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摘要：任何实际运行中的政策，都不仅是一种决策，而且是一个过程。因此，关于精准扶贫政策的研究，必然要走向实际，走向政策执行的过程。本研究从政策执行的相关条件来分析精准扶贫政策在农村的实践过程，发现政策执行中存在政策资源不足、扶贫队伍建设不足等困境。因此，精准扶贫既需要上级政府高度重视，也需要基层人员贯彻落实。既要宏观规划、整体推进，也要微观执行，严谨细心。在抓好扶贫制度建设与扶贫队伍建设的同时，也应该完善信息反馈机制，助力农村早日脱贫。
关键词：精准扶贫；政策执行；政策资源
一、前言
2017年暑假，我到武陵山区来凤县旅游局实习。为了让我得到更多的锻炼，局里安排我驻舍米湖村两周。于是我有幸参与到精准扶贫工作的实践，协助驻村工作人员进行扶贫工作。
驻村期间，我参与到该村贫困户精准识别、村民评议及档案整理等具体工作当中。两周的时间虽然短，但通过我的访谈及观察，发现精准扶贫政策在地方实践过程中仍存在诸多问题，待以解决与完善。精准扶贫是我国“十三五”规划中的重点内容，是关系国计民生的重点工作。分析并解决精准扶贫政策的实践困境对助力脱贫工作、全面建成小康社会有着重要的现实意义。
本研究主要是以政策执行的相关条件（目标群体、政策资源、政策主体、执行手段、信息沟通）为框架，围绕政策执行主体和客体，运用了下面三种具体的研究方法：
1、深度访谈法。深度访谈法是人文社会科学比较常用的一种调查方法。通过与访谈对象面对面的交谈，能够获得许多复杂的、深层次的信息，具有真实性和可靠性。由于本研究主要是针对精准扶贫的具体实践过程，所以采用访谈法更具有操作性。本研究的访谈对象主要有：贫困户、非贫困户、脱贫户、帮扶责任人、驻村工作人员。在访谈中，询问了关于扶贫政策的落实情况，对现行政策的满意度，扶贫政策对政策之外人员生活及心理的影响以及帮扶责任人工作的积极性等一系列问题。
2、文献分析法。为了从整体上把握来凤县及舍米湖村精准扶贫情况，我从县旅游局、档案馆等机构得到了一些文献资料，为本研究补充一些重要的信息。
3、参与观察法。在驻村期间，通过与驻村工作人员一起工作与生活，跟他们相处融洽，在许多方面给他们提供了帮助，也取得了他们对我的认同，能够对我吐露心声，谈了很多关于扶贫的看法。
二、舍米湖村精准扶贫的实践概况
舍米湖村位于来凤县百福司镇河东片区，距百福司镇11公里，为非重点贫困村。全村有6个村民小组，共有175户、670人；建档立卡贫困户90户、270人，其中低保户33户88人，低保人口63人；低保贫困户30户83人，五保户1户1人。来凤县精准扶贫指挥部统一安排，由县旅游局和百福司镇综治办组成联合驻村工作队，与舍米湖村支两委一道共同开展舍米湖村精准扶贫工作。2017年该村扶贫工作开展概况如下：
1、旅游+扶贫，抓好旅游规划编制，以旅游促发展
舍米湖村是民族特色突出，土家文化底蕴深厚的自然村落，人文旅游资源相对丰富。为了帮助该村脱贫摘帽，县旅游局和扶贫工作队因地制宜，制订了“旅游+扶贫”的扶贫工作路线，邀请华中师范大学旅游规划与景观设计研究院为舍米湖村编制了《土家源旅游区总体规划》，为全村文化旅游业提供了指导和依据。同时，加强舍米湖村文化旅游的对外宣传。7月份还邀请了全国部分旅游企业负责人到该村进行旅游线路踩点，中央电视台《中国影像方志》、《美丽乡村》、《记住乡愁》栏目先后于7、8月、11月三次来舍米湖村拍摄专题节目，对提升舍米湖村的知名度，为今后乡村旅游发展推广奠定了良好的基础。
