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摘要:检察机关作为法律监督机关行使检察权,检察权是一种公权力,具有法定性、专门性、强制性,必须依法和谨慎行使。检察权也需要全面有效的监督,尤其是自身的内部监督,从而确保检察权的正确行使。检务督察就是检察机关在加强内部监督的过程中,逐步探索建立的一种内部监督制约机制。通过实践探索,检务督察制度已经成为强化检察队伍管理、规范执法行为、严肃检察工作纪律、正确履行职责、转变机关作风、提升工作效率、促进检察干警高质高效地完成各项检察工作任务的一项重要举措。
关键词:检务督查;工作建议
一、检务督察在实际开展时所存在的问题与不足
(一)督察机构的配备和督察人员自身素质不足
由于检务督察包含对检察业务、纪律作风等广泛的内容,涉及执法各个环节,要求督察人员本身要熟悉检察工作业务和相关规范要求。而实际上从事督察的人员不一定对所有的业务工作都了解、熟悉,造成督察本身缺乏权威性。另一方面,督察主体力量不足在一定程度上造成了督察工作长期处于人少事多、被动应战的状态,很多督察内容难以落到实处。
(二)检务督察的内容规定笼统,缺乏可操作性
最高检印发实施的《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》),对检察机关的各个执法环节进行制约和监督,确立的检务督察制度。检务督察内容涵盖了检察业务、内部监督和队伍管理等方面,但是内容比较笼统,对如何开展检务督察没有作出明确的规定,缺乏可操作性。实践中,大部分基层检察院开展的检务督察仅仅停留在对检容风纪、遵守上下班制度、执行“禁酒令”等方面的督察,尤其缺少对执法活动积极主动的督察。对于应当重点开展的对职务犯罪案件的初查和立案、落实办案安全防范措施、审查批捕和审查起诉、扣押和返还赃款等执法办案情况的督察,开展督察较少甚至没有开展。
(三)检务督察的发现问题渠道和督察方法单一
由于《暂行规定》中没有对检务督察的方法作出明确的规定,部分基层检察院一年也只有在重大节假日才开展检务督察,并且只是通过查访车辆、查看检容检纪等方式进行;而一些从事检务督察的干警缺少工作主动性、积极性,工作没有计划、随意性很大,坐在办公室里被动督察,缺少信息来源,单凭来信来访、举报而工作,方法单一、墨守陈规,致使无法及时发现执法工作中出现的问题,或者凭借老经验对待新问题,以老方法解决新情况,在工作中往往一味依靠过去的经验而直面新的问题,工作方法简单而呆板,缺乏创新思维,自然无助于问题的解决。
(四)缺乏检务督察通报机制,整改落实效果欠佳
从近几年的检务督察工作开展情况看,虽然发现了一些问题,并进行了督察通报,但部分基层院对督察只停留在形式上、走个过场,没有实质性的效果。由于部分基层院开展督察后,不做相关通报和问题分析,以致干警都不知道开展了检务督察、更不知道哪些方面存在问题。即使督察出问题,要求被督察对象进行相应整改,但很多被督察对象对督察工作有抵制性,被督察对象不做任何整改或整改不彻底、不深入,督察部门无能为力,致使督察效果不佳,导致检察队伍仍会出现一些违法违纪办案、违反警用车辆管理规定等常见现象。
二、束缚检务督察开展的原因分析
(一)对检务督察工作的重要性认识不够
基层检察机关处于工作第一线,大多数都非常重视反贪、反渎、侦监、公诉等检察业务工作,对检务督察工作的认识存在一定程度的不足,甚至有的干警对“检务督察”这个概念都不是很清楚。由于检务督察工作对象是督察其它部门工作中存在的不足,被认为是“找茬”的部门,有的领导为部下护短,怕家丑外扬,影响单位和领导的形象与政绩;有的怕搞检务督察会束缚干警的手脚,影响干警办案积极性,对存在的问题不是积极处理,而是“遮、掩、捂”。 对检务督察工作重视不够,没有充分认识到检务督察工作对加强检察队伍建设和执法规范化建设的重要性,严重制约了督察工作的开展。
