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当前，解决好广大中低收入家庭的住房问题已成为各级政府工作的重点和难点，加快制定并完善公共租赁房的建设与管理政策成为迫切任务。而在整个城镇住房供应体系中，寻找公共租赁房的合理定位是完善公共租赁房政策面临的现实问题。
一、城镇住房供应体系现状分析
为解决日益严重的城市中低收入家庭住房问题，保障性住房建设受到中央政府和地方政府的高度重视。目前保障性住房类型包括限价商品房、公共租赁房、经济适用房、廉租房。从图1可以看出，我国城市已经形成较为完备的城镇住房供应体系，满足不同支付能力消费群体的需求。不同类型的住房依据市场化程度和保障功能具有相对清晰的界定，城镇住房供应体系总体上分为两个层面：由市场提供的商品房，由政府和其他非政府机构提供的保障房。商品房面向城市中高收入人群，通过市场价格调节供求关系。限价商品房、公共租赁房、经济适用房和廉租房面向城市中低收入家庭及其他特定群体，属于政府公共服务中的一部分，由政府根据保障人群需求量来提供。商品房和保障性住房构成了我国阶梯式、多层次的城镇住房供应体系。
2009年以前，保障性住房主要类型是廉租房和经济适用住房。两者的区别在于，廉租住房由政府或者其他单位拥有，以低于市场价格的租金提供给住房困难家庭。经济适用住房则是以建造成本价(减免土地出让金、部分税费，并限制利润水平3％)，出售给低收入住房困难家庭。经济适用房和廉租房都属于保障体系的一部分，各地在政策执行过程中有不少因地制宜的政策调整。在房价较高、住房需求旺盛的东部沿海地区，经济适用房仍在大量建设；而在收入较低，房价也不高的西部地区，经济适用房建设规模很小，有的地区甚至没有，其功能由廉租房和商品房来替代。随着住房保障制度的完善，越来越多的低收入家庭将通过保障性住房体系来解决住房问题。在此过程中，存在一大批不属于低收入阶层、也没有能力通过市场来购买或者承租住房的群体，他们的住房问题凸显出来。
二、各类型住房保障方式优劣分析
经过多年的政策演变，我国城镇住房保障形成了一个较为明确的政策体系：通过廉租房和经济适用房解决低收入家庭的住房问题；正在探索通过公共租赁房解决不符合廉租房申请条件又买不起经济适用房的“夹心层”的住房困难；采用限价商品住房改善中等收入家庭的住房条件，平抑商品房价格的过快增长。
从政府保障方式看，可以将现有的住房保障方式归纳为三种类型。1.出售保障房。经济适用房、限价商品房就是政府放弃部分收益，以优惠价格将保障性住房销售给特定对象。2.实物配租。包括廉租房、公共租赁房的实物配租形式，政府或非政府机构以低于市场的租金出租给特定对象。3.货币补贴。政府直接给保障对象租金补贴或购房补贴。三种保障方式的优势和劣势对比分析见表1，对于不同保障类型的优势、劣势进行对比分析，有助于对公共租赁房功能进行科学界定，并探索其在城镇住房供应体系的位置。
由图1可以看出，公共租赁房目的在于解决住房供应体系中的“夹心层”住房问题，是一种过渡性住房保障方案。“夹心层”可以细分为“外夹心层”和“内夹心层”。“外夹心层”主要是商品房和保障房之间的地带，既不符合经济适用房和廉租房的申请标准，同时又无力在购买和租赁商品房的群体，这部分主要是刚就业的高校毕业生和城市新引进人才。“内夹心层”主要是不符合廉租房申请条件，短时间内又无力购买经济适用房的城市低收入群体。回顾我国住房供应体系可以发现，公共租赁房作为政府推出的一种新型保障形式，如何融入已有的住房供应体系，需要准确界定公共租赁房的概念和保障对象。
三、公共租赁房概念与保障对象分析
公共租赁房不是归个人所有，而是由政府或非政府机构持有，以低于市场价或者承租者能够承受的价格向保障对象出租的一种过渡性住房解决方案。公共租赁房保障对象在特定时间段难以通过市场解决住房问题。随着公共租赁房的增加，这部分既不属于低收入的家庭，又买不起或租不起商品房的新职工等群体，他们的住房困难会逐步得到解决。
1.公共租赁房概念界定
