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[摘 要]公安机关消防机构和公安派出所作为国家消防监督执法职能部门，其工作直接关系到社会稳定和广大人民群众的切身利益。近年来，消防监督执法机构因火灾事故责任追究案例频出，消防监督执法风险问题凸显。本文将从阐述消防监督执法风险的构成及分析其产生原因，提出规避消防监督执法职业风险的建议性对策。
[关键词]消防监督执法；职业风险；成因分析；对策
中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）45-0322-01
1 引言
公安机关消防机构和公安派出所作为消防执法主体，依法履行消防监督执法职责。近期较大亡人以上火灾事故的责任追究明显增多，消防部门因执法不当、执法过错等引起的行政复议、行政诉讼、行政赔偿，乃至被追究行政、刑事责任的案件时有发生。有效防范和应对基层消防监督执法干部的职业风险已成为当前消防执法部门不容回避的重要课题。
2 消防监督执法风险的构成及原因分析
2.1 消防监督执法风险概述
消防监督执法风险，是指消防监督执法部门工作人员在开展消防监督执法工作中，未按照法律、法规和规章制度的规定履行法定职责，使行政相对人的合法权益受到损害或人身财产安全遭受伤害损失，按规定应当追究行政责任和法律责任的情形。
2.2 消防监督执法风险的构成
2.2.1 主观风险。这类风险的主要原因是存在主观故意，以满足个人私欲或是谋取小集体利益而进行的徇私枉法、以权谋私或权钱交易等，例如吉林德惠6.3特大火灾中查实的明显情形：“在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》”，以及“事故发生后，与企业有关人员共同对消防检查记录进行作假”等等，这类由于主观故意或认为侥幸可以避免而造成的违法违规事实，从而需承担相应刑事或行政责任的风险，归纳为主观风险。
2.2.2 客观风险。这类风险的主要原因是由于工作体制的不健全或工作要求不合理，即使没有违法违规主观故意，仍难于避免被事后追究的风险，分析并解决这类“躺着也能中枪”式的客观风险，正是我们研究的重点。
2.3 构成消防监督执法风险的原因分析
2.3.1 政策及体制因素引发的风险
政府部门和社会单位消防安全主体责任难落实。《消防法》规定“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则，实行消防安全责任制。而在当前的实际工作中，消防部门过多的越位作为，已经形成了“工作消防代政府领导，消防工作就消防管，单位安全消防代查”，政府的各种消防工作部署文件、会议安排、检查考评等等，几乎全部是消防部门在部署和检查，上级政府对下级政府消防工作的考评检查，也经常演变为上级消防部门对下级消防部门的工作检查；要求各个职能部门履行行业系统的消防工作监管职责，也几乎是消防部门在演独角戏；单位安装的各种消防设施是否完好，也基本是消防部门检查最勤、情况最清楚、最着急。公安消防机构作为监管和实施部门，警力和精力有限，职责有规定权限，长期的越俎代庖及养成，政府和社会单位的消防安全主体责任落实到位。
2.3.2 环境因素引发的风险
在以经济发展为首要任务的今天，地方政府为加大招商引资力度，经常会对一些建设工程项目无条件的开“绿灯”，要求各相关部门特事特办，先建设后审批，甚至对不按国家消防技术规范设计的建设工程项目，也采用领导亲自打招呼指令、开协调会等方式要求消防部门作出行政许可意见，以致造成先天性火灾隐患，而负责行政审批、监督检查职责的消防部门也埋下了日后被追责的风险。
2.3.3 监管职责不落实引发的风险
在现行体制下，消防部门依法应对建筑设计、施工、监理和检测等社会消防技术服务机构进行监管，建设项目消防安全条件存在问题，大部分都是设计、施工、监理和检测违规执业所造成的，但在实际的消防审核不合格或验收不合格环节中，对建筑设计、施工、监理和检测等社会消防技术服务机构依法进行行政处罚的案例不多，设计、施工、监理和检测的违规代价几乎为零，这些专业的社会消防技术服务单位利用专业优势，钻空子、打擦边球，增加了消防监督管理、执法检查的难度，从而也增大了消防监督执法风险。
3 规避消防监督执法风险的对策
3.1 加强顶层设计，合理执法职责
在现有体制未改革前，应提请各级政府尽快出台《消防工作尽职免责规定》，明确总体思路和责任范围。各地政府结合本地生产经营现状，生产安全需要，人员编配等因素，通过量化标准等方法，将消防执法责任边界进行具体化，变消防监督执法的无限责任为有限责任，让基层执法部门知道消防工作怎么做，做到什么程度，逐步推动政府部门由保姆型、管家型向服务型转变。顶层改革设计，需要迅速转变观念，将政府职能优化合并，逐步转变管理职能模式，例如将现役消防部队的防火职能分离合并到现有的政府职能部门，以将消防监督执法职业化的方式培养保留专业化人才，使消防监督执法在政府政务改革下，更加高效化、透明化和规范化。