2、加强基础设施建设，改善生产生活条件
按照“五网覆盖”（水、电、路、通信、服务）要求，2017年舍米村先后实施了村级水厂建设、农村电网改造、村级公路硬化、光伏发电、传统村落保护等项目，其中农网改造、传统村落保护项目已完工，传统村落保护项目完成太阳能路灯安装60盏，新修排水渠300米，新修旅游厕所1座，维修户间石板路100米，总投资达150万元，农网改造完成主线改造2000米，扩容新装变压器3台，投入资金40万元。
3、抓好产业发展，提高经济发展水平。
如何让群众利用仅有的土地资源勤劳致富增收是驻村工作队面前的一大难题和课题。为此，舍米湖工作队结合本村实际，制定了长短结合的产业发展路径。长的方面，将突出舍米湖村的文化旅游资源优势，将文化旅游作为全村未来发展的主导产业，围绕旅游产业的发展，2017年全村新发展油茶基地200亩，可带动200人次贫困户务工就业，可供20年左右长期受益。短期方面，2017年全村发展西瓜种植200亩，贡米400亩，本村贫困户直接受益约20万元。本村33户贫困户发展牲猪养殖72头、土鸡养殖1045只，山羊48只等。以上项目预计能为贫困户增收15万元以上，33户贫困户共获得国家产业发展补助资金54175元。
4、扎实开展贫困户精准识别工作。
精准识别是进行精准帮扶的前提。根据县脱贫攻坚指挥部的安排部署，该村扶贫工作队务实开展精准识别工作。2017年围绕“春季攻势”、“户户到活动”、“精准识别攻坚周活动”、“扶贫日”、“精准脱贫集中整改攻坚月”等活动深入到每家农户，通过召开院落会、村民代表大会、党员会等，认真开展精准识别工作，确保“卡内无硬伤，卡外无真贫”。8月份期间，通过开展“精准识别攻坚周”，经过摸底调查，村民评议，清退硬伤户3户，新进贫困户2户。
三、精准扶贫实践中的困境及原因分析
精准扶贫是一个细致、复杂、艰巨的工作，受到中央和省级政府的高度重视。但政策执行过程中，许多地方政府和基层工作人员对扶贫理解的还不够深入，再加上农村人文环境及其它因素的影响，精准扶贫政策在實践中仍存在许多可供探讨的地方。本研究从政策执行的相关条件来分析精准扶贫政策在实践中存在的困境及原因。 1、政策执行主体：驻村工作队成员素质不过硬，扶贫工作难开展
政策执行主体是政策落实的关键因素，其素质及队伍的协调、配合程度关系政策的执行能否达到预期效果。
来凤县各驻村工作队由县直属机构1到2名成员同乡镇直属部门1到2名成员组成，根据各机构、各部门情况灵活安排，但各级机构和部门至少得有1人入驻村里，开展扶贫工作。舍米湖村驻村工作队员共有2名，年龄在45岁左右，都不是本村人。驻村工作队的办公地点在村委会，条件简陋，只有一台电脑，一台简易型打印机。驻村人员的工作效率很低，常常需要为打印几个文件琢磨半天时间。由于长年在基层工作，所以驻村人员常常是“关着门”开展扶贫工作，无创新也不突破，上级政府说怎么做，下面就怎么做。
2、政策资源不足，拖慢扶贫进度
俗话说，“巧妇难为无米之炊”，充足的政策资源对推进脱贫致富必不可少。
近年，扶贫项目资金主要向重点贫困村倾斜，舍米湖村为非重点贫困村，项目资金投入到该村很有限，道路、便民服务中心、卫生室等设施建设明显落后。尽管县上整合了许多项目资金，但仍然没有充足的资金投入贫困村参与基础设施和产业开发。舍米湖村人文旅游资源和自然旅游资源有相对优势，可供开发成旅游景区大力发展乡村旅游，现状是因投入资金不够导致配套设施不完善，基础设施建设严重滞后，原生态摆手舞的传承与传播缺乏专业化管理与运作，都拖慢了扶贫进度。由于缺乏资金，驻村人员常常是心有余而力不足。