公共租赁房应该首先划归为可支付租赁住房体系的一部分。可支付租赁房是支付一定租金从而换得一定时期的住房使用权，广义上包括三层，廉租房、公共租赁房和租赁性商品房。这三类租赁住房是根据政府和市场的关系来划分的，廉租住房完全是政府保障下的租赁住房，不仅租金价格低廉，政府还有相应的租房补贴；租赁性商品房是完全市场化的行为，不属于住房保障的范畴。
公共租赁房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房，可以将其划归为租赁型保障性住房。我们认为，应当将公共租赁房界定为由政府和非政府组织(企事业单位、非盈利组织与个人)建设、筹集房源以实物配租方式或者货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房。
2.公共租赁房保障对象分析
由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入家庭无力通过市场解决住房问题。同时，随着城镇化快速推进，新就业人员的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也急需改善。我们认为公共租赁房面向的对象是三类人群。
第一，本地户籍中低、低收入住房困难家庭。在我国现行的户籍制度与财税体制下，向本地户籍中低、低收入住房困难家庭提供住房保障是地方政府义不容辞的职责。建议将廉租房纳入公共租赁房范围，依据家庭支付能力，实行差异化的租金。将廉租房纳入公共租赁房后，可以将面向中低收入家庭的公共租赁房准入标准与经济适用房申购条件相统一。这样操作的优势主要有三个方面：一是，给予中低收入家庭自由选择住房保障方式的权力与空间，既可以购买经济适用房，也可以租赁公租房，或选择货币化补贴，即建立起面向中低收入家庭住房保障的“租、售、补”并举模式；二是，对中低收入住房困难家庭实现了应保尽保，大幅度扩大了住房保障面；三是，有利于各地根据当地中低收入家庭需求与市场情况，灵活调剂公共租赁房、经济适用房、货币化补贴的规模。
第二，引进人才与高校毕业生。目前，沿海省份社会经济进入全面建设小康社会的攻坚阶段，推动产业结构升级转型、加快发展方式转变，需要一大批人才的支撑。因此，着眼于经济的可持续发展，务必为人才提供好的创业环境和生活环境。考虑到引进人才数量的有限性，各地可以通过建设一批公共租赁房，实现对引进人才“以房等人”。而无房的高校毕业生规模过大，有条件的地区可考虑纳入公共租赁房体系。由于高校毕业生规模庞大，应依据地方财政能力将部分住房困难的高校毕业生纳入公共租赁房保障范围。依据 浙江省的经验，20％的高校毕业生需要通过公共租赁房体系解决住房问题，剩余的80％可以通过市场或家庭解决短期住房问题。
第三，有稳定职业并在城市居住一定年限、有专长的外来务工人员。浙江省拥有一支规模庞大的外来务工队伍，据浙江省公安厅统计约有2000万人，相当于浙江省2009年户籍人口的42％。因此，向所有外来务工人员提供公共租赁房将超出政府的财力许可。建议提供优惠政策，鼓励大型企业、开发区建设一批面向外来务工者的公共租赁房。有条件的地方政府着力解决一批在当地有稳定职业、居住一定年限、有专长或从事公共产品服务的外来务工人员(如公交车驾驭员、保安员等)住房问题。
对于后两类群体，公共租赁房要突出是一种短期(不超过5年)、过渡性租赁性住房。因此，我们认为公共租赁房面向的对象是，本地户籍中低收入住房困难家庭和引进人才，有条件的地区，可以将高校毕业生和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁房核心特征是通过“租赁”方式实现“住有所居”，房屋所有权不发生转移。公共租赁房保障对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，也包括城市中非户籍居民。保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同，住房梯度保障水平与管理水平需要根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。基金项目：
