展提供了源头性保障。
(二)建立高层次、强力度的学前教育事业发展政策保障体系
政策体系是保障学前教育事业法制化、科学化、规范化发展的前提与关键。辽宁省政府高度重视并大力实践政策保障体系构建工作，呈现出高层次、高质量、高密度、系统性等显著特点。
1 高层行政部门制定出台高质量、高密度的学前教育政策法规。
首先，近年来宏观层面、具有决定作用的重要文件如《关于学前教育改革与发展的意见》《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》等均由省政府或省政府教育督导处制定或转发，充分体现了省政府的高度重视和高层次的统筹力度，增强了政策影响力与效力。其次，高质量的政策法规明确了学前教育发展战略思路与机制、农村学前教育改革与发展方向、督导评估等核心内容，真正实现了事业发展有法可依；第三，据不完全统计，2006至2008年辽宁省连续出台了9项重要而又连贯的学前教育法规。高密度出台政策法规能及时适应新情况、解决新问题，推动学前教育与时俱进，进而为新时期学前教育事业发展提供较为坚实的政策基础。
2 明确提出逐步构建科学、完善的学前教育法规体系。
21世纪初，辽宁省在教育事业十五规划中提出将“教育制度、政策及有关法规建设的完善性、有效性”作为“实现教育现代化的重要目标之一”，而目前辽宁省教育法制建设中学前教育领域最为薄弱，因此成为省政府重点关注的领域。《关于学前教育改革与发展的意见》明确指出要逐步建立科学、完善的法规体系，为此下一步重要任务是根据当前学前教育改革和发展实际需要，组织制定《辽宁省学前教育条例》及相关政策法规，通过系统性的政策制度保障辽宁省学前教育健康有序发展。由此可见，辽宁省政府不仅注重学前教育政策的数量与质量，更注重政策间的相互联系，注重法规体系的完善。
(三)高度重视农村学前教育，优先大力推进农村学前教育普及
辽宁省政府高度重视农村学前教育普及，不仅认识到其对推动城乡均衡与社会公平的重要作用，也深刻意识到其滞后现状对教育及经济社会发展的严重制约。在治薄扶弱理念的指导下。辽宁省政府重点从管理体制、财政投入、教师队伍建设等方面优先大力发展农村学前教育。
1 建立具有农村特色的学前教育管理体制与办园体制，强化政府的主导责任。
建立和完善管理体制与办园体制是政府履行普及责任的重要渠道与制度依托。辽宁省政府为确立“地方负责、分级管理，政府统筹、教育部门主管，各有关部门分工负责的0～6岁儿童托幼教育一体化的农村学前教育管理体制”，明确了省、市、县、乡镇等各级政府责任，以此构建适宜省情的农村学前教育管理体制框架。同时，为突出各级政府主导职责、更好落实管理体制，省政府在办园体制上坚持建设“以乡(镇)中心幼儿园(所)为主体，以村办幼儿园(所)为基础，以灵活多样的学前教育形式为补充的学前教育网络”，并规定由县级及以上教育部门负责农村园所管理与审批，规定不得借转制之名停止或减少对公办园的投入或将其转制。由此可见，在辽宁省农村学前教育发展中，高层政府领导统筹、以公办园为主体是其鲜明特色，充分体现了政府的责任主体地位，为农村学前教育快速发展提供了重要保障。
2 建立健全以政府为主的农村学前教育投入体制，优先保障薄弱农村地区学前教育普及。
以政府投入为主的经费保障体制是优先普及农村学前教育的根本。首先，辽宁省明确“坚持政府主导、社会参与，通过加大经费投入力度以及依法多渠道筹措资金”等方式，逐步提高农村学前教育经费投入，这就规定了政府在投入中的主体责任；其次，省政府设立专项经费以保障投入稳定来源、引导农村学前教育公办方向。2008年起省政府建立农村学前教育专项经费，重点用于鼓励和补助以公办幼儿园为主导、普及率和入园率逐年提高的县及乡镇，同时要求各市县予以经费配套，如沈阳市政府每年设立600万元农村专项经费，并要求涉农区县按一定比例配备投入，以“以奖代补”方式推动农村学前教育快速发展；第三，省政府建立扶贫帮困制度，安排资金优先保障薄弱农村地区贫困家庭子女及留守儿童接受学前教育的权利。可见政府主导、治薄扶弱的公共财政保障体系是辽宁省优先普及农村学前教育的显著特色与宝贵经验。
3 建立健全农村幼儿教师编制、待遇、培训制度，确保农村幼儿教师队伍稳定与素质提高。