(二)检务督察人员本身不善监督
检察业务种类繁多,各部门的工作特点、办案纪律、办案程序和相关的法律法规等等比较多,做为督察人员不可能对各部门的法律规范、办案程序全部精通,在开展督察活动中,被督察对象对存在的问题遮遮掩掩,有时还以失效的规定搪塞督察人员,致使督察效果显著不佳。
(三)检务督察人员不敢监督
有的检务督察人员怀有畏难情绪,面对的是自己的同事,低头不见抬头见,不愿惹人,不敢监督,不愿监督;有的则认为大家都是同事,“一家人”,检务督察作为内部监督的制度不过是走走过场,不要太认真,还是一团和气的好;甚至考虑到在年度考核、晋升职务等关系到个人重大事项方面,均需要民主测评,一旦认真监督,或多或少会与被督察对象产生矛盾,长期下来势必会影响个人的民主测评满意度,于是不愿积极督察,这样也有意无意放松了对检察干警的约束。
(四)缺乏健全的机制约束
目前检务督察的规范性文件只有高检院《暂行规定》,而且内容规定相对较为抽象,具体的实践探索也处于初始阶段。在基层检察院贯彻实施过程中,缺乏更具实务性、可操作性的细则以及相应的工作机制,导致检务督察管理不力,检察机关各部门各自为政,督察部门孤军奋战,督察效能大大折扣。
三、完善检务督察工作的建议
(一)强化培训,增强检务督察人员的素质。检务督察工作涉及内容广泛,渗透检察工作的各个环节和执法过程。这就要求检务督察人员具备过硬的政治素质和业务素质,要爱岗敬业,有大局意识、责任意识、服务意识及监督意识,同时要对每个部门的工作特点、办案纪律、办案程序和相关的法律法规等等都比较精通。因此,需要定期组织对检务督察人员的学习培训,使检务督察人员及时掌握检察工作新规定;大力加强检务督察业务培训,提高检务督察人员发现问题、解决问题的能力;检务督察人员也应主动强化学习检察业务,不断强化自身素质和业务技能。
(二)讲究方法,创新探索抓督察。一是内部部门协作,轮流督察。采取以牵头部门为主,各部门干警轮流参与执行督察的方式,共同进行督察,如实记录,做到联合作战,合力攻坚,使督察更具针对性和实效性。二是基层检察院交叉督察。在市检察院的统一领导下,每年开展至少一次的交叉督察,并且在督察方案出台后,随机抽取督察院和被督察院,督察结束后第一时间进行相关通报。三是政法系统一体化督察。当地检察机关加强与公安、法院和司法部门的联系和沟通,力争形成一体化的督察方式。政法系统各督察部门发现其他政法单位人员违规违纪的,均及时通报给行为人所在单位,由本单位调查处理,充分利用其他政法部门提供的信息,使检务督察工作起到事半功倍的效果。
(三)健全机制,规范监督抓实效
督察作为一种内部监督制约机制决定了督察工作是一种事前、事中监督,更多强调的是一种预警、提醒、督促、协调、监督、纠正的职能,而不是一味地惩罚和处理,必须围绕督察工作的性质、特点和职能制定一套适合检察工作实际和督察工作内在要求的工作机制。一是建立工作报告制度。要求各部门按时报告重要工作进展情况,建立重大事项督察制度,对承办的重大事项,进行层层分解,明确责任领导和承办单位,规定办结期限,进行跟踪督办。同时针对督察中发现的问题,进一步建立健全各项规章制度,完善责任追究机制,努力形成以制度管人管事的良好机制。二是实行领导督察责任制。坚持督察工作“一把手亲自抓”,建立和完善部门一把手督察责任制,明确各部门负责人为抓好落实的第一责任人。督察中,对存在的一般性问题,要求向具体负责人或分管领导说明情况,提出建议;对存在的重大问题,则要求向检察长提交整改意见,并跟踪督察,直到问题得到有效解决。三是规范督察工作流程。根据本单位制定的督察工作计划,有序开展督察工作。根据实际情况制定并启动督察方案;如果被督察对象出现违法违纪行为,立即制止;要求被督察对象就督察事项涉及的问题作出书面报告或说明;经调查核实,确有违规事实存在,要求被督察对象限期进行纠正和整改;要求被督察对象就违规行为作出书面检讨;如果被督察对象严重违法违纪,需党纪、政纪处分的,移交纪检监察部门处理;督察结束,通报本次督察情况及处理结果。四是建立回访督察机制。了解督察建议整改落实情况,促进整改落实。建立纪律作风建设的长效机制,健全完善相应的管理措施和规章制度。建立检务督察结果与部门、个人年终考核测评以及干部选拔任用工作相结合的考核机制,提高检务督察工作的实效性。