本文系国家社科基金青年项目(批准号：07BJY090)，浙江省自然基金一般项目(批准号：Y6110430)。
齐婧/责任编辑公共租赁房在住房供应体系中的定位分析张娟锋 虞晓芬
当前，解决好广大中低收入家庭的住房问题已成为各级政府工作的重点和难点，加快制定并完善公共租赁房的建设与管理政策成为迫切任务。而在整个城镇住房供应体系中，寻找公共租赁房的合理定位是完善公共租赁房政策面临的现实问题。
一、城镇住房供应体系现状分析
为解决日益严重的城市中低收入家庭住房问题，保障性住房建设受到中央政府和地方政府的高度重视。目前保障性住房类型包括限价商品房、公共租赁房、经济适用房、廉租房。从图1可以看出，我国城市已经形成较为完备的城镇住房供应体系，满足不同支付能力消费群体的需求。不同类型的住房依据市场化程度和保障功能具有相对清晰的界定，城镇住房供应体系总体上分为两个层面：由市场提供的商品房，由政府和其他非政府机构提供的保障房。商品房面向城市中高收入人群，通过市场价格调节供求关系。限价商品房、公共租赁房、经济适用房和廉租房面向城市中低收入家庭及其他特定群体，属于政府公共服务中的一部分，由政府根据保障人群需求量来提供。商品房和保障性住房构成了我国阶梯式、多层次的城镇住房供应体系。
2009年以前，保障性住房主要类型是廉租房和经济适用住房。两者的区别在于，廉租住房由政府或者其他单位拥有，以低于市场价格的租金提供给住房困难家庭。经济适用住房则是以建造成本价(减免土地出让金、部分税费，并限制利润水平3％)，出售给低收入住房困难家庭。经济适用房和廉租房都属于保障体系的一部分，各地在政策执行过程中有不少因地制宜的政策调整。在房价较高、住房需求旺盛的东部沿海地区，经济适用房仍在大量建设；而在收入较低，房价也不高的西部地区，经济适用房建设规模很小，有的地区甚至没有，其功能由廉租房和商品房来替代。随着住房保障制度的完善，越来越多的低收入家庭将通过保障性住房体系来解决住房问题。在此过程中，存在一大批不属于低收入阶层、也没有能力通过市场来购买或者承租住房的群体，他们的住房问题凸显出来。
二、各类型住房保障方式优劣分析
经过多年的政策演变，我国城镇住房保障形成了一个较为明确的政策体系：通过廉租房和经济适用房解决低收入家庭的住房问题；正在探索通过公共租赁房解决不符合廉租房申请条件又买不起经济适用房的“夹心层”的住房困难；采用限价商品住房改善中等收入家庭的住房条件，平抑商品房价格的过快增长。
从政府保障方式看，可以将现有的住房保障方式归纳为三种类型。1.出售保障房。经济适用房、限价商品房就是政府放弃部分收益，以优惠价格将保障性住房销售给特定对象。2.实物配租。包括廉租房、公共租赁房的实物配租形式，政府或非政府机构以低于市场的租金出租给特定对象。3.货币补贴。政府直接给保障对象租金补贴或购房补贴。三种保障方式的优势和劣势对比分析见表1，对于不同保障类型的优势、劣势进行对比分析，有助于对公共租赁房功能进行科学界定，并探索其在城镇住房供应体系的位置。
由图1可以看出，公共租赁房目的在于解决住房供应体系中的“夹心层”住房问题，是一种过渡性住房保障方案。“夹心层”可以细分为“外夹心层”和“内夹心层”。“外夹心层”主要是商品房和保障房之间的地带，既不符合经济适用房和廉租房的申请标准，同时又无力在购买和租赁商品房的群体，这部分主要是刚就业的高校毕业生和城市新引进人才。“内夹心层”主要是不符合廉租房申请条件，短时间内又无力购买经济适用房的城市低收入群体。回顾我国住房供应体系可以发现，公共租赁房作为政府推出的一种新型保障形式，如何融入已有的住房供应体系，需要准确界定公共租赁房的概念和保障对象。
三、公共租赁房概念与保障对象分析
公共租赁房不是归个人所有，而是由政府或非政府机构持有，以低于市场价或者承租者能够承受的价格向保障对象出租的一种过渡性住房解决方案。公共租赁房保障对象在特定时间段难以通过市场解决住房问题。随着公共租赁房的增加，这部分既不属于低收入的家庭，又买不起或租不起商品房的新职工等群体，他们的住房困难会逐步得到解决。
1.公共租赁房概念界定