3.2 改进队伍建设，提高人员素质
执法人员的素质高低是防范执法风险的首要因素，而提升执法人员专业技术能力素质，核心是让他们“愿意干”。首先，对公安部编制确定的专业技术岗位，特别是部分涉及行政领导职务的岗位，必须坚决执行专业技术岗位资格制度，对位列消防部队主业的灭火救援，以及审计、装备、新闻等专业性较强的岗位，也要对其岗位资格作出明确要求。其次，出台专业技术干部和行政干部岗位交流、互通机制，使专业技术干部群体不再是“政策孤岛”，副团级以上专业技术干部和行政管理干部，在成长方向选择上推行互不交叉挂靠的“平行双轨制”。
3.3 建立内外监控机制，化解执法风险
消防监督执法腐败引发的执法风险，主要可以从三个方面进行监控制约，其一是规范消防监督管理系统的运用，杜绝执法审批体外循环，使所有消防监督执法工作透明化、规范化和程序化，减少执法人员人为操作空间；其二是打击消防违规代办，减少 “黄牛客”“掮客”借用代办消防审批手续，换取消防工程施工合同、推销消防产品，甚至以公关为名向建设单位索要骗取财物，利用关系干扰正常消防执法；其三是依法严格社会消防技术服务机构的监管，对不按国家消防技术规范及相关规定进行设计、施工、监理、检测的单位，一律依法进行行政处罚，对违法单位的违法行为实行定期曝光，与社会消防技术服务机构资证审批相关的建设部门、质量监督部门等建立联合抄告制度，按规定对违法执业的单位进行降级、撤消资证等处理，以此改变消防技术服务机构挂牌、套牌、执业随意等问题，提升其内部技术审查质量，降低消防技术审查中的错漏风险。
3.4 理清责任机制，构筑良好体系
严格落实现行法律法规规定，对经过审批的建设工程项目如因违反国家消防技术规范强制性规定导致验收不合格不能投入使用，除了应追究错审、漏审的监管部门人员责任外，必须严肃依法对设计单位不按国家消防技术标准设计或施工单位不按图施工的违规主体责任，要求其承担建设项目整改返工的民事赔偿责任。进一步推进行政审批改革，政府职能部门不再审查施工图，将建设工程项目审核及验收分别交由施工图审查机构和消防检测维修保养单位负责，或者进一步强调和明确建筑设计和施工的质量保证人和终身责任人，严格设计及施工单位自身质量管理审查制度，直接由设计单位和施工单位对建设项目消防安全质量负责。
参考文献：
（1） 程朗.浅析消防行政执法中存在的问题和对策.新西部（下半月）.2009（5）.
（2） 王莉.新形势下提升消防行政执法效能的途径探讨.法制与社会.2010（5）
[关键词]消防监督执法；职业风险；成因分析；对策
中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）45-0322-01
1 引言
公安机关消防机构和公安派出所作为消防执法主体，依法履行消防监督执法职责。近期较大亡人以上火灾事故的责任追究明显增多，消防部门因执法不当、执法过错等引起的行政复议、行政诉讼、行政赔偿，乃至被追究行政、刑事责任的案件时有发生。有效防范和应对基层消防监督执法干部的职业风险已成为当前消防执法部门不容回避的重要课题。
2 消防监督执法风险的构成及原因分析
2.1 消防监督执法风险概述
消防监督执法风险，是指消防监督执法部门工作人员在开展消防监督执法工作中，未按照法律、法规和规章制度的规定履行法定职责，使行政相对人的合法权益受到损害或人身财产安全遭受伤害损失，按规定应当追究行政责任和法律责任的情形。
2.2 消防监督执法风险的构成
2.2.1 主观风险。这类风险的主要原因是存在主观故意，以满足个人私欲或是谋取小集体利益而进行的徇私枉法、以权谋私或权钱交易等，例如吉林德惠6.3特大火灾中查实的明显情形：“在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》”，以及“事故发生后，与企业有关人员共同对消防检查记录进行作假”等等，这类由于主观故意或认为侥幸可以避免而造成的违法违规事实，从而需承担相应刑事或行政责任的风险，归纳为主观风险。
2.2.2 客观风险。这类风险的主要原因是由于工作体制的不健全或工作要求不合理，即使没有违法违规主观故意，仍难于避免被事后追究的风险，分析并解决这类“躺着也能中枪”式的客观风险，正是我们研究的重点。
2.3 构成消防监督执法风险的原因分析
2.3.1 政策及体制因素引发的风险