3、政策执行以行政手段为主，层次多，贫困户受益难
在地方政府的扶贫实践中，统筹一致、层级推进、分类治理是一大特色。而扶贫资金和政策也是由上至下一层层地落实。但由于中间层次过多，程序复杂，资金和政策往往需要很长时间才能落实。在现实中，许多项目从申报到政策落实得需要一年多时间，致使扶贫的進度缓慢，效果不明显。
4、信息传输渠道单一，反馈机制不完善
政策执行中的信息沟通主要是指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间的信息交换。本研究针对的是政策执行人员上下级之间的信息沟通。
舍米湖的驻村工作人员受百福司镇扶贫办的领导，同时又受到县旅游局的领导，在工作开展过程中，驻村人员需要与机构进行信息沟通。由于距离相对遥远，交通不便，所以驻村人员与县里常常是通过电话进行沟通，辅以文件形式，进行命令的传达和信息的交换。上下级沟通的渠道单一，信息反馈机制不完善，难以保证信息的全面性和真实性。所以有时候会出现决策与实情不符的情况，再一次对政策的执行造成阻碍。
四、建议与总结
政策的主要目的不是研究问题而是解决现实问题。针对精准扶贫政策在实践中的困境，本研究提供了以下三条建议：
1、抓好宏观规划，加强产业发展，整体推进扶贫脱贫工作
精准到户，精准到人体现了精准扶贫政策的的针对性，对解决农民疾苦、切实保障民生意义深远。但是，由于广大农村地区的青壮年劳动力外出务工，留守老人、妇女及儿童能力不足，难以真正实现脱贫致富的目标。从长远利益考虑，让贫困户脱贫之后不再返贫，必须抓好宏观规划，吸引外出务工人员返乡就业创业。所以，农村扶贫要想取得成效，要通过加强技能培训、加强产业发展来吸引优质劳动力，用项目来拉动整村的经济发展，把流失劳动力带回家乡，实现脱贫致富的目标。
2、抓好扶贫制度建设，提供政策保障
帮扶责任人是精准扶贫的主力军，而充足的政策资源和资金支持则是扶贫的保障。假如上级政府出台更多优惠政策助推精准扶贫，减少政策落实的层级，提升资金到位的速度，就会大大地调动驻村人员、贫困户及社会各界扶贫的积极性，加快脱贫地步伐。各级政府也要明确工作职责，勇担责任。既要抓好对基层工作的检查与考核，也要深入基层，从实际出发，提高效率，给基层工作给予帮助，助力脱贫攻坚更好更快地开展。
3、抓好扶贫队伍建设，完善信息反馈机制
作为精准扶贫的“排头兵”，驻村队员、帮扶责任人以及村支两委的工作至关重要。村支两委班子是农村群众的主心骨，其抓落实促发展的能力如何，直接影响到当地的村风民风，直接关系到村里的经济发展。因此，应抓好扶贫队伍建设，充分发挥村支两委的优势，建设一支精明、团结的扶贫队伍。
总结：任何实际运行中的政策，都不仅是一种决策，而且是一个过程。政策执行实际上就是不断修正政策缺陷和弥补政策漏洞，确保政策目标的实现。精准扶贫政策的实施是一个极为复杂而困难的过程。既需要上级政府高度重视，也需要基层人员贯彻落实。在抓好扶贫制度建设与扶贫队伍建设的同时，也应该完善信息反馈机制，助力农村早日脱贫，致富奔小康。
参考文献：
[1]谢明，《公共政策导论》，北京，中国人民大学出版社，2015年7月第4版
[2]陈振明，《政策科学教程》，北京，科学出版社，2015年
[3]任超，袁明宝，《分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向》，北京社会科学，2017年第1期
[4]祝慧，莫光辉，于泽堃，《农村精准扶贫的实践困境与路径创新探索》，农业经济，2017年01期
