“用奖金福利等种种名目将国有资产私分给职工，这种集体私分现象在国有企业相当普遍，已成为国有资产流失的巨大黑洞。”粤海铁路公司领导层集体私分国有资产案一审宣判后，审计署深圳特派办有关人士对《财经》表示。
　　仅就近三年国家审计署向全国人大做的预算执行审计报告，即可看出这一黑洞之触目惊心——
　　2000年度审计报告披露：人民银行陕西省分行以给职工发放股权的方式，私分国家、集体资金968万元；原青岛动检局和山东商检局在“三检合一”机构改革期间，巧立30多种名目，滥发钱物达4677万元；广东石油企业集团公司下属某加油站通过做假账，瓜分2753万元。
　　 2001年度审计报告显示：原出入境检验检疫系统21个支局及部分分支机构隐瞒收入13.17亿元，隐瞒的收入用于滥发钱物达6.39亿元。其中，广东南海出入境检验检疫局只有124名职工，但该局从1998年至2001年4月，用隐瞒转移的收入发放钱物共计3485万元，人均达28万多元。
　　 2002年度审计报告透露：1995年以来，农业发展银行总行通过种种方式私设小金库，累计金额达5736万元。
　　
　　集体私分难以调查定性
　　
　　尽管集体私分国有资产数额巨大，但据审计部门追踪了解，上述案件的涉案人被以私分国有财产罪判刑的却少之又少，原因何在？
　　 审计署深圳特派办有关人士指出，与国有企业领导层个人私分国有资产相比，集体私分的行为具有相当坚实的“群众基础”，其性质为集体决策、共同犯罪。如果是个人私分行为，则国企内部职工多有举报。而如果是集体私分，则全体职工利益均沾，包括国企内部的纪委监察部门也是既得利益者，其举报、监察的动力完全缺失。如此，则对这类违法犯罪行为的调查无法从内部获得举报线索，也很难从内部取证，只能靠审计、监察部门从外部入手调查取证，困难程度可想而知。
　　 另一方面，私分国有资产的名目越来越繁多，既增大了调查难度，又难于定性。如粤海铁路公司以工效工资、公司三周年庆典奖、单项技术咨询奖、工程设计招标奖、房改工作人员奖等数十种名目发放职工福利，这些五花八门的奖项分散在下属各公司账中支出，查起来非常困难。这些奖项的资金来源究竟是国家建设资金还是企业自有资金？也非常难以界定。近年来，大多数单位集体私分国有资产的行为都呈现出上述“边缘化”趋势，令审计部门在审计时心中无底。法律上无规定。例如，审计署深圳特派办于2003年对某市企业补充养老保险基金(亦称企业年金)管理使用情况审计时发现，部分国企违规缴交企业年金，有些单位除每月超比例缴费外，还大额缴交“奖励年金”和“趸缴年金”，变相提高职工福利待遇。某单位为职工缴交一次性的“奖励年金”，人均8600元，最高达19万元；另一单位为职工“趸交年金”(提前为职工支付保费)，人均10万元，最高达47万元，缴费高的均为本单位领导。这些年金的缴交标准在法律上并无明确规定，大额缴交的企业年金由此成为国有资产流失的新渠道。
　　
　　行政权与司法权衔接不力
　　
　　审计署深圳特派办有关人士还告诉《财经》，即便审计部门查实了私分国有资产的行为，但由于审计权力有限，查出问题不能直接处理，只能移送有执法权的部门处理。但移送后处理结果如何，却不是审计部门所能控制的。而由于时间耽搁、证据转移、办案不力等种种原因，有些案子在移送后往往不了了之。审计署每年查出移交的问题，有相当部分未予立案或办案无结果。
　　事实上，为了遏制国有资产私分行为，早在1997年修订的新刑法第三百九十六条就增设了私分国有财产罪，该条目明确规定，“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。
　　但该法条在实践中并未发挥出应有的威慑作用。从北京市检察机关自侦部门查处该类案件的情况来看，新刑法实施后四年内仅受理私分国有资产案件18件，初查11件，立案4件，侦查终结并移送起诉的仅2件。究其根源，在于审计权和执法权的衔接不力。