关键词:检务督查;工作建议
一、检务督察在实际开展时所存在的问题与不足
(一)督察机构的配备和督察人员自身素质不足
由于检务督察包含对检察业务、纪律作风等广泛的内容,涉及执法各个环节,要求督察人员本身要熟悉检察工作业务和相关规范要求。而实际上从事督察的人员不一定对所有的业务工作都了解、熟悉,造成督察本身缺乏权威性。另一方面,督察主体力量不足在一定程度上造成了督察工作长期处于人少事多、被动应战的状态,很多督察内容难以落到实处。
(二)检务督察的内容规定笼统,缺乏可操作性
最高检印发实施的《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》),对检察机关的各个执法环节进行制约和监督,确立的检务督察制度。检务督察内容涵盖了检察业务、内部监督和队伍管理等方面,但是内容比较笼统,对如何开展检务督察没有作出明确的规定,缺乏可操作性。实践中,大部分基层检察院开展的检务督察仅仅停留在对检容风纪、遵守上下班制度、执行“禁酒令”等方面的督察,尤其缺少对执法活动积极主动的督察。对于应当重点开展的对职务犯罪案件的初查和立案、落实办案安全防范措施、审查批捕和审查起诉、扣押和返还赃款等执法办案情况的督察,开展督察较少甚至没有开展。
(三)检务督察的发现问题渠道和督察方法单一
由于《暂行规定》中没有对检务督察的方法作出明确的规定,部分基层检察院一年也只有在重大节假日才开展检务督察,并且只是通过查访车辆、查看检容检纪等方式进行;而一些从事检务督察的干警缺少工作主动性、积极性,工作没有计划、随意性很大,坐在办公室里被动督察,缺少信息来源,单凭来信来访、举报而工作,方法单一、墨守陈规,致使无法及时发现执法工作中出现的问题,或者凭借老经验对待新问题,以老方法解决新情况,在工作中往往一味依靠过去的经验而直面新的问题,工作方法简单而呆板,缺乏创新思维,自然无助于问题的解决。
(四)缺乏检务督察通报机制,整改落实效果欠佳
从近几年的检务督察工作开展情况看,虽然发现了一些问题,并进行了督察通报,但部分基层院对督察只停留在形式上、走个过场,没有实质性的效果。由于部分基层院开展督察后,不做相关通报和问题分析,以致干警都不知道开展了检务督察、更不知道哪些方面存在问题。即使督察出问题,要求被督察对象进行相应整改,但很多被督察对象对督察工作有抵制性,被督察对象不做任何整改或整改不彻底、不深入,督察部门无能为力,致使督察效果不佳,导致检察队伍仍会出现一些违法违纪办案、违反警用车辆管理规定等常见现象。
二、束缚检务督察开展的原因分析
(一)对检务督察工作的重要性认识不够
基层检察机关处于工作第一线,大多数都非常重视反贪、反渎、侦监、公诉等检察业务工作,对检务督察工作的认识存在一定程度的不足,甚至有的干警对“检务督察”这个概念都不是很清楚。由于检务督察工作对象是督察其它部门工作中存在的不足,被认为是“找茬”的部门,有的领导为部下护短,怕家丑外扬,影响单位和领导的形象与政绩;有的怕搞检务督察会束缚干警的手脚,影响干警办案积极性,对存在的问题不是积极处理,而是“遮、掩、捂”。 对检务督察工作重视不够,没有充分认识到检务督察工作对加强检察队伍建设和执法规范化建设的重要性,严重制约了督察工作的开展。
(二)检务督察人员本身不善监督
检察业务种类繁多,各部门的工作特点、办案纪律、办案程序和相关的法律法规等等比较多,做为督察人员不可能对各部门的法律规范、办案程序全部精通,在开展督察活动中,被督察对象对存在的问题遮遮掩掩,有时还以失效的规定搪塞督察人员,致使督察效果显著不佳。
(三)检务督察人员不敢监督