农村幼儿教师身份不明、待遇不高、培训不到位是导致农村幼儿教师队伍流动性大、质量低的关键因素。为破解这一体制性障碍，辽宁省政府从政策制度人手改革并取得了一定成效。首先，政府通过明确乡镇中心园所的事业单位性质，解决部分教师编制。2007年《辽宁省农村学前教育快速发展计划》明确将乡镇中心幼儿园(所)列入乡镇政府所属的事业单位管理序列，所需教职工编制在本乡镇现有事业单位人员编制总量内调剂解决。辽宁省部分地区进行了试点，如桓仁县明确规定乡镇中心园每园配备3个编制；其次，确保乡镇中心园长、聘任制教师享受与中心校校长、小学教师同等待遇。《辽宁省幼儿园(所)管理办法》规定农村乡镇中心园长按乡中心小学校长级管理，并对经注册和取得教师资格的农村幼儿教师执行小学教师工资制度和退休福利待遇。如大连市建立了幼儿教师最低工资制度，庄河市保证农村幼儿教师每月工资不低于500元，部分乡镇还为农村幼儿教师办理了养老和医疗保险；第三，政府加强农村幼儿教师培训体制建设。省政府将农村幼儿教师培训纳入基础教育教师继续教育规划中，设立培训经费，建立省、市、县、园四级培训机构，尤其注重带头人培训工作，分别按照农村幼儿教师总数1％、10％、20％、30％的比例逐步建立全省农村园骨干教师梯队，目前已免费培训农村幼儿园100名带头人，取得良好成效。
(四)创新学前教育督导制度，建立督政与督学相结合的强有力保障机制
辽宁省政府高度重视学前教育督导评估，将其视为加强政府宏观管理、保障政府依法履职的有力手段与机制，专门制定了《辽宁省关于对学前教育工作进行督导评估的意见》，推动有关学前教育的督导工作步入法制化与规范化轨道，在全国实属前列。
1，督政与督学相结合。
督政是督学的前提与基础，督学是督政的重点与核心，省政府充分认识到两者之间相互依存的关系，首先在政策法规中明确“督政与督学相结合”的原则，为学前教育督导指明了正确的发展方向；其次，以政促学是辽宁省学前教育督导评估的核心目标。省政府规定各级督导部门都应将学前教育列为基本和重点内容，全力推进学前教育质量提升；第三，省政府明确规定督导评估应由各级政府行政首长负责、教育督导部门牵头、相关部门协助，重点督导政府在规划、管理、投入、公办园建设等方面的履职情况，并以公示制与问责制保障督政有效落实。如大连市政府成立了由相关部门组成的学前教育督导评估团；丹东市督政主要包括各县区专项经费设立、普及情况及农村幼儿教师工资落 实等重要方面。以学评政促政成为了辽宁省学前教育督导评估的根本动力。
2，确保学前教育督导评估与基础教育督导评估有机衔接。
2007年省学前教育工作会议明确将普及学前教育县(市)区纳入“教育强县建设工程”和全省“新三片普九”检查验收工作，将学前教育发展目标与义务教育“两类新三片”的普九规划目标结合起来，做到检查义务教育的同时检查学前教育。与此同时，省政府还特别明确将农村学前教育纳入基础教育督导体系，如将农村学前教育普及率、乡镇中心园达标率、经费投入、幼儿教师待遇等重要内容纳入全面普九的验收评估中。以上政策举措不仅有助于学前教育与义务教育的有效衔接，更有助于学前教育督导的真正落实。这种学前教育与基础教育督导一体化的做法对基础教育事业长远持续发展具有重要意义。
3，创新学前教育督导机制，注重实效。
辽宁省既重视学前教育督导评估的制度建设，也注重督导过程的机制创新。首先，省政府实行领导问责、奖惩结合、激励公开的督导机制。为强化政府主要领导对学前教育的责任意识，省政府确立行政首长负责制、评估结果公示制，并将其作为对各级政府及其主要领导考核的重要依据。如铁岭市明确将农村学前教育发展作为各级党委、政府主要干部的重要考核项目，并做到考核内容分解到位、跟踪检查督办到位、检查评比到位；其次，省政府建立各级政府时段制与区域制的动态自评制度，不仅要求各级政府对辖区内学前教育进行动态督导，同时要求建立对上级政府的汇报程序，做到督导评估制度化，以方便各级政府随时掌握学前教育发展现状、问题与需求，并能及时反映、及时解决；第三，省政府采取过程性督导与终结性评估相结合、定性评估与定量评估相结合、基本标准与发展标准相结合的方法，多方确保督导评估的科学性和有效性。
三、辽宁省学前教育事业改革与发展经验的启示
近年来辽宁在省政府统筹下大力推进学前教育的政策举措与实践探索，不仅有助于提高学前教育发展水平，更为辽宁经济社会发展、老工业基地崛起、和谐社会建设打下了坚实基础，对全国其他地区学前教育事业发展有宝贵借鉴价值，主要体现在以下方面：
(一)政府主导是推进学前教育事业改革与发展的关键前提与重要基石
新时期政府只有在明确学前教育性质与价值基础上，确立责任主体地位、发挥主导职责，才能实现学前教育普及的跨越式发展，其中对学前教育事业性质的认识是根本前提。学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”，与同属非义务教育的高等教育相比，学前教育为社会提供的“托幼服务”功能对于社会生活的作用更为基本和重要，托幼机构为社会所提供的是不可或缺的公共服务产品。辽宁省政府正是充分认识到这一点，明确并强化了学前教育对经济社会发展的战略价值及其全局性、先导性、基础性地位，在政策法规中确立了学前教育优先发展的战略思路，同时在全省学前教育事业发展的关键方面无一不渗透了政府主导的基本原则与价值取向，如强化政府规划责任、以政府财政投入为主、农村以公办教师和公办园为主、构建督导评估体制等，这也是近年辽宁省学前教育得以迅速发展的首要经验。