　　据了解，检察机关主要是通过审计部门审计、公民举报、国有单位年终清理、纪检机关处理等途径发现私分国有资产的犯罪线索。其中，审计是发现该类案件的主要途径。
　　根据《中华人民共和国审计法》和《国家审计基本准则》规定：在审计工作中发现的单位和个人涉嫌犯罪行为，应作出移送处理书，由司法机关追究责任人的刑事责任。由此可见，移送涉嫌犯罪案件是审计部门的重要工作。
　　针对审计署深圳特派办有关人士关于案件移送后不了了之的说法，最高人民检察院一位工作人员向《财经》表示，在审计过程中发现数额巨大的私分国有资产案件，审计机关通常会首先上报上级行政主管部门，而不直接移送给检察机关。如粤海铁路案中，审计部门首先将该案上报国家审计署，后者再上报国务院。而由于粤海铁路是国家重点建设项目，且当时开通在即，为免“负面影响”工程的最后冲刺，有关方面首先作出了勒令粤海铁路公司中层以上退缴奖金的决定。
　　“数额巨大的私分国有资产大案要案之外，许多移送给检察机关的案件往往数额太小，或证据不足，检察机关很难据此立案。”这位工作人员解释说。
　　对于审计机关和检察机关的上述分歧，北京大学法学院陈瑞华教授分析认为，一方面，审计部门发现有私分国有资产的嫌疑，往往会先在行政系统内作出处理意见，然后再酌情通知检察院介入。这就意味着，在私分国有资产案的处理中，行政权往往优先于司法权发挥作用。另一方面，审计机关在刑事诉讼中没有法律地位，在将案件移送后，立不立案须由检察机关酌情决定。而由于检察权不独立，受制于地方，检察院本身出于地方保护主义，对一些案件的处理难免有一定的倾向性。
　　为解决移送问题， 2000年，国家审计署与公安部、最高人民检察院联合发布了《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》，提出了建立健全案件移送制度的要求。2001年7月9日，国务院发布第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，进一步将移送涉嫌犯罪案件行为制度化，促使行政执法机关依法行政，有法可依。明确了对应当移送的案件而不移送的行为，或以行政处罚代替移送的行为的法律责任。
　　陈瑞华认为，上述法规出台后，当务之急是要贯彻落实。他表示，国有资产的特殊性导致其缺乏具体的上诉人和申诉人——国有企业的董事长、总经理只是国有资产的代表，代为看管国有资产。国有资产的出资人在实际上处于缺位状态。因此在审计机关和检察机关就立案与否产生分歧时，往往没有人站出来说话。
　　
　　从源头入手
　　
　　针对国有资产的出资人缺位问题，审计署深圳特派办有关人士认为，在2003年国资委成立后，国资委作为国有资产的管理机构，对授权监管的国有资产理应依法履行出资人职责，维护所有者权益。在发现私分国有资产行为后，各地国资部门应积极介入，督促行政部门和司法部门的调查和立案。
　　这位人士还表示，为防止私分国有资产行为，国有企业的财务管理必须规范，员工工资、奖金、待遇必须透明化。其中，国有企业职工的工资待遇可由各地国资局指定当地专户，统一划到个人账户；建设项目单位可由股东(如粤海铁路股东之一是广铁集团)或上一级拨款单位，由当地指定银行专户统一划到职工个人账户。
　　与此同时，鉴于多数私分国有资产的行为发生在国家建设工程的项目单位，必须加强对工程项目的全程审计监督。其中，外部审计监督尤其关键。审计署对国资委进行监督，主要是对国资委履行出资权、重大决策权和选择经营者权利的监督。这种监督需要通过两种方式进行：对国资委进行审计，检查其履行出资人职责的情况；直接对重点国有企业进行审计或审计调查，检查国企领导人与国资委签订的经济责任的履行情况。
　　这位人士最后指出，目前对私分国有资产行为的处罚力度仍嫌不足。相比因国企领导人个人贪污受贿造成的国有资产流失，集体私分国有资产造成的国有资产流失数额更加巨大，因此理应加大处罚力度。