[5]徐龙顺，李婵，宋娜娜，黄森慰，《精准扶贫：理论内涵、实践困境与对策研究——基于山东菏泽两个村庄的调查》，中南林业科技大学学报（社会科学版），2016年06期
[5]来凤县地方志办公室，《来凤县志》，湖北省人民出版社，2012年
关键词：精准扶贫；政策执行；政策资源
一、前言
2017年暑假，我到武陵山区来凤县旅游局实习。为了让我得到更多的锻炼，局里安排我驻舍米湖村两周。于是我有幸参与到精准扶贫工作的实践，协助驻村工作人员进行扶贫工作。
驻村期间，我参与到该村贫困户精准识别、村民评议及档案整理等具体工作当中。两周的时间虽然短，但通过我的访谈及观察，发现精准扶贫政策在地方实践过程中仍存在诸多问题，待以解决与完善。精准扶贫是我国“十三五”规划中的重点内容，是关系国计民生的重点工作。分析并解决精准扶贫政策的实践困境对助力脱贫工作、全面建成小康社会有着重要的现实意义。
本研究主要是以政策执行的相关条件（目标群体、政策资源、政策主体、执行手段、信息沟通）为框架，围绕政策执行主体和客体，运用了下面三种具体的研究方法：
1、深度访谈法。深度访谈法是人文社会科学比较常用的一种调查方法。通过与访谈对象面对面的交谈，能够获得许多复杂的、深层次的信息，具有真实性和可靠性。由于本研究主要是针对精准扶贫的具体实践过程，所以采用访谈法更具有操作性。本研究的访谈对象主要有：贫困户、非贫困户、脱贫户、帮扶责任人、驻村工作人员。在访谈中，询问了关于扶贫政策的落实情况，对现行政策的满意度，扶贫政策对政策之外人员生活及心理的影响以及帮扶责任人工作的积极性等一系列问题。
2、文献分析法。为了从整体上把握来凤县及舍米湖村精准扶贫情况，我从县旅游局、档案馆等机构得到了一些文献资料，为本研究补充一些重要的信息。
3、参与观察法。在驻村期间，通过与驻村工作人员一起工作与生活，跟他们相处融洽，在许多方面给他们提供了帮助，也取得了他们对我的认同，能够对我吐露心声，谈了很多关于扶贫的看法。
二、舍米湖村精准扶贫的实践概况
舍米湖村位于来凤县百福司镇河东片区，距百福司镇11公里，为非重点贫困村。全村有6个村民小组，共有175户、670人；建档立卡贫困户90户、270人，其中低保户33户88人，低保人口63人；低保贫困户30户83人，五保户1户1人。来凤县精准扶贫指挥部统一安排，由县旅游局和百福司镇综治办组成联合驻村工作队，与舍米湖村支两委一道共同开展舍米湖村精准扶贫工作。2017年该村扶贫工作开展概况如下：
1、旅游+扶贫，抓好旅游规划编制，以旅游促发展
舍米湖村是民族特色突出，土家文化底蕴深厚的自然村落，人文旅游资源相对丰富。为了帮助该村脱贫摘帽，县旅游局和扶贫工作队因地制宜，制订了“旅游+扶贫”的扶贫工作路线，邀请华中师范大学旅游规划与景观设计研究院为舍米湖村编制了《土家源旅游区总体规划》，为全村文化旅游业提供了指导和依据。同时，加强舍米湖村文化旅游的对外宣传。7月份还邀请了全国部分旅游企业负责人到该村进行旅游线路踩点，中央电视台《中国影像方志》、《美丽乡村》、《记住乡愁》栏目先后于7、8月、11月三次来舍米湖村拍摄专题节目，对提升舍米湖村的知名度，为今后乡村旅游发展推广奠定了良好的基础。
2、加强基础设施建设，改善生产生活条件
按照“五网覆盖”（水、电、路、通信、服务）要求，2017年舍米村先后实施了村级水厂建设、农村电网改造、村级公路硬化、光伏发电、传统村落保护等项目，其中农网改造、传统村落保护项目已完工，传统村落保护项目完成太阳能路灯安装60盏，新修排水渠300米，新修旅游厕所1座，维修户间石板路100米，总投资达150万元，农网改造完成主线改造2000米，扩容新装变压器3台，投入资金40万元。