公共租赁房应该首先划归为可支付租赁住房体系的一部分。可支付租赁房是支付一定租金从而换得一定时期的住房使用权，广义上包括三层，廉租房、公共租赁房和租赁性商品房。这三类租赁住房是根据政府和市场的关系来划分的，廉租住房完全是政府保障下的租赁住房，不仅租金价格低廉，政府还有相应的租房补贴；租赁性商品房是完全市场化的行为，不属于住房保障的范畴。
公共租赁房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房，可以将其划归为租赁型保障性住房。我们认为，应当将公共租赁房界定为由政府和非政府组织(企事业单位、非盈利组织与个人)建设、筹集房源以实物配租方式或者货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房。
2.公共租赁房保障对象分析
由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中 等偏下收入家庭无力通过市场解决住房问题。同时，随着城镇化快速推进，新就业人员的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也急需改善。我们认为公共租赁房面向的对象是三类人群。
第一，本地户籍中低、低收入住房困难家庭。在我国现行的户籍制度与财税体制下，向本地户籍中低、低收入住房困难家庭提供住房保障是地方政府义不容辞的职责。建议将廉租房纳入公共租赁房范围，依据家庭支付能力，实行差异化的租金。将廉租房纳入公共租赁房后，可以将面向中低收入家庭的公共租赁房准入标准与经济适用房申购条件相统一。这样操作的优势主要有三个方面：一是，给予中低收入家庭自由选择住房保障方式的权力与空间，既可以购买经济适用房，也可以租赁公租房，或选择货币化补贴，即建立起面向中低收入家庭住房保障的“租、售、补”并举模式；二是，对中低收入住房困难家庭实现了应保尽保，大幅度扩大了住房保障面；三是，有利于各地根据当地中低收入家庭需求与市场情况，灵活调剂公共租赁房、经济适用房、货币化补贴的规模。
第二，引进人才与高校毕业生。目前，沿海省份社会经济进入全面建设小康社会的攻坚阶段，推动产业结构升级转型、加快发展方式转变，需要一大批人才的支撑。因此，着眼于经济的可持续发展，务必为人才提供好的创业环境和生活环境。考虑到引进人才数量的有限性，各地可以通过建设一批公共租赁房，实现对引进人才“以房等人”。而无房的高校毕业生规模过大，有条件的地区可考虑纳入公共租赁房体系。由于高校毕业生规模庞大，应依据地方财政能力将部分住房困难的高校毕业生纳入公共租赁房保障范围。依据浙江省的经验，20％的高校毕业生需要通过公共租赁房体系解决住房问题，剩余的80％可以通过市场或家庭解决短期住房问题。
第三，有稳定职业并在城市居住一定年限、有专长的外来务工人员。浙江省拥有一支规模庞大的外来务工队伍，据浙江省公安厅统计约有2000万人，相当于浙江省2009年户籍人口的42％。因此，向所有外来务工人员提供公共租赁房将超出政府的财力许可。建议提供优惠政策，鼓励大型企业、开发区建设一批面向外来务工者的公共租赁房。有条件的地方政府着力解决一批在当地有稳定职业、居住一定年限、有专长或从事公共产品服务的外来务工人员(如公交车驾驭员、保安员等)住房问题。
对于后两类群体，公共租赁房要突出是一种短期(不超过5年)、过渡性租赁性住房。因此，我们认为公共租赁房面向的对象是，本地户籍中低收入住房困难家庭和引进人才，有条件的地区，可以将高校毕业生和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁房核心特征是通过“租赁”方式实现“住有所居”，房屋所有权不发生转移。公共租赁房保障对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，也包括城市中非户籍居民。保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同，住房梯度保障水平与管理水平需要根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。基金项目：