就全国学前教育事业改革与发展而言，确立政府主导的普及思路与方针已逐渐成为诸多地方政府的理性战略选择，如河北、山东、浙江、四川等地正进行着政府主导的改革与探索，取得了积极成效，但同时也不乏地方政府尚未充分认识到学前教育的重要性与战略价值，政府责任弱化、不到位甚至缺位的现象仍然存在，不利于学前教育事业的整体推进与长远发展。辽宁省所确立的政府主导学前教育发展的战略从发展方向与机制上为其他地区深入推进学前教育事业提供了宝贵的可资借鉴的经验。
(二)强化省级统筹是地方学前教育事业快速发展的有力保障
加强高层政府统筹力度是学前教育管理体制改革的总体趋向，也是学前教育事业可持续发展的重要前提。省级统筹的根本意义在于保障全省学前教育发展的公平性、均衡性以及高效性，这是市、县级地方政府无法做到的。为了保证学前教育公平、顺利发展，辽宁省政府将学前教育纳入总体规划，省政府制定并发布学前教育政策法规、多次召开学前教育会议、设立学前教育专项经费、安排省级幼儿教师培训项目等。这些举措均由省级统筹并通过督导评估监督各级政府落实，从而从全局、高位的宏观层面为辽宁全省学前教育事业健康发展提供了坚实基础与根本保障。
辽宁省级统筹的理念与经验对全国其他地区具有重要的借鉴价值。2003年国务院发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。规定我国实行“地方负责、分级管理、有关部门分工负责”的学前教育管理体制，其中没有对高层政府如中央与省级政府的责任做出明确规定。由此导致实践中领导管理重心层层下移，有些农村地区甚至出现以乡镇政府为责任主体的现象。实践证明过低的领导管理重心不利于学前教育事业发展，更不利于城乡均衡与弱势扶助，因此亟待加强高层政府尤其是省级政府的统筹力度，从规划、政策、财政、教师等各方面促使省级政府切实承担统筹职责，以真正有效推动地方学前教育事业快速健康发展。
(三)治薄扶弱、重点突破是学前教育事业全面均衡发展的基本原则
治薄扶弱、重点突破是学前教育均衡发展的重要策略。辽宁省政府充分认识到城乡学前教育的巨大差异，明确以贫困薄弱地区农村学前教育的发展为出发点和突破口，通过政策优惠、投入倾斜、教师队伍重点保障等多项举措优先普及农村学前教育。与此同时。政府还注重优质学前教育资源的扩展与辐射。以城带乡、以点带面地推动学前教育普及和有质量发展。这种发展思路与策略值得其他地区学习与借鉴。
在公平均衡理念指导下，维护并推动区域、城乡、人群间学前教育均衡发展是政府义不容辞的责任。当前政府应将薄弱中西部地区、农村贫困地区及弱势人群作为优先和重点扶助对象，按照“政府主导、确保公益、大力普及、促进均衡”的原则，通过明确政府责任主体地位、制定优惠政策、财政扶助优先等举措，有效推动薄弱地区学前教育普及。同时，政府还应遵循科学发展观，充分重视优势地区优质学前教育资源的扩展与提高，最终实现学前教育事业的整体协调发展。
(四)高层次规划、政策与督导评估相结合是学前教育事业健康发展的重要体制保障
规划与政策是政府引导学前教育事业发展方向的重要手段，督导评估是检验政府履职情况、确保质量的落脚点。将规划与政策的主要内容作为督导评估对象，使规划与政策行之有效、督导评估有的放矢是辽宁发展学前教育的宝贵经验，如规划与政策中各级政府责任、财政投入、教师队伍建设等关键问题同时也是督导评估的重要内容。履职与监督之间机制的优化切实推动了辽宁省学前教育事业的整体发展。
当前我国正处于制定教育中长期发展战略方向与方针的关键时期，可充分借鉴这一规划与督导相结合的思路，真正实现学前教育事业发展方向、目标与机制制定有据、执行有效，通过机制的优化保障政府切实履行普及学前教育的责任。进而促进学前教育事业健康、可持续发展。
综上所述，辽宁省政府在充分认识学前教育性质与价值基础上，坚持优先发展、治薄扶弱原则，在政府主导下，不断强化省级统筹，通过制定规划、出台政策，强化督导、重点发展农村学前教育等重大举措，强力推进全省学前教育快速发展，已初步取得显著成效，其宝贵经验值得我国其他地区学习借鉴。不过，囿于现实基础等多方面原因，辽宁省近年来学前教育事业改革与发展探索也面临诸多问题，突出表现为政策制度实施的配套措施缺乏，全面有效落实仍有待时日等，为此辽宁省政府还需进一步强化主导与统筹职责，以推动全省学前教育事业更好更快发展。