有的检务督察人员怀有畏难情绪,面对的是自己的同事,低头不见抬头见,不愿惹人,不敢监督,不愿监督;有的则认为大家都是同事,“一家人”,检务督察作为内部监督的制度不过是走走过场,不要太认真,还是一团和气的好;甚至考虑到在年度考核、晋升职务等关系到个人重大事项方面,均需要民主测评,一旦认真监督,或多或少会与被督察对象产生矛盾,长期下来势必会影响个人的民主测评满意度,于是不愿积极督察,这样也有意无意放松了对检察干警的约束。
(四)缺乏健全的机制约束
目前检务督察的规范性文件只有高检院《暂行规定》,而且内容规定相对较为抽象,具体的实践探索也处于初始阶段。在基层检察院贯彻实施过程中,缺乏更具实务性、可操作性的细则以及相应的工作机制,导致检务督察管理不力,检察机关各部门各自为政,督察部门孤军奋战,督察效能大大折扣。
三、完善检务督察工作的建议
(一)强化培训,增强检务督察人员的素质。检务督察工作涉及内容广泛,渗透检察工作的各个环节和执法过程。这就要求检务督察人员具备过硬的政治素质和业务素质,要爱岗敬业,有大局意识、责任意识、服务意识及监督意识,同时要对每个部门的工作特点、办案纪律、办案程序和相关的法律法规等等都比较精通。因此,需要定期组织对检务督察人员的学习培训,使检务督察人员及时掌握检察工作新规定;大力加强检务督察业务培训,提高检务督察人员发现问题、解决问题的能力;检务督察人员也应主动强化学习检察业务,不断强化自身素质和业务技能。
(二)讲究方法,创新探索抓督察。一是内部部门协作,轮流督察。采取以牵头部门为主,各部门干警轮流参与执行督察的方式,共同进行督察,如实记录,做到联合作战,合力攻坚,使督察更具针对性和实效性。二是基层检察院交叉督察。在市检察院的统一领导下,每年开展至少一次的交叉督察,并且在督察方案出台后,随机抽取督察院和被督察院,督察结束后第一时间进行相关通报。三是政法系统一体化督察。当地检察机关加强与公安、法院和司法部门的联系和沟通,力争形成一体化的督察方式。政法系统各督察部门发现其他政法单位人员违规违纪的,均及时通报给行为人所在单位,由本单位调查处理,充分利用其他政法部门提供的信息,使检务督察工作起到事半功倍的效果。
(三)健全机制,规范监督抓实效
督察作为一种内部监督制约机制决定了督察工作是一种事前、事中监督,更多强调的是一种预警、提醒、督促、协调、监督、纠正的职能,而不是一味地惩罚和处理,必须围绕督察工作的性质、特点和职能制定一套适合检察工作实际和督察工作内在要求的工作机制。一是建立工作报告制度。要求各部门按时报告重要工作进展情况,建立重大事项督察制度,对承办的重大事项,进行层层分解,明确责任领导和承办单位,规定办结期限,进行跟踪督办。同时针对督察中发现的问题,进一步建立健全各项规章制度,完善责任追究机制,努力形成以制度管人管事的良好机制。二是实行领导督察责任制。坚持督察工作“一把手亲自抓”,建立和完善部门一把手督察责任制,明确各部门负责人为抓好落实的第一责任人。督察中,对存在的一般性问题,要求向具体负责人或分管领导说明情况,提出建议;对存在的重大问题,则要求向检察长提交整改意见,并跟踪督察,直到问题得到有效解决。三是规范督察工作流程。根据本单位制定的督察工作计划,有序开展督察工作。根据实际情况制定并启动督察方案;如果被督察对象出现违法违纪行为,立即制止;要求被督察对象就督察事项涉及的问题作出书面报告或说明;经调查核实,确有违规事实存在,要求被督察对象限期进行纠正和整改;要求被督察对象就违规行为作出书面检讨;如果被督察对象严重违法违纪,需党纪、政纪处分的,移交纪检监察部门处理;督察结束,通报本次督察情况及处理结果。四是建立回访督察机制。了解督察建议整改落实情况,促进整改落实。建立纪律作风建设的长效机制,健全完善相应的管理措施和规章制度。建立检务督察结果与部门、个人年终考核测评以及干部选拔任用工作相结合的考核机制,提高检务督察工作的实效性。