本文系国家社科基金青年项目(批准号：07BJY090)，浙江省自然基金一般项目(批准号：Y6110430)。
齐婧/责任编辑
一、城镇住房供应体系现状分析
为解决日益严重的城市中低收入家庭住房问题，保障性住房建设受到中央政府和地方政府的高度重视。目前保障性住房类型包括限价商品房、公共租赁房、经济适用房、廉租房。从图1可以看出，我国城市已经形成较为完备的城镇住房供应体系，满足不同支付能力消费群体的需求。不同类型的住房依据市场化程度和保障功能具有相对清晰的界定，城镇住房供应体系总体上分为两个层面：由市场提供的商品房，由政府和其他非政府机构提供的保障房。商品房面向城市中高收入人群，通过市场价格调节供求关系。限价商品房、公共租赁房、经济适用房和廉租房面向城市中低收入家庭及其他特定群体，属于政府公共服务中的一部分，由政府根据保障人群需求量来提供。商品房和保障性住房构成了我国阶梯式、多层次的城镇住房供应体系。
2009年以前，保障性住房主要类型是廉租房和经济适用住房。两者的区别在于，廉租住房由政府或者其他单位拥有，以低于市场价格的租金提供给住房困难家庭。经济适用住房则是以建造成本价(减免土地出让金、部分税费，并限制利润水平3％)，出售给低收入住房困难家庭。经济适用房和廉租房都属于保障体系的一部分，各地在政策执行过程中有不少因地制宜的政策调整。在房价较高、住房需求旺盛的东部沿海地区，经济适用房仍在大量建设；而在收入较低，房价也不高的西部地区，经济适用房建设规模很小，有的地区甚至没有，其功能由廉租房和商品房来替代。随着住房保障制度的完善，越来越多的低收入家庭将通过保障性住房体系来解决住房问题。在此过程中，存在一大批不属于低收入阶层、也没有能力通过市场来购买或者承租住房的群体，他们的住房问题凸显出来。
二、各类型住房保障方式优劣分析
经过多年的政策演变，我国城镇住房保障形成了一个较为明确的政策体系：通过廉租房和经济适用房解决低收入家庭的住房问题；正在探索通过公共租赁房解决不符合廉租房申请条件又买不起经济适用房的“夹心层”的住房困难；采用限价商品住房改善中等收入家庭的住房条件，平抑商品房价格的过快增长。
从政府保障方式看，可以将现有的住房保障方式归纳为三种类型。1.出售保障房。经济适用房、限价商品房就是政府放弃部分收益，以优惠价格将保障性住房销售给特定对象。2.实物配租。包括廉租房、公共租赁房的实物配租形式，政府或非政府机构以低于市场的租金出租给特定对象。3.货币补贴。政府直接给保障对象租金补贴或购房补贴。三种保障方式的优势和劣势对比分析见表1，对于不同保障类型的优势、劣势进行对比分析，有助于对公共租赁房功能进行科学界定，并探索其在城镇住房供应体系的位置。
由图1可以看出，公共租赁房目的在于解决住房供应体系中的“夹心层”住房问题，是一种过渡性住房保障方案。“夹心层”可以细分为“外夹心层”和“内夹心层”。“外夹心层”主要是商品房和保障房之间的地带，既不符合经济适用房和廉租房的申请标准，同时又无力在购买和租赁商品房的群体，这部分主要是刚就业的高校毕业生和城市新引进人才。“内夹心层”主要是不符合廉租房申请条件，短时间内又无力购买经济适用房的城市低收入群体。回顾我国住房供应体系可以发现，公共租赁房作为政府推出的一种新型保障形式，如何融入已有的住房供应体系，需要准确界定公共租赁房的概念和保障对象。
三、公共租赁房概念与保障对象分析
公共租赁房不是归个人所有，而是由政府或非政府机构持有，以低于市场价或者承租者能够承受的价格向保障对象出租的一种过渡性住房解决方案。公共租赁房保障对象在特定时间段难以通过市场解决住房问题。随着公共租赁房的增加，这部分既不属于低收入的家庭，又买不起或租不起商品房的新职工等群体，他们的住房困难会逐步得到解决。
1.公共租赁房概念界定
公共租赁房应该首先划归为可支付租赁住房体系的一部分。可支付租赁房是支付一定租金从而换得一定时期的住房使用权，广义上包括三层，廉租房、公共租赁房和租赁性商品房。这三类租赁住房是根据政府和市场的关系来划分的，廉租住房完全是政府保障下的租赁住房，不仅租金价格低廉，政府还有相应的租房补贴；租赁性商品房是完全市场化的行为，不属于住房保障的范畴。