3、抓好产业发展，提高经济发展水平。
如何让群众利用仅有的土地资源勤劳致富增收是驻村工作队面前的一大难题和课题。为此，舍米湖工作队结合本村实际，制定了长短结合的产业发展路径。长的方面，将突出舍米湖村的文化旅游资源优势，将文化旅游作为全村未来发展的主导产业，围绕旅游产业的发展，2017年全村新发展油茶基地200亩，可带动200人次贫困户务工就业，可供20年左右长期受益。短期方面，2017年全村发展西瓜种植200亩，贡米400亩，本村贫困户直接受益约20万元。本村33户贫困户发展牲猪养殖72头、土鸡养殖1045只，山羊48只等。以上项目预计能为贫困户增收15万元以上，33户贫困户共获得国家产业发展补助资金54175元。
4、扎实开展贫困户精准识别工作。
精准识别是进行精准帮扶的前提。根据县脱贫攻坚指挥部的安排部署，该村扶贫工作队务实开展精准识别工作。2017年围绕“春季攻势”、“户户到活动”、“精准识别攻坚周活动”、“扶贫日”、“精准脱贫集中整改攻坚月”等活动深入到每家农户，通过召开院落会、村民代表大会、党员会等，认真开展精准识别工作，确保“卡内无硬伤，卡外无真贫”。8月份期间，通过开展“精准识别攻坚周”，经过摸底调查，村民评议，清退硬伤户3户，新进贫困户2户。
三、精准扶贫实践中的困境及原因分析
精准扶贫是一个细致、复杂、艰巨的工作，受到中央和省级政府的高度重视。但政策执行过程中，许多地方政府和基层工作人员对扶贫理解的还不够深入，再加上农村人文环境及其它因素的影响，精准扶贫政策在實践中仍存在许多可供探讨的地方。本研究从政策执行的相关条件来分析精准扶贫政策在实践中存在的困境及原因。 1、政策执行主体：驻村工作队成员素质不过硬，扶贫工作难开展
政策执行主体是政策落实的关键因素，其素质及队伍的协调、配合程度关系政策的执行能否达到预期效果。
来凤县各驻村工作队由县直属机构1到2名成员同乡镇直属部门1到2名成员组成，根据各机构、各部门情况灵活安排，但各级机构和部门至少得有1人入驻村里，开展扶贫工作。舍米湖村驻村工作队员共有2名，年龄在45岁左右，都不是本村人。驻村工作队的办公地点在村委会，条件简陋，只有一台电脑，一台简易型打印机。驻村人员的工作效率很低，常常需要为打印几个文件琢磨半天时间。由于长年在基层工作，所以驻村人员常常是“关着门”开展扶贫工作，无创新也不突破，上级政府说怎么做，下面就怎么做。
2、政策资源不足，拖慢扶贫进度
俗话说，“巧妇难为无米之炊”，充足的政策资源对推进脱贫致富必不可少。
近年，扶贫项目资金主要向重点贫困村倾斜，舍米湖村为非重点贫困村，项目资金投入到该村很有限，道路、便民服务中心、卫生室等设施建设明显落后。尽管县上整合了许多项目资金，但仍然没有充足的资金投入贫困村参与基础设施和产业开发。舍米湖村人文旅游资源和自然旅游资源有相对优势，可供开发成旅游景区大力发展乡村旅游，现状是因投入资金不够导致配套设施不完善，基础设施建设严重滞后，原生态摆手舞的传承与传播缺乏专业化管理与运作，都拖慢了扶贫进度。由于缺乏资金，驻村人员常常是心有余而力不足。
3、政策执行以行政手段为主，层次多，贫困户受益难
在地方政府的扶贫实践中，统筹一致、层级推进、分类治理是一大特色。而扶贫资金和政策也是由上至下一层层地落实。但由于中间层次过多，程序复杂，资金和政策往往需要很长时间才能落实。在现实中，许多项目从申报到政策落实得需要一年多时间，致使扶贫的進度缓慢，效果不明显。