政府部门和社会单位消防安全主体责任难落实。《消防法》规定“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则，实行消防安全责任制。而在当前的实际工作中，消防部门过多的越位作为，已经形成了“工作消防代政府领导，消防工作就消防管，单位安全消防代查”，政府的各种消防工作部署文件、会议安排、检查考评等等，几乎全部是消防部门在部署和检查，上级政府对下级政府消防工作的考评检查，也经常演变为上级消防部门对下级消防部门的工作检查；要求各个职能部门履行行业系统的消防工作监管职责，也几乎是消防部门在演独角戏；单位安装的各种消防设施是否完好，也基本是消防部门检查最勤、情况最清楚、最着急。公安消防机构作为监管和实施部门，警力和精力有限，职责有规定权限，长期的越俎代庖及养成，政府和社会单位的消防安全主体责任落实到位。
2.3.2 环境因素引发的风险
在以经济发展为首要任务的今天，地方政府为加大招商引资力度，经常会对一些建设工程项目无条件的开“绿灯”，要求各相关部门特事特办，先建设后审批，甚至对不按国家消防技术规范设计的建设工程项目，也采用领导亲自打招呼指令、开协调会等方式要求消防部门作出行政许可意见，以致造成先天性火灾隐患，而负责行政审批、监督检查职责的消防部门也埋下了日后被追责的风险。
2.3.3 监管职责不落实引发的风险
在现行体制下，消防部门依法应对建筑设计、施工、监理和检测等社会消防技术服务机构进行监管，建设项目消防安全条件存在问题，大部分都是设计、施工、监理和检测违规执业所造成的，但在实际的消防审核不合格或验收不合格环节中，对建筑设计、施工、监理和检测等社会消防技术服务机构依法进行行政处罚的案例不多，设计、施工、监理和检测的违规代价几乎为零，这些专业的社会消防技术服务单位利用专业优势，钻空子、打擦边球，增加了消防监督管理、执法检查的难度，从而也增大了消防监督执法风险。
3 规避消防监督执法风险的对策
3.1 加强顶层设计，合理执法职责
在现有体制未改革前，应提请各级政府尽快出台《消防工作尽职免责规定》，明确总体思路和责任范围。各地政府结合本地生产经营现状，生产安全需要，人员编配等因素，通过量化标准等方法，将消防执法责任边界进行具体化，变消防监督执法的无限责任为有限责任，让基层执法部门知道消防工作怎么做，做到什么程度，逐步推动政府部门由保姆型、管家型向服务型转变。顶层改革设计，需要迅速转变观念，将政府职能优化合并，逐步转变管理职能模式，例如将现役消防部队的防火职能分离合并到现有的政府职能部门，以将消防监督执法职业化的方式培养保留专业化人才，使消防监督执法在政府政务改革下，更加高效化、透明化和规范化。
3.2 改进队伍建设，提高人员素质
执法人员的素质高低是防范执法风险的首要因素，而提升执法人员专业技术能力素质，核心是让他们“愿意干”。首先，对公安部编制确定的专业技术岗位，特别是部分涉及行政领导职务的岗位，必须坚决执行专业技术岗位资格制度，对位列消防部队主业的灭火救援，以及审计、装备、新闻等专业性较强的岗位，也要对其岗位资格作出明确要求。其次，出台专业技术干部和行政干部岗位交流、互通机制，使专业技术干部群体不再是“政策孤岛”，副团级以上专业技术干部和行政管理干部，在成长方向选择上推行互不交叉挂靠的“平行双轨制”。
3.3 建立内外监控机制，化解执法风险
消防监督执法腐败引发的执法风险，主要可以从三个方面进行监控制约，其一是规范消防监督管理系统的运用，杜绝执法审批体外循环，使所有消防监督执法工作透明化、规范化和程序化，减少执法人员人为操作空间；其二是打击消防违规代办，减少 “黄牛客”“掮客”借用代办消防审批手续，换取消防工程施工合同、推销消防产品，甚至以公关为名向建设单位索要骗取财物，利用关系干扰正常消防执法；其三是依法严格社会消防技术服务机构的监管，对不按国家消防技术规范及相关规定进行设计、施工、监理、检测的单位，一律依法进行行政处罚，对违法单位的违法行为实行定期曝光，与社会消防技术服务机构资证审批相关的建设部门、质量监督部门等建立联合抄告制度，按规定对违法执业的单位进行降级、撤消资证等处理，以此改变消防技术服务机构挂牌、套牌、执业随意等问题，提升其内部技术审查质量，降低消防技术审查中的错漏风险。
3.4 理清责任机制，构筑良好体系
严格落实现行法律法规规定，对经过审批的建设工程项目如因违反国家消防技术规范强制性规定导致验收不合格不能投入使用，除了应追究错审、漏审的监管部门人员责任外，必须严肃依法对设计单位不按国家消防技术标准设计或施工单位不按图施工的违规主体责任，要求其承担建设项目整改返工的民事赔偿责任。进一步推进行政审批改革，政府职能部门不再审查施工图，将建设工程项目审核及验收分别交由施工图审查机构和消防检测维修保养单位负责，或者进一步强调和明确建筑设计和施工的质量保证人和终身责任人，严格设计及施工单位自身质量管理审查制度，直接由设计单位和施工单位对建设项目消防安全质量负责。
参考文献：
（1） 程朗.浅析消防行政执法中存在的问题和对策.新西部（下半月）.2009（5）.
（2） 王莉.新形势下提升消防行政执法效能的途径探讨.法制与社会.2010（5）