公共租赁房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房，可以将其划归为租赁型保障性住房。我们认为，应当将公共租赁房界定为由政府和非政府组织(企事业单位、非盈利组织与个人)建设、筹集房源以实物配租方式或者货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房。
2.公共租赁房保障对象分析
由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入家庭无力通过市场解决住房问题。同时，随着城镇化快速推进，新就业人员的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也急需改善。我们认为公共租赁房面向的对象是三类人群。
第一，本地户籍中低、低收入住房困难家庭。在我国现行的户籍制度与财税体制下，向本地户籍中低、低收入住房困难家庭提供住房保障是地方政府义不容辞的职责。建议将廉租房纳入公共租赁房范围，依据家庭支付能力，实行差异化的租金。将廉租房纳入公共租赁房后，可以将面向中低收入家庭的公共租赁房准入标准与经济适用房申购条件相统一。这样操作的优势主要有三个方面：一是，给予中低收入家庭自由选择住房保障方式的权力与空间，既可以购买经济适用房，也可以租赁公租房，或选择货币化补贴，即建立起面向中低收入家庭住房保障的“租、售、补”并举模式；二是，对中低收入住房困难家庭实现了应保尽保，大幅度扩大了住房保障面；三是，有利于各地根据当地中低收入家庭需求与市场情况，灵活调剂公共租赁房、经济适用房、货币化补贴的规模。
第二，引进人才与高校毕业生。目前，沿海省份社会经济进入全面建设小康社会的攻坚阶段，推动产业结构升级转型、加快发展方式转变，需要一大批人才的支撑。因此，着眼于经济的可持续发展，务必为人才提供好的创业环境和生活环境。考虑到引进人才数量的有限性，各地可以通过建设一批公共租赁房，实现对引进人才“以房等人”。而无房的高校毕业生规模过大，有条件的地区可考虑纳入公共租赁房体系。由于高校毕业生规模庞大，应依据地方财政能力将部分住房困难的高校毕业生纳入公共租赁房保障范围。依据 浙江省的经验，20％的高校毕业生需要通过公共租赁房体系解决住房问题，剩余的80％可以通过市场或家庭解决短期住房问题。
第三，有稳定职业并在城市居住一定年限、有专长的外来务工人员。浙江省拥有一支规模庞大的外来务工队伍，据浙江省公安厅统计约有2000万人，相当于浙江省2009年户籍人口的42％。因此，向所有外来务工人员提供公共租赁房将超出政府的财力许可。建议提供优惠政策，鼓励大型企业、开发区建设一批面向外来务工者的公共租赁房。有条件的地方政府着力解决一批在当地有稳定职业、居住一定年限、有专长或从事公共产品服务的外来务工人员(如公交车驾驭员、保安员等)住房问题。
对于后两类群体，公共租赁房要突出是一种短期(不超过5年)、过渡性租赁性住房。因此，我们认为公共租赁房面向的对象是，本地户籍中低收入住房困难家庭和引进人才，有条件的地区，可以将高校毕业生和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁房核心特征是通过“租赁”方式实现“住有所居”，房屋所有权不发生转移。公共租赁房保障对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，也包括城市中非户籍居民。保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同，住房梯度保障水平与管理水平需要根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。基金项目：
本文系国家社科基金青年项目(批准号：07BJY090)，浙江省自然基金一般项目(批准号：Y6110430)。
齐婧/责任编辑公共租赁房在住房供应体系中的定位分析张娟锋 虞晓芬