4、信息传输渠道单一，反馈机制不完善
政策执行中的信息沟通主要是指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间的信息交换。本研究针对的是政策执行人员上下级之间的信息沟通。
舍米湖的驻村工作人员受百福司镇扶贫办的领导，同时又受到县旅游局的领导，在工作开展过程中，驻村人员需要与机构进行信息沟通。由于距离相对遥远，交通不便，所以驻村人员与县里常常是通过电话进行沟通，辅以文件形式，进行命令的传达和信息的交换。上下级沟通的渠道单一，信息反馈机制不完善，难以保证信息的全面性和真实性。所以有时候会出现决策与实情不符的情况，再一次对政策的执行造成阻碍。
四、建议与总结
政策的主要目的不是研究问题而是解决现实问题。针对精准扶贫政策在实践中的困境，本研究提供了以下三条建议：
1、抓好宏观规划，加强产业发展，整体推进扶贫脱贫工作
精准到户，精准到人体现了精准扶贫政策的的针对性，对解决农民疾苦、切实保障民生意义深远。但是，由于广大农村地区的青壮年劳动力外出务工，留守老人、妇女及儿童能力不足，难以真正实现脱贫致富的目标。从长远利益考虑，让贫困户脱贫之后不再返贫，必须抓好宏观规划，吸引外出务工人员返乡就业创业。所以，农村扶贫要想取得成效，要通过加强技能培训、加强产业发展来吸引优质劳动力，用项目来拉动整村的经济发展，把流失劳动力带回家乡，实现脱贫致富的目标。
2、抓好扶贫制度建设，提供政策保障
帮扶责任人是精准扶贫的主力军，而充足的政策资源和资金支持则是扶贫的保障。假如上级政府出台更多优惠政策助推精准扶贫，减少政策落实的层级，提升资金到位的速度，就会大大地调动驻村人员、贫困户及社会各界扶贫的积极性，加快脱贫地步伐。各级政府也要明确工作职责，勇担责任。既要抓好对基层工作的检查与考核，也要深入基层，从实际出发，提高效率，给基层工作给予帮助，助力脱贫攻坚更好更快地开展。
3、抓好扶贫队伍建设，完善信息反馈机制
作为精准扶贫的“排头兵”，驻村队员、帮扶责任人以及村支两委的工作至关重要。村支两委班子是农村群众的主心骨，其抓落实促发展的能力如何，直接影响到当地的村风民风，直接关系到村里的经济发展。因此，应抓好扶贫队伍建设，充分发挥村支两委的优势，建设一支精明、团结的扶贫队伍。
总结：任何实际运行中的政策，都不仅是一种决策，而且是一个过程。政策执行实际上就是不断修正政策缺陷和弥补政策漏洞，确保政策目标的实现。精准扶贫政策的实施是一个极为复杂而困难的过程。既需要上级政府高度重视，也需要基层人员贯彻落实。在抓好扶贫制度建设与扶贫队伍建设的同时，也应该完善信息反馈机制，助力农村早日脱贫，致富奔小康。
参考文献：
[1]谢明，《公共政策导论》，北京，中国人民大学出版社，2015年7月第4版
[2]陈振明，《政策科学教程》，北京，科学出版社，2015年
[3]任超，袁明宝，《分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向》，北京社会科学，2017年第1期
[4]祝慧，莫光辉，于泽堃，《农村精准扶贫的实践困境与路径创新探索》，农业经济，2017年01期
[5]徐龙顺，李婵，宋娜娜，黄森慰，《精准扶贫：理论内涵、实践困境与对策研究——基于山东菏泽两个村庄的调查》，中南林业科技大学学报（社会科学版），2016年06期
[5]来凤县地方志办公室，《来凤县志》，湖北省人民出版社，2012年