当前，解决好广大中低收入家庭的住房问题已成为各级政府工作的重点和难点，加快制定并完善公共租赁房的建设与管理政策成为迫切任务。而在整个城镇住房供应体系中，寻找公共租赁房的合理定位是完善公共租赁房政策面临的现实问题。
一、城镇住房供应体系现状分析
为解决日益严重的城市中低收入家庭住房问题，保障性住房建设受到中央政府和地方政府的高度重视。目前保障性住房类型包括限价商品房、公共租赁房、经济适用房、廉租房。从图1可以看出，我国城市已经形成较为完备的城镇住房供应体系，满足不同支付能力消费群体的需求。不同类型的住房依据市场化程度和保障功能具有相对清晰的界定，城镇住房供应体系总体上分为两个层面：由市场提供的商品房，由政府和其他非政府机构提供的保障房。商品房面向城市中高收入人群，通过市场价格调节供求关系。限价商品房、公共租赁房、经济适用房和廉租房面向城市中低收入家庭及其他特定群体，属于政府公共服务中的一部分，由政府根据保障人群需求量来提供。商品房和保障性住房构成了我国阶梯式、多层次的城镇住房供应体系。
2009年以前，保障性住房主要类型是廉租房和经济适用住房。两者的区别在于，廉租住房由政府或者其他单位拥有，以低于市场价格的租金提供给住房困难家庭。经济适用住房则是以建造成本价(减免土地出让金、部分税费，并限制利润水平3％)，出售给低收入住房困难家庭。经济适用房和廉租房都属于保障体系的一部分，各地在政策执行过程中有不少因地制宜的政策调整。在房价较高、住房需求旺盛的东部沿海地区，经济适用房仍在大量建设；而在收入较低，房价也不高的西部地区，经济适用房建设规模很小，有的地区甚至没有，其功能由廉租房和商品房来替代。随着住房保障制度的完善，越来越多的低收入家庭将通过保障性住房体系来解决住房问题。在此过程中，存在一大批不属于低收入阶层、也没有能力通过市场来购买或者承租住房的群体，他们的住房问题凸显出来。
二、各类型住房保障方式优劣分析
经过多年的政策演变，我国城镇住房保障形成了一个较为明确的政策体系：通过廉租房和经济适用房解决低收入家庭的住房问题；正在探索通过公共租赁房解决不符合廉租房申请条件又买不起经济适用房的“夹心层”的住房困难；采用限价商品住房改善中等收入家庭的住房条件，平抑商品房价格的过快增长。
从政府保障方式看，可以将现有的住房保障方式归纳为三种类型。1.出售保障房。经济适用房、限价商品房就是政府放弃部分收益，以优惠价格将保障性住房销售给特定对象。2.实物配租。包括廉租房、公共租赁房的实物配租形式，政府或非政府机构以低于市场的租金出租给特定对象。3.货币补贴。政府直接给保障对象租金补贴或购房补贴。三种保障方式的优势和劣势对比分析见表1，对于不同保障类型的优势、劣势进行对比分析，有助于对公共租赁房功能进行科学界定，并探索其在城镇住房供应体系的位置。
由图1可以看出，公共租赁房目的在于解决住房供应体系中的“夹心层”住房问题，是一种过渡性住房保障方案。“夹心层”可以细分为“外夹心层”和“内夹心层”。“外夹心层”主要是商品房和保障房之间的地带，既不符合经济适用房和廉租房的申请标准，同时又无力在购买和租赁商品房的群体，这部分主要是刚就业的高校毕业生和城市新引进人才。“内夹心层”主要是不符合廉租房申请条件，短时间内又无力购买经济适用房的城市低收入群体。回顾我国住房供应体系可以发现，公共租赁房作为政府推出的一种新型保障形式，如何融入已有的住房供应体系，需要准确界定公共租赁房的概念和保障对象。
三、公共租赁房概念与保障对象分析
公共租赁房不是归个人所有，而是由政府或非政府机构持有，以低于市场价或者承租者能够承受的价格向保障对象出租的一种过渡性住房解决方案。公共租赁房保障对象在特定时间段难以通过市场解决住房问题。随着公共租赁房的增加，这部分既不属于低收入的家庭，又买不起或租不起商品房的新职工等群体，他们的住房困难会逐步得到解决。
1.公共租赁房概念界定
公共租赁房应该首先划归为可支付租赁住房体系的一部分。可支付租赁房是支付一定租金从而换得一定时期的住房使用权，广义上包括三层，廉租房、公共租赁房和租赁性商品房。这三类租赁住房是根据政府和市场的关系来划分的，廉租住房完全是政府保障下的租赁住房，不仅租金价格低廉，政府还有相应的租房补贴；租赁性商品房是完全市场化的行为，不属于住房保障的范畴。
公共租赁房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，由于在其运行过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房，可以将其划归为租赁型保障性住房。我们认为，应当将公共租赁房界定为由政府和非政府组织(企事业单位、非盈利组织与个人)建设、筹集房源以实物配租方式或者货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房。
2.公共租赁房保障对象分析
由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中 等偏下收入家庭无力通过市场解决住房问题。同时，随着城镇化快速推进，新就业人员的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也急需改善。我们认为公共租赁房面向的对象是三类人群。
第一，本地户籍中低、低收入住房困难家庭。在我国现行的户籍制度与财税体制下，向本地户籍中低、低收入住房困难家庭提供住房保障是地方政府义不容辞的职责。建议将廉租房纳入公共租赁房范围，依据家庭支付能力，实行差异化的租金。将廉租房纳入公共租赁房后，可以将面向中低收入家庭的公共租赁房准入标准与经济适用房申购条件相统一。这样操作的优势主要有三个方面：一是，给予中低收入家庭自由选择住房保障方式的权力与空间，既可以购买经济适用房，也可以租赁公租房，或选择货币化补贴，即建立起面向中低收入家庭住房保障的“租、售、补”并举模式；二是，对中低收入住房困难家庭实现了应保尽保，大幅度扩大了住房保障面；三是，有利于各地根据当地中低收入家庭需求与市场情况，灵活调剂公共租赁房、经济适用房、货币化补贴的规模。
第二，引进人才与高校毕业生。目前，沿海省份社会经济进入全面建设小康社会的攻坚阶段，推动产业结构升级转型、加快发展方式转变，需要一大批人才的支撑。因此，着眼于经济的可持续发展，务必为人才提供好的创业环境和生活环境。考虑到引进人才数量的有限性，各地可以通过建设一批公共租赁房，实现对引进人才“以房等人”。而无房的高校毕业生规模过大，有条件的地区可考虑纳入公共租赁房体系。由于高校毕业生规模庞大，应依据地方财政能力将部分住房困难的高校毕业生纳入公共租赁房保障范围。依据浙江省的经验，20％的高校毕业生需要通过公共租赁房体系解决住房问题，剩余的80％可以通过市场或家庭解决短期住房问题。
第三，有稳定职业并在城市居住一定年限、有专长的外来务工人员。浙江省拥有一支规模庞大的外来务工队伍，据浙江省公安厅统计约有2000万人，相当于浙江省2009年户籍人口的42％。因此，向所有外来务工人员提供公共租赁房将超出政府的财力许可。建议提供优惠政策，鼓励大型企业、开发区建设一批面向外来务工者的公共租赁房。有条件的地方政府着力解决一批在当地有稳定职业、居住一定年限、有专长或从事公共产品服务的外来务工人员(如公交车驾驭员、保安员等)住房问题。
对于后两类群体，公共租赁房要突出是一种短期(不超过5年)、过渡性租赁性住房。因此，我们认为公共租赁房面向的对象是，本地户籍中低收入住房困难家庭和引进人才，有条件的地区，可以将高校毕业生和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁房核心特征是通过“租赁”方式实现“住有所居”，房屋所有权不发生转移。公共租赁房保障对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，也包括城市中非户籍居民。保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同，住房梯度保障水平与管理水平需要根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。基金项目：
本文系国家社科基金青年项目(批准号：07BJY090)，浙江省自然基金一般项目(批准号：Y6110430)。
齐婧/责任编辑